Территориальные аспекты муниципального образования

    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Выпускная квалификационная работа
    на тему: «Территориальные аспекты муниципального образования»


СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ	3
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ	7
1.1. Понятие и принципы территориальных основ организации местного самоуправления	7
1.2. Муниципальные образования как форма территориальной организации местного самоуправления: понятие и типы	12
1.3. Исторический опыт реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления в России	20
Глава 2. ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ МО ЗАПОРОЖСКОГО СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ ТЕМРЮКСКОГО РАЙОНА	26
2.1. Особенности территориальной организации в муниципальном образовании Запорожского сельского поселения Темрюкского района	26
2.2. Организация местного самоуправления на территории муниципального образования Запорожского сельского поселения Темрюкского района	30
2.3. Совершенствование местного самоуправления на территории муниципального образования	43
ЗАКЛЮЧЕНИЕ	57
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ	61



ВВЕДЕНИЕ
    
     Актуальность темы исследования определяется необходимостью изучения реформирования, улучшения управленческой и совершенствования территориальной организации муниципальных образований как одно из условий повышения эффективности муниципальной власти в решении вопросов местного значения и повышения благосостояния населения.
     Понятие муниципального образования относится к числу неоднозначных в современной науке. Муниципальное образование - это территориальное объединение граждан, созданное в целях осуществления местного самоуправления, оно как территориальный союз объединяет население, проживающее в соответствующих границах. 
     Территориальный аспект в понятии муниципального образования является одним из ключевых, поэтому некоторые авторы, нередко бессознательно, отождествляют понятия муниципального образования и его территории. 
     Существенными элементами статуса муниципального образования являются территория, население, властные полномочия и публично значимые функции, а также наличие выборных органов местного самоуправления, публичной собственности, муниципальных налогов и сборов, местного бюджета, муниципальной символики и ряда иных аналогичных компонентов.                                                                   
     Важно подчеркнуть различие между муниципальным образованием и органом местного самоуправления.
      Первое из указанных понятий характеризует публичное территориальное объединение граждан, в то время как орган местного самоуправления реализует лишь часть полномочий муниципального образования в рамках соответствующей компетенции, причем предметы ведения муниципального образования осуществляет несколько органов местного самоуправления.
     В условиях углубляющейся социально-экономической реформы возрастает роль местного самоуправления как необходимой предпосылки становления гражданского общества. Становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Оно представляет собой ту специфическую "ветвь власти", которая, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой – наиболее полно учитывает интересы населения. Органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, делая ее более гибкой и эффективной. Они наиболее доступны для людей, максимально приспособлены к использованию ресурсов для удовлетворения потребностей населения.
     Новое законодательство о местном самоуправлении, воплотившее в себе основные идеи муниципальной реформы, было принято 6 октября 2003 года. До этого местное самоуправление в России регулировалось рядом законодательных актов, основным из которых был Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные финансы были урегулированы отдельным законодательным актом – Федеральным законом № 126-ФЗ от 25.09.1997 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Оставив прежним название основного нормативного документа в сфере местного самоуправления – «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - новое законодательство (Федеральный Закон № 131-ФЗ от 06.10.2003) внесло радикальные изменения практически во все аспекты функционирования местной власти.
     Местное самоуправление - это, прежде всего, "местная публичная власть, и она должна эффективно действовать", решая, в частности, те задачи, которые еще сравнительно недавно осуществлялись местными органами государственной власти. Поэтому "первый круг проблем местного самоуправления - это вопросы, связанные с организацией местного самоуправления как формы осуществления публичной власти". 
     К основным проблемам местного самоуправления относят несовершенство законодательного регулирования в данной сфере.
     Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях гражданами непосредственно и через соответствующие органы самоуправления (ст. 12, 130 и 131). 
     С принятием и вступлением в силу базовых положений указанного Федерального закона во всех субъектах Российской Федерации началось формирование двухзвенной территориальной организации местного самоуправления, в которой городские и сельские поселения выступают как базовые звенья местного самоуправления. Однако в деятельности, связанной с внедрением однотипной в основных чертах модели территориальной организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, возникают сложные вопросы.
     Главной целью исследования является рассмотрение и научно-практическое осмысление принципов территориальной организации, основных направлений развития МСУ в условиях реформ и разработке соответствующих положений по совершенствованию деятельности муниципального управления на примере Краснодарского края, Темрюкского района. 
     Объектом исследования является система организации местного самоуправления на территории Российской Федерации.
     Предметом исследования является направления реформирования и территориальной организации местного самоуправления. 
     В соответствии с целью в работе поставлены и решены следующие задачи:
     * определить понятие и принципы территориальных основ организации местного самоуправления;
     * рассмотреть муниципальные образования как форму территориальной организации местного самоуправления;
     * рассмотреть исторический опыт реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления в России;
     * выявить особенности территориальной организации в муниципальном образовании Запорожского сельского поселения Темрюкского района;
     * проанализировать организацию местного самоуправления на территории муниципального образования Запорожского сельского поселения Темрюкского района;
     * определить совершенствование местного самоуправления на территории муниципального образования.
      Теоретической и методологической основой исследования стали фундаментальные положения основ государственного и муниципального управления, монографии, научные статьи отечественных и зарубежных ученых. В работе использованы как общенаучные, так и специальные методы исследований.
     Теоретическим аспектам исследования проблем государственного и муниципального управления посвящены работы российских и зарубежных ученых: Александров А.А., Зерчанинова Т.Е., Самков К.Н., Старцев Я.Ю., И.Д. Тургель, М.П. Логинов и других.
     Апробация исследования прошла в рамках Всероссийской студенческой научно-практической конференции «Студент и научно-технический прогресс» 8-9 апреля 2016 года.


ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ


1.1. Понятие и принципы территориальных основ организации местного самоуправления 


     Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
     Согласно ст. 10 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения [4].
     В городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.
     Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.
     Закрепление границ муниципальных образований проводится в соответствии со следующими принципами: 
     - в случае если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы, его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы;
     - в случае если муниципальное образование наделяется территорией,   совпадающей  с   территорией  нескольких  административно-территориальных единиц, его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц;
     - в случае если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц, его граница определяется по границам административно-территориальных единиц в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке и естественным границам.
     -  границы разных муниципальных образований не могут пересекаться друг с другом;
     - границы муниципальных образований не могут пересекать административную границу субъекта РФ и государственную границу РФ;
     - граница муниципального района не должна пересекать границу административно-территориальной единицы, расположенной на его территории;
     - в границах городских и сельских поселений не может быть других муниципальных образований.
     Одной из новелл Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является создание двухуровневой системы территориальных единиц местного самоуправления (поселения - муниципальные районы), не совпадающих со сложившимися в результате административно-территориального деления регионов районами.
     В результате укрупнения муниципальных образований за семь лет (с 2008 по 2015 г.) их количество в России стало меньше на 1145 единиц (или почти на 5%) [46]. Наибольший интерес в данном контексте представляет опыт территориальных преобразований на верхнем уровне местного самоуправления, осуществляемых, в частности, путем создания городских округов вместо муниципальных районов. 
     Материально-правовой основой таких преобразований выступают положения п. 5 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 131: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Наличие развитой социальной, транспортной и иной инфраструктуры как в самом городском поселении, так и в прилегающем муниципальном районе также является необходимым условием для наделения данного городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11 ФЗ № 131) [4]. 
     Региональный законодатель в некоторых субъектах РФ (Краснодарский и Приморский края, Свердловская, Сахалинская, Мурманская и Калининградская области) одновременно со вступлением в силу ФЗ № 131 принял решение о формировании в массовом порядке городских округов в границах административных районов. Например, на территории Сахалинской области первоначально появилось всего два муниципальных района и 17 городских округов. В Свердловской области было образовано 68 городских округов (из них 27 - бывшие районы) и только пять муниципальных районов, объединяющих 21 городское и сельское поселение. Если бы положения ФЗ N 131 реализовывались в полной мере, то в Свердловской области пришлось бы создавать дополнительно еще 500 муниципальных образований нижнего уровня. Данный факт указывает на сохранение одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, т.е. происходит отказ от концептуальных предложений ФЗ № 131.
     В последствии процесс укрупнения муниципальных образований в целях возрождения одноуровневой системы районного управления осуществлялся уже в рамках законодательно не предусмотренной процедуры преобразования муниципального района в городской округ (в частности, в Калининградской, Белгородской, Тульской, Московской, Нижегородской и Сахалинской областях и Пермском крае). Как следует из логики ФЗ № 131 (пп. 3, 5 ч. 1, ч. 2 ст. 11), объединение всех поселений в районе в один городской округ допустимо в случае исторического и инфраструктурного единства городского поселения и прилегающих к нему населенных пунктов, позволяющего рассматривать их в перспективе как единое городское поселение. В генеральном плане такого городского поселения должны закрепляться основные направления развития городского округа (объемы жилищного строительства, модернизация транспортной и инженерной инфраструктуры), итогом которого стало бы расширение его территориальных границ за счет прилегающей зоны до размера соответствующего района.
