Установление особенностей правового регулирования статуса главы муниципального образования

     СОДЕРЖАНИЕ
     
     Введение……………………………………………………………………….3
     Глава 1. Глава муниципального образования в системе органов местного самоуправления: современные тенденции развития……………………………10
     1.1. Понятие, сущность и функции местного самоуправления…………………………………………………………………….10
     1.2. Понятие, признаки и место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления……………………………………..21
     Глава 2. Общая характеристика правового статуса главы муниципального образования………………………………………………………………………..30
     2.1. Понятие, сущность и содержание правового статуса главы муниципального образования……………………………………………………..30
     2.2. Полномочия и обязанности как основа правового статуса главы муниципального образования…………………………………………………….43
     Глава 3. Проблемы реализации правового статуса главы муниципального образования и пути их преодоления………………………………………………62
     3.1. Проблемы ответственности главы муниципального образования…..62
     3.2. Проблемы взаимодействия главы муниципального образования с иными органами местного самоуправления……………………………………..74
     3.3. Проблемы избрания главы муниципального образования по результатам конкурса…………………………………………………………….82
     Заключение………………………………………………………………….93
     Список использованных источников………………………………………98
     
Введение
     
     Актуальность темы исследования. Осуществление и функционирование местного самоуправления является одним из важнейших условий развития любого демократического государства, которое представляет собой и Россия. Статья 3 Конституции РФ определяет местное самоуправление как способ народа выражать свою власть, являясь одним из основополагающих принципов конституционного устройства страны.
     Структура любого общества сложна и многогранна, поскольку является системой взаимосвязанных и взаимообусловленных явлений и элементов. Каждый из этих элементов выполняет определенную функцию и призван как стабилизировать систему в целом, так и способствовать ее изменению в целях опять же ее сохранения. Местное самоуправление занимает в этой системе важное место и имеет собственное функциональное предназначение.
     Местное самоуправление - понятие многогранное. Это и одна из основ конституционного строя Российской Федерации, и разновидность публичной власти, и форма самоорганизации граждан по месту их жительства. На органы местного самоуправления возложено решение вопросов местного значения, как социального, культурного, хозяйственного, так и экономического характера, что, соответственно, требует сбалансированности бюджетов местного самоуправления, что обеспечивало бы исполнение расходных обязательств органов местного самоуправления.
     Если в результате проведенных в субъектах Российской Федерации реформ количество муниципальных образований, по сравнению с предшествующим периодом, увеличилось более чем в два раза. Если до вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории страны существовало примерно 11 600 муниципальных образований, то по состоянию на 1 января 2007 г., по данным Росстата, было сформировано 24 207 муниципальных образований. Поселений - 21 658, в т.ч. сельских поселений - 19 919, городских поселений – 1732. В тоже время, впоследствии можно наблюдать определенное сокращение численности муниципальных образований. Так, согласно статистическим данным, произошло сокращение количества муниципальных образований с 24 510 до 23 323 (на 1 января 2011 г.) в основном за счет сельских поселений1. Между тем, приведенные статистические данные говорят о том, что проблема осуществления финансовой деятельности является актуальной для тысяч муниципальных образований в России, большинство из которых ощущают нехватку бюджетных средств в силу недостаточной пополняемости доходной части бюджета.
     Высшим должностным лицом и органом территориально организованного сообщества жителей является глава муниципального образования, который представляет муниципальное образование и решает вопросы местного значения, отнесенные к его компетенции. 
     Проблематика изучения правового статуса главы муниципального образования в недостаточной степени разработана отечественными правоведами. Можно констатировать о неоднозначном понимании данного правового института, изучение которого способствовало появлению различных теоретических концепций относительно наличия особенностей правового статуса главы муниципального образования. Сложившаяся ситуация в различном понимании правового статуса главы муниципального образования во многом обуславливается несовершенством действующего законодательства, постоянным внесением изменением в него, недостаточным пониманием и толкованием содержащихся в нем правовых норм, существованием противоречивой правоприменительной практики.
     В последние годы наметилась тенденция реформирования статуса главы муниципального образования посредством сужения выборности главы местного самоуправления в пользу конкурсного принципа назначения на должность. Проблема заключается в том, что на федеральном уровне не закреплены тщательные требования к проведению таких конкурсов, не определены критерии и требования к кандидатам, участвующим в конкурсе.
