Сущность и содержание бюджетного федерализма

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение....................................................................................................................2
Глава 1. Сущность и содержание бюджетного федерализма............................4
1.1. Сущность бюджетного федерализма.................................................................4
1.2. Принципы бюджетного федерализма...............................................................11
1.3. Этапы развития бюджетного федерализма в России...................................16
Глава 2. Особенности бюджетного федерализма в Российской Федерации...........................................................................................................24
2.1. Формирование доходной части консолидированного бюджета РФ.........24
2.2. Расходование средств бюджетов различных уровней..............................29
Глава 3. Проблемы и перспективы развития межбюджетных отношений..........................................................................................................32
3.1. Проблемы российского бюджетного федерализма...................................32
3.2. Рекомендации к повышению эффективности межбюджетных отношений в РФ........................................................................................................................40
Заключение........................................................................................................42
Список использованной литературы.............................................................44












Введение


Устойчивое и динамичное развитие общества невозможно без активного участия государства в экономических процессах, которое реализуется прежде всего в бюджетной и денежно-кредитной политике. 
Государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики играет ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества. Государство осуществляет экономическое и социальное регулирование с помощью финансовой системы, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством бюджета государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.
Многогранность бюджетного федерализма подтверждается тем, что его изучением занимаются как правоведы, так и экономисты, и политологи. Изучение вопросов бюджетного федерализма представляет интерес для научного мира и практики не только федеративных, но и унитарных государств. 
Все вышеизложенное, в совокупности, характеризует важность выбранной темы дипломной работы.
Актуальность выбранной темы данной работы обусловлена, прежде всего, тем, что из всех аспектов бюджетных отношений межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами относятся к числу наименее законодательно урегулированных.
Предметом исследования в дипломной работе является - сущность, проблемы и пути совершенствования бюджетного федерализма.
Объектом исследования выступает – Российская Федерация.
Таким образом, целью данной дипломной работы является – исследование сущности, проблем и путей совершенствования бюджетного федерализма в Российской Федерации.
Для достижения данной цели, необходимо решить следующие задачи:
- рассмотреть сущность и принципы бюджетного федерализма в РФ;
- изучить реализацию бюджетного федерализма в РФ, а именно распределение расходов и доходов на уровне бюджетной системы;
- определить и исследовать основные направления совершенствования бюджетного федерализма в РФ.
Методологической и информационной базой при написании данного дипломного исследования послужили: нормативно-правовые источники, учебная литература, комментарии, официальный сайт министерства финансов РФ, а также материалы периодической печати, как зарубежных, так и отечественных авторов.
Цель и задачи дипломной работы определили ее структуру. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников, а также приложений.
 В первой главе рассматриваются сущность, принципы и формирование российской модели бюджетного федерализма. Вторая глава посвящена изучению реализации бюджетного федерализма в РФ, в третьей главе определяются основные направления совершенствования налогообложения бюджетного федерализма в РФ.





ГЛАВА 1. Сущность и содержание бюджетного федерализма.
1.1 Сущность бюджетного федерализма


        Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.
       Для обновления бюджетного устройства Российской Федерации необходим пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. России - федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой - необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Для этой системы характерны:
- самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);
- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;
- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
- нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.
       Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций - конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.
       Таким образом, бюджетный федерализм - одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.
       С полным правом можно сказать, что в Российской Федерации установлена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов.
       С одной, стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, но в то же время субъекты Федерации могут вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако это не означает полного отделения бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.
       Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма уже существуют. Однако реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных структур государства разных уровней, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе "экономика - государство - экономика", где государство само по себе является целой системой субъектов.
        Бюджетный федерализм принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.
       Следовательно, переход к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления экономическими процессами, и прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления.
       Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон -федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.
       Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.
       Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.
       При таком понимании бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.
       Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма.
       Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие по состоянию на 1 января 2007 г. 83 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти - выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.
       Сегодня, когда Россия все еще находится на стадии "государственного становления", а на местах сохраняются не только определенные центробежные тенденции, но и привычка "выбивания" в закулисных переговорах особых привилегий, построение эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству и даже условием сохранения Федерации. Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным.
       Российский бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой - стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными.
       Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему бюджетного выравнивания нужно с учетом характера избранной страной модели бюджетного федерализма.
       Модель бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях:
- при демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти, как по расходам, так и по доходам;
- если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;
- если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.
Однако сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.
Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.
Таким образом, бюджетный федерализм – это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.
      