     Вместе с тем произвольное применение норм ФЗ № 131 в ходе муниципальных реформ привело к тому, что в некоторых субъектах РФ (Республика Якутия, Сахалинская, Свердловская и Мурманская области, Красноярский, Краснодарский, Приморский и Пермский края) статусом городского округа были наделены обширные, преимущественно не урбанизированные территории площадью в несколько тысяч квадратных километров и небольшой плотностью населения. 
     Есть две основные модели преобразования муниципальных районов в городские округа.
     В рамках первой сначала осуществляется укрупнение муниципальных образований посредством объединения всех поселений в муниципальном районе в одно городское поселение, которое впоследствии наделяется статусом городского округа, а муниципальный район упраздняется (ч. 3 ст. 13, ч. 1.1 ст. 10 ФЗ № 131). Данная модель не предполагает голосования граждан, поскольку в результате преобразования муниципальных образований не меняются границы иных муниципальных образований. Именно этот путь избрало большинство субъектов РФ.
     Согласно второй модели сначала одно городское поселение муниципального района преобразуется в городской округ, затем все поселения, входящие в состав муниципального района, объединяются с этим городским округом, а сам муниципальный район упраздняется (ч. 7, ч. 3.1 ст. 13 ФЗ № 131). Как представляется, данная модель более демократична, поскольку предусматривает голосование населения по вопросу преобразования муниципальных образований.
     Преимущества укрупнения муниципальных образований очевидны [46].
     Во-первых, в едином муниципальном образовании сокращаются управленческие затраты и время принятия решений в рамках консолидированной системы органов местного самоуправления городского округа. Этому способствуют повышение мобильности сбора информации и отчетности, уменьшение объема документооборота.
     Во-вторых, в едином городском округе появляется возможность для проведения крупных мероприятий и разработки планов развития сельских населенных пунктов, чему ранее препятствовала разобщенность муниципальных образований.
     В-третьих, в едином городском округе наблюдаются равномерное распределение бюджетных средств и консолидация материальных, финансовых ресурсов, а также рост собственных доходов, увеличение бюджетной обеспеченности. 
     Однако, как ни странно, рост бюджетной обеспеченности муниципальных образований иногда ведет к сокращению доходной части бюджета городского округа по сравнению с консолидированным бюджетом бывшего муниципального района за счет уменьшения средств, перечисляемых из регионального фонда поддержки муниципальных образований. 
     Согласно ст. 16.2 ФЗ № 131 к ведению внутригородского района отнесены: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; утверждение правил землепользования и застройки. Причем законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением и принятым в соответствии с ними уставом внутригородского района за последним может закрепляться также обязанность по решению иных вопросов местного значения, отнесенных к компетенции городских округов в силу ФЗ № 131 [4].
     Выбор формы оптимизации структуры управления в муниципальном районе зависит от того, где сконцентрированы основные предприятия - в административном центре или на иных территориях района, а также от состояния местной политической конъюнктуры - ее консолидации либо разобщенности.
     Стремление городов расширять собственную административную территорию связано также с политическими факторами, традиционными для России: монопольная власть дает монопольное влияние на экономику, что стимулирует увеличение извлекаемых с подведомственной территории доходов. Именно поэтому во многих субъектах РФ практика укрупнения верхних уровней муниципальных образований, в том числе путем преобразования муниципальных районов в городские округа, находит широкую поддержку со стороны местного экономического и политического истеблишмента.
     
