Теоретические основы государственной политики в жилищной сфере

ГЛАВА 1. Теоретические основы  государственной политики в жилищной сфере



1.1. Жилищная политика: понятие, сущность

Одним из главных направлений социально-экономических преобразований в стране является развитие и реформирование жилищной сферы, создающей необходимые условия для проживания и жизнедеятельности человека. Стратегической задачей функционирования данной сферы является создание условий для устойчивого и эффективного экономического оборота жилищного фонда, в рамках которого удовлетворяются жилищные потребности граждан, поддерживаются и развиваются стандарты качества строительства и содержания жилья, воспроизводятся положительные импульсы для развития других отраслей.

Универсального определения понятия «жилищная политика» в современной экономической теории нет. В настоящее время понятие «жилищная политика» не отражено ни в Жилищном кодексе Российской Федерации, ни в каком-либо другом законодательном или нормативном правовом акте. Различные авторы трактуют данное понятие по-своему, что приводит к противоречиям в понимании целей и задач государственной жилищной политики, базовых принципов ее формирования. К тому же, стоит отметить, что государственная жилищная политика юридически не выделена из социальной политики в целом (хотя на практике она разрабатывается и осуществляется автономно от других секторов социальной политики), при этом Конституцией Российской Федерации установлено специальное конституционное право каждого гражданина на жилище. 

В результате анализа научной литературы выяснилось, что в настоящее время существует множество авторских трактовок понятия «жилищная политика». Рассмотрим некоторые из них: 

Хлестунова Е. С. дает следующее определение: «Жилищная политика – это часть социально-экономической политики страны, включающая комплекс взаимоувязанных целей, принципов, программ, механизмов и инструментов государственной, муниципальной и общественной деятельности, содействующих улучшению жилищных условий граждан и предпринимательству в жилищной сфере»

Торопушина Е. Е. определяет жилищную политику как  деятельность органов власти по формированию и совершенствованию жилищной сферы, включающая установление приоритетов и направлений политики, методов и механизмов реализации поставленных целей для удовлетворения потребностей населения в жилье и благоприятной жилой среде.

Зубарев Н. Ю. даёт свою трактовку: это целенаправленная система воздействия на жилищную сферу со стороны государства. (Зубарев Н.Ю. Основы формирования муниципальной жилищной политики // Вестник Самарского муниципального института управления. 2007. № 5. С. 144-149.)

В трудах Косаревой Н. Б.*** мы находим следующее определение: жилищная политика – это воздействие государства через государственные и муниципальные органы с помощью нормативно-правового регулирования, бюджетных и налоговых механизмов на всю совокупность жилищных отношений, включая финансирование и строительство жилья, его содержание, управление, владение, распоряжение и использование (Косарева Н.Б. Государственная жилищная политики в России в 1991-2008 годах. URL: http://ru-90.ru/node/1172.)

 На мой взгляд, комплексное определение, наиболее четко отражающее специфику деятельности государства в жилищной сфере дает Прокофьев К. Ю.: жилищная политика – это деятельность органов власти, направленная посредством установления современных целей, определения задач, принципов, разработки программ, инструментов, методов на обеспечение реализации конституционного права всех граждан на жилище, отвечающая различным потребностям и возможностям, а также законодательно установленным требованиям (Государственная жилищная политика: понятие, цели, задачи, принципы и проблемы формирования и реализации).

Пожалуй, главной особенностью рассматриваемого определения является то, что на основании Конституции РФ стратегической целью государственной жилищной политики является реализация права на жилище всеми категориями граждан, независимо от их доходов путем стимулирования развития рыночных отношений в жилищной сфере, осуществления мер государственной поддержки прежде всего тех категорий граждан, которые не могут самостоятельно решить жилищную проблему.

Жилищная сфера в настоящее время находится в состоянии переходного периода, характеризующегося поворотом от административно-распределительной и централизованно-управляемой системы к открытой, свободной, основанной на превращении жилища в товар, на самостоятельном взаимодействии хозяйствующих субъектов, повышении статуса потребителя жилья, удовлетворении потребностей населения в жилье на основе спроса и предложения.

Одной из важнейших характеристик жилищной политики выступает участие (активность) государства. Классифицируя степень воздействия государства на экономику, можно выделить четыре основных способа влияния государства на жилищную политику и систему в целом. 

Непосредственное обслуживание. Здесь, очевидно, следует отметить систему технического обслуживания и содержания жилищного фонда, которая, получая значительную роль дотаций из местных бюджетов, по существу является государственной. 