     Не менее актуальным является и вопрос ответственности глав муниципальных образований. Занятие должности в системе государственной и муниципальной власти для многих уже давно стала не служением государству и своему народу, а средством личной наживы. Особенно коррупция процветает в сфере муниципальных закупок, которые проводятся с грубыми нарушениями действующего законодательства. За счет так называемых «откатов» участник торгов в итоге получает себе государственный (муниципальный) контракт. Все эти схемы известны (создание конкурсной или аукционной документации под определенного участника, необоснованное отклонение другого участника торгов, сговор участников торгов и т.д.). Нередко чиновники, не боясь ответственности, просто вымогают у предпринимателей денежные средства, например, за право участия в торгах и т.д. Так, все помнят недавнее осуждение мэра Астрахани, который требовал крупную сумму денег от коммерсанта. Однако, если «капнуть» глубже, то подобного рода правонарушений можно выявить десятками в каждом муниципальном образовании.
     С 1 января 2014 года вместо ФЗ-94 вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»2 (далее – Закон №44-ФЗ, Закон о контрактной системе), который, по мнению его разработчиков, должен был коренным образом изменить в положительную сторону существующую систему государственных закупок, преодолеть прежние проблемы правового регулирования данной сферы, что, в  конечном счете, должно привести к существенной экономии бюджетных средств без потери качества закупаемых товаров. Однако, как и ранее в сфере закупок существуют различные проблемы, выявляются многочисленные нарушения. Все это говорит о необходимости уделения повышенного внимания к проблемам, существующим в сфере закупок.
     Объектом исследования настоящей магистерской диссертации являются общественные отношения, складывающиеся в сфере функционирования и деятельности главы муниципального образования.
     Предметом исследования являются нормы законодательства, регламентирующие правовые основы статуса главы муниципального образования, монографическая и иная литература, материалы судебной и правоприменительной практики
     Целью магистерской диссертации является установление особенностей правового регулирования статуса главы муниципального образования, комплексное исследование сущности и правовой природы правового статуса главы муниципального образования, выявление проблем реализации статуса главы муниципального образования, а также разработка предложений и рекомендаций по изменению действующего законодательства.
     Поставленная цель работы обуславливает необходимость рассмотрения и решения следующих задач: 
     1) определить понятие, сущность и функции местного самоуправления;
     2) изучить понятие, признаки и место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления;
     3) охарактеризовать понятие, сущность и содержание правового статуса главы муниципального образования;
     4) отметить права и обязанности как основу правового статуса главы муниципального образования;
     5) выявить проблемы ответственности главы муниципального образования;
     6) сформулировать проблемы взаимодействия главы муниципального образования с иными органами местного самоуправления;
     7) рассмотреть проблему удаления в отставку главы муниципального образования.
     Научная новизна исследования заключается в сформулированных в настоящей работе выводах и предложениях, которые могут использоваться в целях совершенствования правового статуса главы муниципального образования, учитываться в качестве исходного материала при внесении изменений и дополнений в действующее законодательство.
     Практическая значимость исследования состоит в том, что в результате поведенного анализа автором предложены конкретные меры совершенствования действующего законодательства в сфере правового регулирования статуса главы муниципального образования.
     Помимо этого, результаты исследования могут быть применимы в качестве дополнительного материала при изучении курса предметов «конституционное право», «муниципальное право».