     
1.2. Муниципальные образования как форма территориальной организации местного самоуправления: понятие и типы


     В российской науке муниципальное образование изучается обычно в качестве территориального объединения граждан; территориального образования, территориального публичного коллектива; публично-правовой фикции; специфического субъекта правоотношений; территориального предела осуществления местного самоуправления; целостной системы отношений.
     Для того чтобы выделить существенные свойства муниципального образования, необходимо определить, о признаках какого понятия идет речь. Например, в экономической науке муниципального управления муниципальное образование рассматривается как совокупность большого числа разнохарактерных элементов (экономических, социальных, естественно-исторических, этнических и др.), объединенных в единое целое системой связей, имеющих различную природу, среди которых особое значение имеют связи по управлению; территориальная социально-экономическая целостность или самодостаточная корпорация; локальная территориальная система, в основе которой лежат социальные и экономические процессы, обусловленные институциональной средой - местным самоуправлением [14].
     С позиций системного подхода муниципальное образование является искусственной социально-экономической системой, поскольку имеет цель и соотносится с природной системой не непосредственно, а опосредованно - через цель. Целью создания муниципального образования считается необходимость удовлетворения общих интересов населения посредством организации местного самоуправления на его территории. Муниципальное образование можно рассматривать в качестве открытой региональной системы, которая является подсистемой субъекта Федерации и Федерации в целом. В то же время муниципальное образование само выступает внешней средой для социально-экономических систем других уровней:
     - в случае, когда муниципальное образование является муниципальным районом, - для поселений (городских и сельских), входящих в его состав;
     - для экономических систем мезоуровня - хозяйствующих субъектов, действующих на его территории, и т.д.
     Когда муниципальное образование исследуется на основании использования социально-экономического и системного подходов, то формируется следующее его определение: «Муниципальное образование - это часть территории РФ, в пределах которой проживающее на ней население реализует свое конституционное право на организацию местного самоуправления в определенных действующим законодательством рамках для реализации общих интересов, посредством формирования выборных органов, наделенных собственной компетенцией, местного бюджета и муниципальной собственности. Муниципальное образование как объект управления - это триединая система, включающая в себя в качестве основных взаимосвязанных структурных составляющих население, обладающее демографической характеристикой, территорию, характеризующуюся географическим положением и природными ресурсами, и муниципальное хозяйство, включающее предприятия и организации всех форм собственности, и субъект управления - органы муниципальной власти» [18].
     Российские ученые предлагают различные варианты сосуществования муниципально-территориальной систем субъекта РФ. 
     A.А. Югов рассматривает муниципально-территориальное деление, "составляющее пространственную основу функционирования институтов и органов местного самоуправления", как часть структуры территориального устройства субъекта РФ. A.А. Завьялов и Э. Маркварт отмечают, что территориальная организация (территориальная основа) местного самоуправления выступает одной из институциональных основ, без которой невозможно осуществление населением права на самостоятельное решение вопросов местного значения [46].
     Необходимо отметить, что местное сообщество, участвуя в решении вопросов, касающихся изменения границ муниципального образования и соответственно муниципально-территориального устройства субъекта Федерации, выступает не только как выразитель воли, которая может не совпадать с волей его органов государственной власти, но и как часть населения субъекта РФ, которое выступает источником власти данных органов.
    В настоящее время наличие института местного самоуправления традиционно считается обязательным атрибутом каждого современного, цивилизованного и правового государства. Наличие либо отсутствие в государстве данного института позволяет во многом судить о его демократическом или антидемократическом характере. 
    Эффективность работы органов местного самоуправления напрямую зависит от слаженности их действий. Это предполагает необходимость всестороннего планирования [23].
    Российское общество неоднократно сталкивалось с действием или бездействием органов местного самоуправления, которые влекли за собой тяжелые последствия, поскольку не были заранее спрогнозированы и, как следствие, не были предприняты необходимые действия для предотвращения наступления этих последствий.
    Экономическое развитие любой территории полностью зависит от эффективности использования материальных ресурсов и интеллектуального потенциала: привлечения необходимых инвестиций и осуществления за счет собственных средств, создания необходимых программ для развития предпринимательского сектора в целях организации дополнительных рабочих мест и стабилизации, таким образом, внутренней экономики муниципального образования.
    Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает,  что составление проектов бюджетов – это исключительная прерогатива,  наряду с исполнительными органами Российской Федерации, местных администраций муниципальных образований. Часть вторая БК РФ указывает, что непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют финансовые органы муниципальных образований [19].
    В соответствии со ст. 172 ч.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, составление проекта бюджета основывается на [2]:
    - бюджетном послании Президента Российской Федерации;
    - прогнозе социально-экономического развития соответствующих территорий;
    - основных направлениях бюджетной и налоговой политики Российской Федерации;
    - муниципальных программах.
    Особого внимания требует прогноз социально-экономического развития муниципального образования (таблица 1).
    В Бюджетном кодексе Российской Федерации период социально-экономического развития ставится в зависимость от типа муниципального образования.
    Таблица 1
    Зависимость плана социально-экономического развития от типа муниципального образования
Муниципальные городские и сельские поселения
Муниципальные районы
Городские округа
Разрабатывается на период не менее трех лет
Разрабатывается на период не менее трех лет
Разрабатывается на период не менее одного года
    