Регулирование и контроль. Государство регулирует развитие частного предпринимательства в жилищной сфере через систему конкурсного привлечения для выполнения отдельных функций, стимулирования льготного налогообложения. Регулирование также необходимо в сфере инженерной инфраструктуры, где имеет место монопольный характер производства (водоснабжение, энергоснабжение, транспорт и т.д.). Государственные органы разрешают таким организациям получать разумную прибыль, но ограничивают их возможности повышать цены, поскольку общество зависит от предоставления такого рода услуг. 

Стабилизация и развитие. Государственные органы пытаются удержать под контролем резкие колебания строительного производства от роста к спаду, устанавливая льготные налоговые условия, формируя соответствующее, адекватное рынку правовое обеспечение, осуществляя расходы на жилищное строительство и инженерную инфраструктуру. 

Прямое воздействие. Государство осуществляет социальную поддержку в виде жилищных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также приобретение и строительство жилья через программы адресной помощи малоимущим, военным, мигрантам. 

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что значительная роль форм участия государства проявляется в издании законов и распорядительных документов, создающих предложения или запреты. Эта деятельность имеет большое результативное влияние на развитие жилищной политики. 

При определении стратегии формирования государственной жилищной политики и выборе оптимального сценария развития рынка жилья, необходимо принимать во внимание следующие особенности жилищной сферы:

она является важнейшим сегментом экономики, в которой на основе рыночных механизмов взаимодействуют государство, частный бизнес и население, а по объему рынок недвижимости составляет значимую часть ВВП страны; 

строительство жилья оказывает непосредственное и существенное влияние на развитие сопряжённых с ним производственных отраслей (строительство объектов жилищно-коммунального сектора, объектов инженерной инфраструктуры, производство строительных материалов и т.п.), обеспечивающих кратное увеличение промышленного производства по мере роста производства в области жилищного строительства;

данная сфера непосредственно связана с решением приоритетной социальной задачи.

Таким образом, государственная жилищная политика является важной составной частью социально-экономических преобразований в России и одним из главных направлений деятельности государственных органов. В процессе перехода к рыночной экономике содержание данной деятельности составляет реформирование жилищного сектора, центральное место в котором принадлежит реформе жилищной сферы.



1.2. Цели, задачи и принципы жилищной политики



Подходы к определению целей государственной жилищной политики также многочисленны и единого законодательно закрепленного подхода нет. Проанализировав периодические издания, монографии, законодательные акты, можно привести несколько выдержек и составить наиболее полную комплексную «картину». 

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. находим определение цели государственной жилищной политики как обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения.

На основании Конституции РФ (ст.40) стратегической целью государственной жилищной политики является реализация права на жилище всеми категориями граждан, независимо от их доходов путем стимулирования развития рыночных отношений в жилищной сфере, осуществления мер государственной поддержки прежде всего тех категорий граждан, которые не могут самостоятельно решить жилищную проблему. Конституция Российской Федерации предусматривает, что органы государственной власти и местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

На основании обобщения определений различных авторов, можно систематизировать основные цели государственной жилищной политики сводятся к следующему:

развитие строительства жилищного фонда, отвечающего потребностям различных групп населения; 

обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия объема безопасного и комфортного жилищного фонда потребностям населения; 

обеспечение социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфере путем обеспечения социальных гарантий и предоставления жилых помещений по договорам социального найма; 

создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования; 

обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; 

осуществление строительства и реконструкции жилищного фонда;

развитие базы строительной индустрии и промышленности строительных материалов; 

развитие конкуренции в сфере строительства жилого фонда и управления им; 

осуществление подготовки территорий для нового жилищного строительства; 

развитие строительной индустрии и промышленности строительных материалов; 

создание условий формирования эффективных рынков жилья и земельных участков. 

К основным целям государственной жилищной политики на региональном уровне относятся:

обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан в регионе; 

удовлетворение потребностей населения региона в качественном жилье на основе сбалансированного увеличения спроса и предложения на жилищном рынке конкретного региона; 

создание и развитие инструментов, методов для привлечения внебюджетного финансирования в сферу строительства жилищного фонда региона; 

строительство и реконструкция государственного и муниципального жилищного фонда, предназначенного для предоставления по договорам социального найма в регионе. 