     Научная новизна исследования заключается в сформулированных в настоящей работе выводах и предложениях, которые могут использоваться в целях совершенствования правового регулирования статуса главы муниципального образования. В рамках сравнительно-правового исследования на защиту выносятся следующие положения, обладающие  элементами научной новизны:
     - в Законе № 131-ФЗ закрепить специальный раздел, в котором предусмотреть перечень полномочий, обязанностей, гарантий, поощрений и мер ответственности главы муниципального образования;
     - систематизировать составы административных правонарушений коррупционного характера, которые в том числе будут предусматривать ответственность за нарушение предписаний Закона о противодействии коррупции, и закрепить их в специальной главе КоАП РФ, а также провести четкие разграничения между преступлениями коррупционного характера и соответствующими дисциплинарными проступками;
     - усиление превентивной функции контроля представительных органов власти за деятельностью глав муниципальных образований, например, по закреплению правомочий требования вопроса об отставке должностных лиц муниципальных образований, которые замешены в коррупционных скандалах или не заслуживают доверия населения;
     - закрепить в Законе № 131-ФЗ единые требования, предъявляемые к кандидатам на должность главы муниципального образования, что приведет как единообразию практики проведения отбора, ее оптимизации, а также обеспечит равный доступ кандидатов на участие в конкурсе на должность во всех муниципальных образованиях;
     - принятие решение об избрании главы муниципального образования должно приниматься исключительно квалифицированным, а не простым большинством голосов, что придаст большую легитимность и доверие процедуре избрания главы муниципального образования. Соответствующее дополнение необходимо внести в ч. 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ;
     - создание резерва кандидатов на должность глав муниципальных образований.
     Методологическую основу работы составили метод комплексного системно-структурного анализа, формально-юридический, историко-правовой и конкретно-социологический методы, различные способы толкования правовых норм, терминов и понятий и т.д.
     Эмпирическую основу исследования составили официальные статистические данные, материалы судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
     Теоретическую основу данного исследования составили труды таких ученых и исследователей рассматриваемого вопроса, как С.А. Авакьян,         Е.В. Белоусова, В.И. Васильев, Н.В. Винник, А.В. Голубев, В.И. Гончаров,     В.В. Гулина, О.Е. Кутафин, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин, С.А. Савостьянова,    Э.Д. Соколова, В.И. Фадеев, Н.И. Химичева и многих других.
     Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и другие нормативно-правовые акты, официальные комментарии к данным законам, материалы судебной практики.
     Структурно магистерская диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.
     
Глава 1. Глава муниципального образования в системе органов местного самоуправления: современные тенденции развития
     1.1. Понятие, сущность и функции местного самоуправления
     
     Статья 12 Конституции Российской Федерации 1993 года3 провозглашает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Часть 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (далее – Закон № 131-ФЗ) устанавливает, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Из имеющихся правовых позиций Конституционного Суда РФ прямо вытекает, что не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти территориальных единиц, не имеющих согласно конституции (уставу) субъекта РФ статуса административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в его состав, - район в городе, город районного подчинения и др. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти5.
     В.И. Васильев определяет местное самоуправление как «самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах»6. И.Н. Гильванова под местным самоуправлением понимает публичную власть населения административно-территориальной единицы, местного сообщества, основанную на его самоорганизации, самодеятельности, административной самостоятельности7. По мнению В.И. Фадеева, местное самоуправление выступает в качестве одной из форм организации местного государственного управления8.
     Отметим, что отдельные авторы отождествляют понятие «местное самоуправление» с понятием «муниципальное управление», что, по нашему мнению является неверным, поскольку понятие «местное самоуправление» является более широким по своему внутреннему содержанию, включая в себя все формы реализации местного самоуправления. Согласимся с точкой зрения А.М. Якубович, что «муниципальное самоуправление является частью местного самоуправления, которая реализуется органами местного самоуправления в процессе реализации своих функций»9.
     Общее понятие местного самоуправления можно сформулировать исходя из основных положений Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.10 (далее - Хартия), ратифицированной 44 государствами, в том числе и Российской Федерацией. Хартия в ст. 3 понимает под местным самоуправлением право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. 
     Вместе с тем, как верно замечает В.И. Гончаров, в законодательном определении местного самоуправления отсутствует указание на то, что местное самоуправление представляет собой один из уровней публичной власти11.
     Можно выделить следующие признаки местного самоуправления, раскрывающие публично-правовой характер данного института:
     1) является формой осуществления власти, что подразумевает наличие системы политических отношений между органами местного самоуправления и тех граждан, чьи интересы они представляют, а также наличие политических отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти;
     2) самостоятельность местного самоуправления, что выражается в его независимости от системы органов государственной власти;
     3) местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления или населением под свою ответственность;
     4) непосредственное и опосредованное осуществление местного самоуправления;
     5) цель местного самоуправления - решение вопросов местного значения. Данный вывод можно также встретить и в практике Конституционного Суда РФ. В частности Постановлении от 20.12.2010 г. № 22-П12, указано, что основная цель местного самоуправления - решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и тем самым удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований;
     6) осуществление местного самоуправления в пределах, установленных законом;
     7) местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций;
     8) местное самоуправление осуществляется на определенной территории.;
     9) полномочия по изданию общеобязательных правовых актов по вопросам местного значения.
