Теоретические основы, сущность и понятие бюджета муниципального образования

Глава 1. Теоретические основы, сущность и понятие бюджета муниципального образования

Понятие и роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии муниципальных образований



Местные (или муниципальные) финансы - это совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения.

Местные финансы или финансы местных (муниципальных) образований органов управления являются важным составляющим звеном финансовой государственной системы. К местным финансам относятся финансы сельских и городских поселков, городов и районов, общин и округов. В ряде стран, в соответствии с национальными особенностями территориального устройства, к местным финансам относятся финансы графств и областей. В Российской Федерации более 12 тыс. муниципальных образований имеют утвержденный статус. Однако примерно лишь половина из них (около 6 тысяч) имеет самостоятельный бюджет.

Общеэкономическая эффективность местных финансов во многом зависит от законодательного закрепления полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления. В Российской Федерации законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к предметам ведения местного самоуправления в рамках территории муниципального образования отнесен ряд вопросов местного значения. Прежде всего, это принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, распоряжение местными финансами, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения. Местные органы власти ведают также комплексом социально-экономических проблем, развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечением санитарного благополучия населения. В их ведении находится организация и. содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Планировка и застройка территорий муниципальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, контроль за использованием земель, водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, снабжения топливом -все это проблемы местного самоуправления. Добавим к этому муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, благоустройство и озеленение территории муниципальных образований, утилизацию и переработку бытовых отходов, организацию транспортного обслуживания и обеспечение населения услугами связи, создание условий для развития торговли, общественного питания, бытового обслуживания, спорта. Большое место занимают вопросы культуры, работы средств массовой информации, организации занятости населения и социальной поддержки нуждающихся, охраны окружающей среды и многое другое.

К вопросам, которые относятся к совместной компетенции органов государственной власти и муниципального самоуправления относится исполнение практически всех конституционных прав граждан проживающих на территории данного муниципального образования.

Рассмотрим основные вопросы совместной компетенции, по которым устанавливаются разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Начнем с дошкольного, основного общего и профессионального образования. В компетенции органов местного самоуправления находятся строительство, ремонт, текущее содержание объектов образования, выплата заработной платы работникам, закупка учебно-методической литературы и пособий, закупка оборудования и инвентаря, обеспечение питания учащихся, установление распорядка работы. В ведении органов государственной власти - установление стандартов образования и контроль за их соблюдением, подготовка преподавательских кадров, разработка программ и методик обучения, научные и прикладные исследования.

Здравоохранение и санитарное благополучие. Органы местного самоуправления ведают строительством, ремонтом, текущим содержанием объектов здравоохранения, осуществляют контроль за санитарным состоянием объектов, находящихся на территории муниципального образования, выплачивают заработную плату работникам, закупают необходимую литературу, пособие, инвентарь, оборудование, медикаменты, обеспечивают питание в больничных учреждениях, устанавливают распорядок работы больниц и поликлиник. Органы государственной власти, устанавливают контроль за соблюдением стандартов медицинской помощи, подготовкой кадров медицинских работников, разрабатывают программы и методики их обучения, организуют научные и прикладные исследования в медицине и санитарно-эпидемиологический контроль.

К совместной компетенции органов государственной власти и местного самоуправления относятся также противопожарная безопасность, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, социальная поддержка и занятость населения, охрана общественного порядка, охрана окружающей среды на территории муниципального образования. По этим направлениям вносятся уточнения и устанавливаются соответствующие разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Доходы и расходы муниципальных образований следует рассматривать, в первую очередь, через процесс формирования и исполнения местных бюджетов. Они образуют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет муниципального образования (местный бюджет) есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения функций и решения задач, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Развитие принципов бюджетного федерализма позволяет предполагать различные трактовки данного определения в зависимости от отношений к конкретному уровню бюджетной системы.

С позиций развития муниципальных финансов термин «местный бюджет» может пониматься как совокупность экономических отношений между юридическими и физическими лицами, как участниками формирования аккумулированного централизованного фонда финансовых средств конкретного муниципального образования.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии районов характеризуется следующим.

Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования позволяет местным органам власти иметь финансовую базу для реализации своих; полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в которой записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130). И далее в Конституции сказано: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Создание финансовой базы - главная роль местных бюджетов.

Во-вторых, формирование бюджетов муниципальных образований, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность муниципалитетам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие района. Местные бюджеты позволяют органам муниципальной власти обеспечить планомерное развитие учреждений образования медицинского обслуживания, культуры жилищного фонда и дорожного хозяйства.

В-третьих, с помощью местных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий.

С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, возрождению культурных памятников, используя в необходимых случаях межбюджетные отношения.

В-четвертых, имея в распоряжении финансовые средства, органы муниципальной власти могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы (школах, больницах и др.).

В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти, могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач развития региона и приоритетных отраслей.

В-шестых, финансовые органы муниципалитетов могут через местные бюджеты оказывать воздействие на образование оптимальных пропорций в финансировании капитальных и текущих затрат, стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, создание новых местных производств и промыслов.

Отмечая роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии регионов, нельзя не учитывать, что кризисной является в экономике страны инфляция, и расстроенность финансовой системы не позволяет местным бюджетам проявлять в полной мере свою роль. К таким негативным факторам можно отнести бюджетный дефицит (превышение доходов над расходами).

Бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты) являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Роль этих бюджетов в социально-экономическом развитии регионов возрастает в связи с расширением прав местных органов власти в соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении».

Таким образом, местный бюджет - бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления, на основе закрепленных федеральным законом статей Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Расходы местных бюджетов - расходы денежных средств, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления.

Расходная часть местных бюджетов включает финансирование расходов, связанных с решением вопросов местного значения, с управлением развитием экономики и социальной сферы административного района или города.

Расходная часть местного бюджета включает довольно большой перечень видов расходов, которые финансируют органы местного самоуправления. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

1) содержание органов местного самоуправления;

2) формирование муниципальной собственности и управление ею;

3) организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

4) содержание муниципальных органов охраны общественного порядка

5) организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

6) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог

местного значения;

7) благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

8) организацию утилизации и переработки бытовых отходов;

9) содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

10) организацию транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

11) обеспечение противопожарной безопасности;

12) охрану окружающей природной среды на территории муниципальных образований;

13) реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

14) обслуживание и погашение муниципального долга;

15) целевое дотирование населения;

16) содержание муниципальных архивов;

17) проведение муниципальных выборов и референдумов;

18) прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения.

Минимально необходимые расходы местных бюджетов представляют собой расходы на обеспечение государственных минимальных социальных стандартов с гарантированным уровнем финансирования бюджетных статей расходов муниципальных образований.

Существует два метода планирования бюджетных расходов:

- программно-целевой;

- нормативный

I. Программно целевой метод бюджетного планирования

Системное планирование выделений бюджетных средств производится в соответствии утвержденными целевыми программами, составляемыми для осуществления экономических и социальных задач. Этот метод способствует соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению фондов финансовых ресурсов по конкретным программам и проектам, их концентрации и целевому использованию, улучшению контроля. Все это повышает уровень эффективности освоения средств.

Объем средств, выделяемых для осуществления мероприятий и проектов, определяется на основе сметного порядка планирования и финансирования. В основе расчетов смет бюджетных учреждений лежат объемные показатели деятельности (число коек, учащихся, групп, классов и т.д.), время функционирования учреждений и финансовые нормы. При планировании мероприятий по социальной защите населения (пенсии, пособия и другие) учитываются численность получателей этих средств и установленные нормы выплат.

Смета - это основной финансовый документ, который отражает доходы и поступления в бюджетную организацию, а также целевое использование средств.

2. Основной статьей расходов является заработная плата, которая включает в себя:

- заработную плату учителей за уроки;

- оплату за проверку тетрадей;

-заработную плату административно-обслуживающего и учебно-вспомогательного персонала;

- дополнительные виды оплаты учителей.