    Помимо прогноза социально-экономического развития, в Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрен среднесрочный финансовый план муниципального образования.
    При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:
    1)  приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;
    2) четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений);
    3) разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.
    Чертков А.Н. под территориальным развитием понимает верифицируемое совершенствование различных сфер общественных отношений, выразившееся в достижении планируемых показателей в масштабах территории Российской Федерации или отдельных ее территориальных единиц и достигаемое путем преобразования территориального устройства Российской Федерации, а также количественное и качественное приращение территориальных характеристик государства [4].
    Крамкова Т.В. отмечает, что в последние годы органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также профессиональными участниками инвестиционно-строительного процесса ведется поиск эффективных стратегий обеспечения развития территорий, в том числе городов и городских агломераций. Одним из основных легальных инструментов регулирования деятельности по развитию территорий (градостроительной деятельности) является территориальное планирование. Сегодня в России институт территориального планирования находится в стадии становления, а вопросам планирования рациональной организации территорий придается новый смысл [17].
    Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет территориальное развитие как определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований [3].
    В свою очередь, ст. 18 ГК РФ определяется перечень документов территориального планирования, который зависит от типа муниципального образования (таблица 2).
    Таблица 2
    Документы территориального планирования в зависимости от типа муниципального образования
Документы территориального планирования
Муниципальные городские,  сельские поселения
Муниципальные районы
Городские округа
Генеральные планы поселений
Схемы территориального планирования
Генеральные  планы городских округов
    
     Таким образом, можно заключить, что планирование  в муниципальном образовании [16]:
     - это постоянная сознательная деятельность компетентных органов местного самоуправления;
     - его определение дается в действующем законодательстве;
     - направлено на формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
     - определяет направление развития муниципального образования на плановый период;
     - отражается в планах и программах социально-экономического развития;
    - повышает эффективность деятельности органов местного самоуправления.
    Таким образом, были рассмотрены лишь некоторые основные развития муниципальных образований современной России. Качественное, своевременное и окончательное решение проблем развития института местного самоуправления в России, несомненно, будет способствовать утверждению такого неотъемлемого элемента нового демократического и правового российского государства, как местное самоуправление. 
    
    
1.3. Исторический опыт реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления в России 