     Для конституционного и муниципального права характерны различные трактовки понятия «функции местного самоуправления». Они, в том числе, обусловлены и отсутствием законодательного закрепления данного термина. Существующие в литературе дефиниции свидетельствуют о том, что многие определения неясны, базируются на различных основаниях, не всегда учитывают законодательство, определяющее задачи и полномочия органов местного самоуправления. Можно также говорить о разных подходах к пониманию содержания функций местного самоуправления. Один из них исходит из необходимости рассматривать местное самоуправление как конституционный (политико-правовой) институт и, соответственно, выделять функции, присущие данному институту, и функции органов местного самоуправления.
     Местное самоуправление само по себе должно рассматриваться в сочетании с принципом федерализма: государство имеет трехуровневую организацию, каждый из которых выполняет свои собственные функции независимо и автономно (и все они, будем надеяться, имеют достаточные и автономные финансовые средства). Выделяет функции местного самоуправления как конституционного института А.Р. Еремин, характеризуя их как «общие направления деятельности (функции) институциональной системы местного самоуправления в целом»13.
     Такой же подход к пониманию функций местного самоуправления демонстрирует В.В. Гулина. Она определяет функции местного самоуправления (политико-правового института) как «совокупность воздействий на общественные отношения в основных направлениях, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности не только муниципального образования, но и всего общества в целом в соответствии с объективными целями местного самоуправления посредством деятельности населения соответствующего муниципального образования, осуществляемой в формах прямой и представительной демократии при помощи специфических методов»14.
     Стабильность, устойчивость является отличительной особенностью функций, поскольку, как утверждает В.Г. Шайхразиев, «в них проявляется постоянное целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения»15. Устойчивость функций обусловлена необходимостью сохранения целостности системы, в противном случае система не сможет функционировать. Но любая стабильность не может исключать изменений, которые со временем возможны, а иногда просто неизбежны. Трансформация функций должна наступать при условии ее объективной обусловленности и осуществляться последовательно, с сохранением всех взаимосвязей элементов системы.
     Принцип самостоятельности местного самоуправления справедливо выражается через модели взаимоотношений местного самоуправления и государства. По мнению Н.В. Винник, «для России в настоящее время фактически характерна «Модель взаимосвязи», которая констатирует факт определенной самостоятельности и независимости местного самоуправления по отношению к государственной власти, но при этом подчеркивает взаимозависимость в деятельности»16. Это определяется наличием властных полномочий у обеих сторон, в частности их финансовыми ресурсами, что вынуждает их взаимодействовать, находя точки соприкосновения на основе переговоров, достижения компромисса.
     Можно заключить, что организационная самостоятельность местного самоуправления представляет собой выделение местного самоуправления как самостоятельного субъекта публичной власти, а также способность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления и населения муниципального образования к независимым действиям, свободу от внешних влияний и посторонней помощи при решении вопросов местного значения, отличных от государственных задач и функций, на основе разделения обязанностей и внутренней дисциплины. Ограничение самостоятельности органов местного самоуправления, на наш взгляд, является одной из основных причин недоверия населения к органам местного самоуправления. Ограничение самостоятельности местного самоуправления в России, кроме того, ведет к негативным последствиям: несогласованности законодательства; ослаблении финансово-экономической базы муниципальных образований; нерациональной территориальной организации; неоптимальной структуры органов местного самоуправления; несовершенству механизмов контроля за деятельностью органов местного самоуправления; ослабление инициативности населения.