Фонд заработной платы учителей определяется на основе среднегодового количества педагогических ставок на один класс и средней ставки учителя в месяц. Ставки и оклады устанавливаются в соответствии с разрядами единой тарифной сетки. Таким образом, оклады рассчитываются по нормам педагогической нагрузки, здесь используется другой метод - нормативный метод планирования расходов и выплат.

II. Нормативный метод планирования расходов и выплат

Этот метод используется при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормы устанавливаются законодательными или подзаконными актами. Таким нормами могут быть:

- денежное выражение натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей (например, нормы расходов на питание на одну койку);

- нормы индивидуальных выплат (например ставка заработной платы);

- нормы, в которых лежат среднестатистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений или командировочные расходы).

Нормы могут быть обязательными или факультативными, в зависимости от установителя. Также могут быть простыми и укрупненными (для совокупности расходов или для учреждений в целом).

На основе натуральных показателей (численность обслуживаемых лиц, площадь помещения и т.д.) и финансовых норм составляются бюджетные сметы расходов, которые могут быть следующими: индивидуальными, общими, на централизованные мероприятия и сводными.

В смете бюджетного учреждения отражаются:

1. Реквизиты учреждения.

2. Свод расходов.

3. Свод доходов.

4. Производственные показатели учреждения.

5. Расчеты и обоснования расходов и доходов.

Составление смет бюджетных учреждений позволяет решать следующие задачи:

- обеспечение бюджетных учреждений государственным финансированием;

- анализ предполагаемых проектов расходов и отчетов об использовании средств;

- контроль за эффективным и экономным расходованием средств. Совершенствованию бюджетного планирования и финансового обеспечения бюджетных учреждений должен содействовать переход к формированию региональных и местных бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм.

Таким образом, главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на расходов, и на жилищно-коммунальное хозяйство - примерно треть всех расходов. 

Органы власти муниципальных образований из средств местных бюджетов осуществляют финансирование учреждений народного образования (школ и дошкольных учреждений), здравоохранения (поликлиник, больниц), учреждений культуры (клубов, музеев, театров, киноустановок) и много других учреждений непроизводственной сферы.

В ряде районов затраты на непроизводственную сферу составляют более половины расходов бюджета. Из местных бюджетов осуществляется финансирование. Это финансирование жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства населенных мест. В ряде районов осуществляется финансовая поддержка за счет местных бюджетов развития в регионе муниципальной промышленности, а также и сельского хозяйства.

Расходы местных бюджетов делятся на две части: бюджет текущих расходов и бюджет развития муниципальных образований. В бюджет текущих расходов муниципальных образований включаются расходы на текущее содержание и капитальный ремонт жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, образования, культуры, физической культуры, спорта и другие расходы, не включенные в бюджет развития. В бюджет развития территории муниципальных образований включаются расходы на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, связанной с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

В расходную часть включаются расходы по минимальному местному бюджету не ниже расходов, предусмотренных социальными нормами и нормативами минимальной бюджетной обеспеченности по каждому из вопросов местного значения. Расходная часть местных бюджетов включает расходы, необходимые для решения вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации, а также осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Помимо этого могут быть расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам.




1.2. Отечественный и зарубежный опыт управления расходами и возможность его применения в целях повышения эффективности использования бюджетных средств 

Вопросу управления бюджетными расходами всегда уделялось большое внимание. В России в рамках преобразования бюджетного процесса и повышения эффективности использования бюджетных расходов был разработан ряд мероприятий, одним из них является составление и внедрение с 2012 г. программного бюджета, поэтому целесообразным является изучение опыта развитых стран, которые уже внедрили данный инструмент управления бюджетными расходами, исследование всех достоинств и недостатков, а также проблем, которые могут возникнуть на разных этап внедрения программного бюджета. 
Программой повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. предусмотрено развитие программно-целевых принципов деятельности органов исполнительной власти, в том числе - переход к формированию бюджетов в разрезе государственных (муниципальных) программ. 

Соответственно, возрастает практическое значение анализа международного опыта программного бюджетирования и программного бюджета. 