Основными задачами государственной жилищной политики являются:

обеспечение соответствия объемов жилищного фонда потребностям населения и доступности жилья для всех категорий граждан Российской Федерации;

создание набора механизмов жилищного финансирования, позволяющего каждой категории граждан решать свои жилищные проблемы в соответствии со своими возможностями и адекватно им сформированными потребностями;

обеспечение массового строительства жилья на уровне 1 кв.м на человека в год путём:

 a) устранения правовых и административных барьеров в деятельности по строительству, предоставлению и обслуживанию жилья;

б) развития кадрового потенциала сферы строительства и управления жильём;

в) организации территориального планирования и проведения эффективной градостроительной политики, обеспечивающей сбалансированное развитие новых и ранее застроенных территорий путем обеспечения строительства инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры,

г) внедрения инноваций на рынке жилья, наиболее эффективных технологий строительства, управления и обслуживания жилья;

д) контроля соблюдения правил конкуренции и условий недискриминационного доступа к инфраструктуре и земельным ресурсам;

е) эффективной тарифно-ценовой политики в жилищной сфере;

создание условий для приобретения собственного жилья широкими слоями населения (применяя различные способы снижения стоимости, либо субсидирования приобретения жилья для отдельных категорий граждан);

развитие сектора социального жилья;

создание сектора наёмного жилья;

повышение комфортности проживания населения в жилищном фонде;

обеспечение доступности расходов на эксплуатацию жилья;

расширение сферы частно-государственного партнерства в жилищной сфере; 

внедрение механизмов саморегулирования строительной деятельности и управления жилищным фондом;

развитие механизмов страхования в жилищной сфере;

совершенствование правовых основ деятельности по строительству, предоставлению и эксплуатации жилья;

повышение эффективности системы контроля и надзора в строительном и жилищно-коммунальном комплексе путём совершенствования правовых основ функционирования системы контроля установление требований к жилью, строительным материалам;

развитие системы жилищного кредитования.  (КОНЦЕПЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ И СОЦИАЛЬНОГО ЖИЛЬЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)

Также приоритетной задачей в части обеспечения граждан России доступным жильем в период до 2030 года является повышение доступности жилья для населения и уровня комфорта жилищного фонда, обеспечение баланса спроса и предложения на рынке жилья. ("Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года" (разработан Минэкономразвития России)

Основными задачи жилищной политики на региональном уровне являются: 

создание комфортных условий для проживания; 

увеличение обеспеченности жителей региона именно благоустроенной общей жилой площадью; 

разработка и совершенствование законодательной и нормативной правовой базы, затрагивающей жилищные права граждан;

ликвидация ветхого и аварийного жилья; 

разграничение населения по группам и сокращение групп населения, нуждающихся в улучшении жилищных условий; 

разработка и реализация методов и механизмов по повышению доступности жилья для различных категорий граждан с применением всех доступных форм и источников финансирования; 

развитие арендного жилищного сектора посредством строительства доходных домов и домов для некоммерческого найма; 

 создание условий для сбалансированного развития отраслевой структуры региональной экономики, позволяющего обеспечить темпы строительства жилья на уровне запланированных показателей; 

организация жилищного консультирования населения; 

повышение эффективности управления жилищным фондом; 

обеспечение своевременного капитального ремонта жилого фонда;

внедрение энергосберегающих технологий и т.д. 

На основе анализа научных трудов ведущих исследователей жилищной сферы Прокофьевым были систематизированы основные принципы формирования жилищной политики на региональном уровне, к основным из которых он отнёс: 

принцип адекватности, предполагающий соответствие формируемой жилищной политики поставленным целям и задачам развития жилищной системы региона, параметрам развития региональной экономики и решению наиболее значимых для общества проблем; 

принцип финансовой обеспеченности, предусматривающий ресурсное обеспечение реализации государственной жилищной политики посредством использования различных инструментов, подходящих для каждого конкретного региона и рассчитанных на все категории граждан; 

принцип ответственности, предполагающий определение конкретных органов власти на региональном уровне, ответственных за разработку и реализацию жилищной политики 
на региональном уровне, а также контроль за эффективностью достижения запланированных результатов; 

принцип системности, предопределяющий учет внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на эффективность управляющих воздействий в жилищной сфере; 

принцип социально-экономической эффективности, предполагающий достижение положительного социального и экономического результата от реализации жилищной политики; 

принцип доступности жилья для населения с дифференцированными уровнями доходов, в том числе для граждан с минимальными доходами и потребностями группы аутсайдеров рыночной экономики; 

принцип поддержания института семейных ценностей и стимулирования рождаемости; 

принцип неотделимости, тесной связи жилищной политики с земельной политикой. 


1.3. Нормативно-правовая база реализации государственной политики в жилищной сфере



Нормативно-правовая база реализации государственной политики в жилищной сфере состоит из комплекса нормативно-правовых актов (далее – НПА), затрагивающих различные сферы и отрасли жизни. Сюда относятся Конституции РФ, Жилищный Кодекс РФ, Градостроительный Кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях, федеральные законы и иные НПА Российской Федерации, а также законы и НПА субъектов Российской Федерации. 