     Осуществление задач и функций местного самоуправления возложено на органы местного самоуправления. Конституционно-правовой статус муниципальных образований закреплен действующей Конституцией РФ. Однако, свое раскрытие и дополнение статус муниципальных образований получает в Законе №131-ФЗ, который устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
     Институт муниципального образования занимает особое место в системе муниципального права. Наличие противоречий и пробелов в научном знании о муниципальном образовании может привести к возникновению проблем при исследовании территориальных основ местного самоуправления, органов местного самоуправления, местного сообщества и других вопросов муниципального права. Впервые легальное содержание термина «муниципальное образование» было раскрыто в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. Из Закона № 131-ФЗ развернутое понятие муниципального образования исчезло, в ч. 1 ст. 2 Закона только перечисляются виды муниципальных образований.
     И.Н. Ладин дает следующее определение муниципального образования: населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения17. 
     Реформирование местного самоуправления, начатое в 2003 году, предполагает переход на двухуровневую модель местного самоуправления, причем одинаковую на всей территории РФ. Закон №131-ФЗ в ст. 10 устанавливает важное положение, обеспечивающее правоспособность муниципальных образований, а именно: границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации. Муниципальное образование представляет собой территориальную единицу, на территории которой осуществляется местное самоуправление, обладающей муниципальной собственностью, имеющей местный бюджет и сформированные населением муниципального образования органы местного самоуправления. Закон №131-ФЗ предусматривает три вида муниципальных образований, каждый из которых обладает своим набором полномочий, прав и обязанностей:
     1) городские и сельские поселения, которые наделены полномочиями по решению различных вопросов местного значения по обеспечению жизнедеятельности населения данных населенных пунктов. Сельское поселение представляет собой территорию сельского населенного пункта или несколько таких территорий (деревни, поселки, хутора, села, станицы, аулы и иные сельские населенные пункты), в которых население осуществляет местное самоуправление непосредственно и (или) посредством выборных и иных органов местного самоуправления. Городским поселением является город или поселок, в которых население также осуществляет местное самоуправление непосредственно и (или) посредством выборных и иных органов местного самоуправления;
     2) муниципальные районы, которые объединяют территории нескольких поселений и осуществляют на данной территории полномочия по вопросам местного значения. Создание данных территориально обширных муниципальных образований обуславливается их большей эффективностью по сравнению с более мелкими территориями поселениями. Местное самоуправление в муниципальных районах осуществляется ради решения населением вопросов местного значения непосредственно и (или) посредством выборных и иных органов местного самоуправления, которым в соответствии с федеральным или региональным законодательством может делегироваться решение некоторых государственных полномочий;
     3) городские округа. Они формируются, как правило, на базе городов областного, краевого или республиканского значения и осуществляют полномочия и поселений, и муниципальных районов. В городских округах органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и муниципального района, которые устанавливаются Законом №131-ФЗ, но могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, которые передаются им органами местного самоуправления в соответствии с федеральным и региональным законодательством. По утверждению Е.С. Шугриной, фактически в Законе закрепляется два территориальных уровня местного самоуправления18. Верхний или второй уровень (искусственно создаваемые территории) представлен муниципальными районами, причем административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Нижний или первый уровень (естественно сложившиеся территории проживания) представляет собой городские или сельские поселения. Городские округа действуют только на одном уровне - это территории, сложившиеся в местах естественного проживания, но по своему значению могут быть соотнесены скорее с муниципальными районами, чем с поселениями
     Основы правового статуса муниципальных образований закладываются действующей Конституцией РФ 1993 года. В Конституции РФ термин «статус» употребляется применительно к субъектам РФ. Такого термина применительно к муниципальным образованиям Конституция РФ не содержит. В тоже время сущность Конституции РФ заключается в проявлении её основных юридических свойств, которые характерную особенность данного правового акта:
     1) конституция является основным законом в государстве;
     2) обладает высшей юридической силой по сравнению со всеми иными нормативно-правовыми актами, принятыми и действующими в государстве Конституционные принципы Российской Федерации исходят из положения о приоритете Конституции страны над всеми иными нормативно-правовыми актами;
     3) имеет непосредственное и прямое действие;
     4) является основой всей правовой системы;
     5) конституции присущ признак стабильности. Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) гарантирует населению право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 68 Конституции РФ в органах местного самоуправления республик употребляются государственные языки наряду с государственным языком Российской Федерации. Важным является положение п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 132 Конституции РФ гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
     В юридической литературе отмечается, что «конституционно-правовой статус шире конституционного статуса. Конституционный статус субъекта права включает лишь нормы, содержащиеся в тексте Конституции, а конституционно-правовой статус - все нормы конституционного законодательства»19. В рамках узкого понимания конституционно-правового статуса муниципальных образований рассматриваются только их права и обязанности, в то время как иные составляющие представителями данной концепции выводятся за рамки статуса и определяются как его предпосылки или факторы.