Впервые о закреплении этих понятий было объявлено в США в 1965 г. В дальнейшем аналогичные реформы были проведены в большинстве развитых, а также во многих «переходных» и развивающихся странах. Однако их результаты оказались неоднозначными. 
В качестве основной причины таких различий, как правило, называют необходимость «встраивания» программного бюджета в систему управления общественными финансами и государственным управлением в целом, состояние и развитие которых в свою очередь зависит от множества фундаментальных, но трудно уловимых факторов - от политической системы до культурных традиций. 

Современная практика программного бюджетирования связана с проведением бюджетных реформ конца 1980-1990-х гг., направленных на внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты. В их рамках переход к программному бюджету обосновывался необходимостью достижения двух взаимосвязанных, но не совпадающих целей: оптимизации управления на уровне ведомств (прежде всего, путем расширения их полномочий при планировании и использовании бюджетных средств с усилением ориентации на непосредственные результаты) и более четкого целеполагания и выбора приоритетов государственной политики. В первом случае программная структура была интегрирована в рамки ведомственной классификации расходов, во втором (Франция, Бразилия) - расходы ведомств привязывались к сформированной сверху совокупности программ.  

В результате в каждой стране, перешедшей к программному представлению бюджета, сформировалась своя особенная программная структура бюджета, подчиненная целям государственной политики и потребностям бюджетирования на конкретном историческом этапе развития. 
Рассмотрим конкретные примеры различных подходов. 
История бюджетирования, ориентированного на результаты, началась в США и связана с созданием в 1947 г. Первой комиссии Гувера. Целью Комиссии стала разработка мер, которые способствовали бы развитию экономики, повышению эффективности и качества услуг государства. 
В рамках реформирования бюджетного процесса в США в 1965 г. было внедрено программное планирование и исполнение бюджета. 
Относительно новым витком в развитии концепции бюджетирования стало внедрение с 1977 г. планирования бюджета от нуля. Его суть заключалась в том, что министерство или ведомство должно было предоставлять несколько вариантов одного и того же результата, причем затраты ни по одному из них не могли быть выше текущего значения. При этом обоснование расходов на следующий год производится не на базе предыдущих расходов, а посредством доказательства их необходимости. Такой подход к бюджетированию позволял определять целесообразность реализации программ и расходования государственных средств. 

Программные расходы бюджета США представлены в одном из бюджетных документов, который называется «Аналитические перспективы». Данный документ содержит анализ бюджета, бюджетных доходов и расходов, заимствований и управлений государственным долгом, а также таблицы с детальным распределением расходов и бюджетных полномочий ведомств по функциям, подфункциям и программам, источникам финансирования и категориям расходов (дискреционные, т. е. расходы, финансируемые в соответствии с актами об ассигнованиях; мандатные, т. е. расходы, финансируемые в соответствии с иными бюджетными законами). 
Бюджет формируется по 19 функциям (в том числе: национальная оборона, международные дела, наука, образование и др.). В рамках категорий выделяются направления расходов, которые в свою очередь распределяются по программам. Каждое ведомство имеет одну программу, которой соответствует одно ассигнование. 
Программный бюджет США планируется на десятилетний период. Каждое агентство составляет бюджет, ориентированный на результат, в котором стратегические, долгосрочные и краткосрочные цели увяза- 
ны с ожидаемыми расходами на их достижение. 
С 2004 г. Бюджетное управление при Президенте проводит систематические процедуры оценки реализации программ по пятибалльной шкале: эффективная, умеренно эффективная, адекватная, неэффективная и невозможность оценки результатов. Наиболее интересным в данном вопросе является рассмотрение опыта бюджетного программирования во Франции.Основой для внедрения программного метода во Франции стал конституционный закон о финансах, принятый в 2001 г. (ЬОЬК), который стал мощным рычагом продвижения бюджетных реформ. В соответствии с данным законом с 2006 г. все расходы во Франции планируются и исполняются на основе бюджетных программ, которые отражают основные направления государственной политики.