Конституция Российской Федерации законодательно закрепляет, что реализация жилищных прав является одной из важнейших составляющих прав и свобод человека и гражданина. На основании статьи 40 право на жилище относится к числу основных прав человека и гражданина. Согласно статьи 56, право на жилище не может быть ограничено даже в условиях чрезвычайного положения. Статья 40 также определяет следующие действия по реализации жилищной политики: органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище; малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. В соответствии с Конституцией Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Жилищный кодекс РФ является одним из основополагающих документов, определяющим функции жилищного права: создание органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасность; неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища; беспрепятственное осуществление вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, жилищных прав; сохранность жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению; равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из Жилищного кодекса РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений; восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты.

Согласно ст. 5 Жилищного Кодекса РФ, жилищное законодательство состоит непосредственного из самого Жилищного Кодекса РФ, принятых в соответствии с Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Указы Президента Российской Федерации, регулирующие жилищные отношения, не должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным законам.

Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. N 1050 «О федеральной целевой программе "Жилище" на 2015 - 2020 годы».

 Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. Например, Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ  «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» определяет порядок государственной регистрации договоров купли-продажи, перехода права собственности на жилые помещения. 

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов. Что касается Волгоградской области, сюда можно отнести Постановление Волгоградской областной думы от 16 октября 2014 г. № 2/48 «О положении о Комитете Волгоградской областной думы по жилищно-коммунальному хозяйству, жилищной политике и строительству» 

Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Основным документом, определяющим цели, задачи и основные направления жилищной политики в России на современном этапе является Федеральная целевая программа «Жилище» на 2015 – 20120 годы. Программа включает в себя такие подпрограммы, как «Обеспечение жильем молодых семей», «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации» и «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством», «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры». Главная цель Федеральной целевой программы «Жилище» сформулирована во вводной части к документу – формирование  рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности. В программе также обозначена еще одна цель - выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством.

Основным стратегическим документом, определяющим приоритеты социально-экономического развития России, является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. В ней говорится о том, что обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения является одной из приоритетных задач государственной значимости. При этом обращает на себя внимание справедливая дифференциация предполагаемых мер государственной поддержки по отношению к различным категориям населения:

для малоимущих и других категорий населения, нуждающихся в поддержке за счет общественных фондов потребления, - создание социальной системы обеспечения жильем как на основе использования муниципального жилищного фонда, так и с использованием других инструментов, включая государственные жилищные сертификаты;

для граждан с умеренными доходами – создание системы мер государственной поддержки и развития кооперации, что дает возможность таким гражданам обеспечивать себя жильем в соответствии с  социальными стандартами в основном рыночными методами;

для граждан с доходами выше средних – поддержка развития и стабильного функционирования рынка жилья, позволяющего удовлетворять их платежеспособный спрос на жилье.

Также нормативно-правовую базу государственной политики в жилищной сфере, хоть и косвенно, но составляют: 

Градостроительный кодекс РФ, который определяет систему законодательства о градостроительстве; регулирует вопросы обеспечения права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, на выбор места жительства в пределах территории РФ при осуществлении градостроительной деятельности, на обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности соблюдения требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил; регулирует вопросы застройки территорий городских, сельских поселений; устанавливает государственные градостроительные нормативы и правила, контроль за осуществлением градостроительной деятельности, ответственность за нарушение законодательства РФ о градостроительстве. 

Кодекс об административных правонарушениях содержит нормы об ответственности за административные правонарушения в области охраны собственности, в частности об ответственности за нарушение правил пользования этими помещениями, правил содержания и ремонта жилых домов или помещений, нормативов обеспечения населения коммунальными услугами. 

Земельный кодекс РФ регулирует правовое положение земель, используемых и предназначенных для застройки и развития городских и сельских поселений. 

Гражданский кодекс РФ декларирует право гражданина РФ на наем жилого помещения. 

Таким образом, на данный момент сформирована эффективная нормативно-правовая база осуществления государственной жилищной политики, регулирования сферы строительства жилья и объектов инфраструктуры. В различных правовых документах получили закрепление цели, задачи и основные направления государственной жилищной политики. Получило юридическое закрепление существовавшее на практике разнообразие инструментов государственной жилищной политики в рамках смешанной модели и предполагающие наряду с вмешательством государства в отдельные вопросы развитие частной инициативы и предпринимательства........................