     По мнению Н.М. Добрынина20, основополагающими признаками правового положения муниципальных образований являются следующие составляющие:
     1) муниципальные образования являются системообразующими элементами Российской Федерации, которые в совокупности и образуют основу государства на местах;
     2) муниципальные образования обладают собственной учредительной муниципальной властью;
     3) правовой статус муниципального образования проявляется в осуществлении им своих полномочий, взаимодействии с федеральным центром, субъектами РФ, другими муниципальными образованиями;
     4) деятельность муниципальных образований осуществляется на принципах определенной самостоятельности и гарантированности со стороны Конституции РФ.
     Вместе с тем, следует согласиться с мнением авторов, полагающих, что главенствующим элементом конституционно-правового статуса муниципальных образований являются их права и обязанности, закрепленные действующим законодательством. По этому вопросу С.Д. Князев и В.В. Сонин отмечают, что «права и обязанности представляют собой юридическую форму выражения материальных потребностей субъектов правового общения и служат главным инструментом, который обеспечивает сопряжение механизма правового регулирования с общественными отношениями»21.
     А.Т. Карасев, А.В. Елькина указывают, что «благодаря конституционно-правовому статусу составляющие его элементы, характеризующие тот или иной орган, объединяются в единую систему»22. Следует обратить внимание, что отечественное законодательство не содержит понятия «конституционно-правовой статус муниципального образования». Данный термин разработан наукой конституционного и муниципального права на основе положений Конституции РФ.
     Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2).
     Согласимся с высказыванием В.Г. Коняхина, что «неоднозначность правового статуса муниципального образования и его органов существенно затрудняет реализацию на практике идей и целей современных реформ местного самоуправления»23. На сегодняшний день можно говорить о преобладании в юридической литературе расширительного толкования конституционно-правового статуса муниципального образования, поскольку Конституция РФ устанавливает только основы данного статуса, который раскрываются и дополняются местными уставами, которые, например, устанавливают систему органов муниципальной власти, порядок их формирования, определяют принципы их взаимодействия между собой и с органами федеральной власти и т.д.
     В конечном счете, и узкое, и широкое понимание определения статуса муниципального образования способствуют выработке универсального, единого понятия конституционно-правового статуса муниципального образования. Такие теоретические разработки могут оказать действенное влияние на реализацию признаков данного статуса и найти практическое воплощение.
     
     1.2. Понятие, признаки и место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления
     
     Главная задача органов местного самоуправления заключается в решении вопросов местного значения. Однако, ввиду практической невозможности осуществления процесса принятия решений на местном уровне непосредственно всеми жителями местного самоуправления, появилась необходимость в учреждении института главы муниципального образования.
     Согласно ст. 34 Закона № 131-ФЗ в структуру органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования.
     Появление термина «глава муниципального образования» связано с принятием Федерального закона 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». До этого момента в законодательстве употреблялись самые разнообразные формулировки данного института: глава местного самоуправления, глава местной администрации и т.д., что привело к возникновению активных дискуссий среди исследователей о взаимосвязи и соотношении указанных понятий. В частности, одни авторы считают их равнозначными и тождественными24. Противоположной точки зрения придерживается Е.В. Белоусова, указывающая на различное содержание данных понятий непосредственно в уставах муниципальных образований25. 
     На сегодняшний день данные противоречия преодолены, поскольку Законом № 131-ФЗ разграничиваются понятия «глава муниципального образования» и «глава местной администрации».
     Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, обладающим собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 36 Закона №131-ФЗ). Согласимся с высказыванием В.И. Васильева, что должность главы муниципального образования является одной из ключевых в системе органов местного самоуправления26. Т.В. Горлова пола.......................