Во Франции закон о финансах от 2001 г. поставил бюджетный процесс на две прочные опоры: логику успеха государственного управления и ясность бюджетного процесса, позволяющего усилить парламентский контроль за привлечением и использованием государственных средств, также закон обеспечивает переход к трехлетнему программному бюджетированию и совершенствованию процедур парламентского и внутреннего бюджетирования.

Все эти преобразования свидетельствуют об изменении бюджетной культуры в целом: началась трансформация логики 
бюджетного процесса (от расходования бюджетных средств к достижению конкретных результатов). 
Была разработана новая - трехуровневая - структура бюджета, после чего он стал более «жестко привязан» к целям государственной политики. Начиная с 2008 г. действует закон программирования общественных финансов, рассчитанный на три года. Этот закон включает директивное и индикативное планирование для использования на разных этапах подготовки программного бюджета. 

Переход к программному бюджету во Франции сопровождался расширением полномочий исполнительных органов в отношении исполнения бюджетных средств. Министерства получили право перемещать фонды между мероприятиями в рамках программ. В новой бюджетной системе финансовые ресурсы стали свободно распределяться по программам, и их разделение по подпрограммам и типам расходов стало носить исключительно индикативный характер, за исключением ассигнований на оплату труда. Причем, часть ассигнований на оплату труда может использоваться на финансирование других расходов, тогда как ассигнования для финансирования других целей не могут использоваться на финансирование расходов на оплату труда. 

Такая глобализация привела к повышению гибкости управления, поскольку лица, которые несли ответственность за реализацию определенных программ, имели полномочия самостоятельно распределять ассигнования между подпрограммами и типами расходов. 

Введение закона о финансах от 2001 г. предполагало, что управление бюджетом будет основательно обновлено с такими средствами, как годовые планы достижений и годовые доклады о достижениях, поскольку расходы должны быть оценены достижением целей, для которых они расходуются. 

Главный замысел этого закона в том, чтобы сложить действия всех ведомств посредством государственных заданий. 

Во французском бюджетном праве бюджетное задание - это совокупность программ, содействующих определенной государственной политике. Законом предусматривается выделение бюджетных средств по заданиям. Только правительство может создать новое задание и распределять средства между программами разных заданий. 

Расходы делятся по программам, объединяющим статьи расходов, предназначенных для проведения действий или ряда связанных действий, относящихся к одному министерству, в отношении которых четко определены цели, имеющие общественную значимость, а также ожидаемые и подлежащие последующей оценке результаты. Программы объединены в совокупность программ, относящихся к единой государственной политике и к одной или нескольким службам одного или нескольких министерств. 
Управление бюджетом в новых условиях предполагает руководство требованием «свобода и ответственность». Программы, принятые законом о финансах, находятся под ответственностью министров, в распоряжение которых выдаются кредиты. Чтобы выполнить программы, министры назначают лиц, ответственных за их исполнение. 
Ответственный за текущий программный бюджет располагает частью кредитов программы в пределах своей деятельности или своей области деятельности (регион, департамент). Он располагает также пакетом общих средств, которые дают ему некоторую гибкость управления, связанного с целями, оцененными показателями их достижения. 

Принимая во внимание описанный опыт таких стран, как США и Франция, мы считаем, что в большей степени проработанным и изученным данный вопрос является во Франции. Учитывая опыт программного бюджетирования во Франции, в России следовало бы: 

1. Создать законодательную основу для многолетнего бюджетного планирования и усиления контроля Федерального Собрания за бюджетным процессом. 

2. Разработать и составить достаточное количество многолетних целевых программ. 

3. Подобрать ответственных за программы и определить их обязанности. 

4. Разработать новый порядок подготовки, принятия и исполнения закона о бюджете. 

5. Составить расписание постепенного перехода к программному бюджету. 

Исследование зарубежного опыта позволяет определить программное бюджетирование как методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств. 
Основная цель программного бюджетирования состоит в повышении социальноэкономической эффективности расходов. Ключевыми преимуществами программного подхода по сравнению с традиционным являются повышение фискальной устойчивости и эффективности деятельности отраслевых ведомств, более тесная связь бюджета со стратегическими целями. 