     Историография местного самоуправления управления состоит из трёх этапов: дореволюционная историография местного самоуправления (1864 – 1917 гг.), этап советской историографии (1917 – 1991 гг.) и этап постсоветской историографии (1992 – настоящее время).
     В историографии местного самоуправления в дореволюционное время просматриваются три тенденции в отношениях исследователей к данному институту[5]:
     - характеристика государственного устройства России без рассмотрения института местного самоуправлении (Дж. Ст. Милль, В. М. Гессен, К. Кульчицкий (Мазовецкий) и др.);
     - анализ моделей самоуправления в западных странах, в сравнении с российским земским и городским общественным управлением (А. И. Васильчиков, В. О. Матвеев и др.);
изучение российского местного самоуправления в его историческом развитии (И.И. Дитятин, В.П. Безобразов, Б.Б. Веселовский, В. М.Гессен, А. Д. Градовский, Г. Джаншиев, К. А. Пажитнов, П.М. Толстой, Н.М. Коркунов и др.).
     Именно учёными двух последних групп были сформулированы основные принципы российского земства, даны оценки земским преобразованиям в России. Их работами в российскую политическую культуру были введены термины «самоуправление на местах» или «местное самоуправление».
     Анализ отечественной историографии показывает, что на всём протяжении строительства местного самоуправления (с пореформенных времён и по сегодняшний день) отечественные учёные неоправданно мало освещали роль российских партий в становлении местного самоуправления в России, хотя архивные материалы и дореволюционная партийная литература позволяют сделать анализ позиций партий в вопросах местной власти.
     Так, Программа общества «Земля и воля» (1861 – 1863 гг.) включала требования созыва парламента, установления демократической республики и широкого местного самоуправления.
     Дореволюционный этап (1864 – 1917 гг.). Оценивая итоги работы дореволюционного земства и городского общественного управления, учёные, занимающиеся его исследованием, считали, что, во-первых, целостной системы местного самоуправления в России не сложилось. Во-вторых, всё местное управление оказалось проникнуто дуализмом, базирующимся на противопоставлении правительственного и земского начала. В-третьих, отсутствие экономической самостоятельности местных органов власти ведет к выхолащиванию самой сути местного самоуправления. В-четвёртых, сегодня можно сделать вывод о том, что существующая система требовала теперь уже коренной реформы. Анализ мнений российских учёных позволяет сказать, что в их понимании такая реформа должна была заключаться в следующем: необходимо наделить земства не только хозяйственными, но и административными полномочиями; распространение земских учреждений на всю территорию страны; введение волостного земства на основе всеобщего тайного и равного избирательного права; организация на таких же началах поселкового самоуправления; предоставление земским и городским самоуправлениям достаточных материальных средств [11].
     В целом, характеризуя историографию дооктябрьского этапа (1917 г.), можно сделать выводы о том, что, во-первых, к ноябрю 1917 г. целостной системы взглядов на местное самоуправление в России не сложилось, во- вторых, учёные не определили социальный слой (класс), прежде всего, нуждающийся в России в формировании местного самоуправления, а потому оно насаждалось властью сверху и не всегда встречало благожелательное к себе отношение, в-третьих, институт земского и городского общественного управления требовал теоретических разработок, объясняющих его место и роль в системе государственного управления.
     Советский период (1917-1991 гг.). Советский этап историографии пореформенного строительства  земского и городского общественного управления характеризуется неоднородностью отношения к этому институту.
     Так, нэп, допущение частной собственности в экономику государства, опора большевиков на союз беднейшего крестьянства с середняком  поставили на повестку дня вопрос о необходимости изучения и обобщения опыта земского управления и возможность перенесения его в практику Советов. Одним из немногих и  основным  к  этому времени  является  труд  Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства» [12], считающийся работой методологического плана, но представляющий собой уникальный даже для настоящего времени курс для вузов, действующих политиков, государственных и муниципальных служащих.
     Начиная со второй половины 1980-х гг., внимание исследователей к истории становления и развития земского и городского управления явно возросло, причем, этой темой активно начинают заниматься историки. Объективно это связано с политикой «перестройки» и интересом к проблемам гражданского общества и правового демократического государства. Несмотря на требование жесткого классового подхода, советскими историками к началу 90-х гг. была создана обширная историография по вопросам подготовки земских реформ 1864 г. и 1890 г., практической деятельности земств, земского либерального движения и земского законодательства. Её основные достоинства – это привлечение большого количества архивных источников и, как следствие, добротный фактический материал и высокий уровень обобщения [13].
     В начале 90-х годов проблемы земства и городского управления вновь привлекают внимание историков. В условиях идеологического плюрализма произошла переоценка сложившихся взглядов на организацию и деятельность всех досоветских государственных институтов. Появились публикации, в которых вопросы дореволюционного управления рассматривались достаточно подробно и объективно. Происходит отказ от классового подхода, и появляется стремление по-новому взглянуть на переломные моменты русской истории, в том числе на проблемы самоуправления. В этом ряду, прежде всего, необходимо назвать работу Г. А. Герасименко  (1990   г.).
     «Земское самоуп.......................