В основе программного бюджетирования лежит программная классификация расходов, структура которой определяется целями и задачами социально-экономической политики. Основополагающими элементами системы обеспечения показателей эффективной реализации программ выступают: совокупность ключевых показателей 
эффективности расходования бюджетных средств, механизмы оценки и аудита программ, система стимулов для распорядителей бюджетных средств. 

Отправной точкой построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями государства и его стратегическими целями путем увязки полномочий каждого распорядителя бюджетных средств или центра расходов с государственной политикой в конкретном секторе. Подпрограммы и проекты, реализуемые в рамках программ, являются центрами затрат, для которых разрабатывается экономическая или предметная классификация расходов. 

Программный бюджет, в отличие от традиционного, составляется на основе классификации расходов по типу услуг и целей, а не поступлений. Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения поставленных целей. Стратегические цели государства выражаются в виде детализированных ключевых задач органов исполнительной власти. 

Основной задачей программной классификации является повышение качества процесса планирования, бюджетирования, учета, отчетности и аудита. Программная классификация служит для целей информационно-аналитического обеспечения функционального и программного анализа, повышения социально-экономической эффективности государственных расходов, а также для установления уровней ответственности и управления всех уполномоченных распорядителей бюджетных средств. 
Таким образом, внедрение программной классификации - неотъемлемая часть процесса перехода к программному бюджетированию, требующая одновременного реформирования принципов учета управления. 

В настоящее время Бюджетный Кодекс РФ не содержит программной классификации, а она должна стать доминирующей, если предполагается повышать эффективность расходов на основе программного бюджета. 

Нынешняя классификация излишне детализирована. При составлении и рассмотрении проекта бюджета акцент делается на распределение бюджетных средств по множеству мелких позиций, в то время как ожидаемые результаты расходов в соответствии с приоритетами государственной политики не обосновываются. Это также не дает возможности определить изменения в приоритетах государственной политики. По сути, она позволяет лишь контролировать целевое расходование бюджетных средств, что, как показывает международная практика, неэффективно, сопряжено с большими издержками и ограничивает самостоятельность ведомств в выборе путей достижения поставленных перед ними целей. Сопоставлять затраты с достигнутыми результатами крайне затруднительно ввиду сложности идентификации расходов на реализацию конкретных мероприятий. Расходы, группируемые по нынешней классификации, не поддаются какой-либо систематической оценке, что делает их недостаточно прозрачными, не стимулирует органы государственной власти и других получателей бюджетных средств к достижению конкретных результатов, не дает возможности проводить анализ их деятельности по предоставлению услуг в рамках возложенных на них задач и функций и комплексно оценивать государственную политику. 

Очень важно понимать, что задача повышения эффективности бюджетных расходов напрямую связана и с проведением государственного финансового контроля. Без эффективного контроля не может быть эффективной реализации бюджетных ресурсов, потому что, по сути, это элемент обратной связи от управляющего объекта к управляемому субъекту, и принимать грамотные решения без этого невозможно. 
В России «контроля порой очень много, он избыточен и неэффективен, страдает очень большим дублированием. Важно провести границу между функциями внешнего контроля и внутреннего, что в нашем законодательстве по-прежнему в полной мере не присутствует».

На сегодняшний день в большинстве регионов России эффективно функционирует система внешнего финансового контроля, при этом очень слабо развита система внутреннего. Причина этого - отсутствие четкого разграничения полномочий между внешним и внутренним контролем, наличие значительных пробелов в законодательстве и, самое главное, отсутствие единой методологии и квалифицированных кадров для выполнения контрольно-ревизионных мероприятий в полном объеме. 
С этой целью можно совершенствовать систему аудита эффективности бюджетных расходов, который представляет собой, по большей части, внутренний контроль за деятельностью главных распорядителей бюджетных средств.

Эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования бюджетных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств. 

К преимуществам аудита эффективности по сравнению с другими видами финансового контроля относят:.......................