      
      1.2. Принципы бюджетного федерализма
      
      
      Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение: «бюджетная система - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы её построения.
      Организационное построение бюджетной системы всецело зависит от формы государственного устройства. Бюджетная система унитарных государств включает в себя два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты. У государств с федеративным устройством наряду с федеральным и местными бюджетами выделяются бюджеты субъектов федерации. Однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней не входят в бюджеты вышестоящих уровней.
      Таким образом, бюджетная система России, как федеративного государства состоит из трёх уровней:
      - первый уровень - федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
      - второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
      - третий уровень - местные бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).
      Совокупность бюджетов всех уровней образует консолидированный бюджет.
      Консолидированный бюджет определяется Бюджетным кодексом как свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории.
      Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований
      Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты всех субъектов федерации. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или страны в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.
      Бюджетным кодексом РФ законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации:
      1. Единства бюджетной системы Российской Федерации;
      2. Разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
      3. Самостоятельности бюджетов;
      4.Равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
      5. Полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
      6. Сбалансированности бюджета;
      7. Эффективности и экономности использования бюджетных средств;
      8. Общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
      9. Гласности;
      10. Достоверности бюджета;
      11. Адресности и целевого характера бюджетных средств.
      Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджета, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.
      Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.
      Принцип самостоятельности бюджетов означает:
      - право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
      - наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня; законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
      - право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
      - недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
      - недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов
(решений) о бюджете, за исключением установленных законом случаев.
      Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным Кодексом.
      Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.
      Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета.
      Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
      Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления не могут увязываться с определенными расходами бюджета за исключением целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов другого уровня.
      Принцип гласности означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступность иных сведений; обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия внутри представительного органа или между исполнительным и представительным органами государственной власти.
      Принцип достоверности бюджета означает: надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории; и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
      Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.















1.3 Этапы развития бюджетного федерализма в России


Следует отличать этапы развития бюджетного федерализма и этапы развития межбюджетных отношений. Некоторые авторы не видят различия в них. Развитие бюджетного федерализма связано с развитием межбюджетных отношений, но этапы бюджетного федерализма могут включать несколько подэтапов развития межбюджетных отношений. Рассмотрим периодизацию развития бюджетного федерализма в России с точки зрения изменения модели бюджетного федерализма.
В 1991-1997 г. в России действовала децентрализованная модель бюджетного федерализма или модель «регионального феодализма» (децентрализация экономическая в сочетании с политической децентрализацией).
Российский бюджетный федерализм проходил сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой - стремление сохранить Россию как единое целое, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными. Данный этап осложнялся ускорившимся процессом разбалансирования бюджетной системы как по вертикали (то есть на разных бюджетных уровнях), так и по горизонтали (то есть на одном уровне). Если еще в 1992 г. совокупные бюджетные доходы регионов превышали их расходы, то в 1993 г. дефицит консолидированного регионального бюджета достиг примерно 3 трлн. руб., или 10% их расходов. В 1994 г. совокупный дефицит уже составил 18,6 трлн. руб., или 17,5% расходов.
Стремительно нарастали и горизонтальные диспропорции. Душевые бюджетные расходы ниже среднего уровня были в 60 регионах, а выше его - в 18. На фоне общего усиления давления на федеральный бюджет с целью увеличения финансовой помощи происходила дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям, что делало необходимым выработку новых подходов к решению проблем горизонтального выравнивания бюджетных систем.
Таким образом, сложилась модель бюджетного федерализма, для которой были характерны: централизованный сбор налогов, нечеткая система разделения полномочий, низкая самостоятельность региональных и местных властей, неэффективный механизм коррекции бюджетных диспропорций, региональные органы власти не выполняют своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты.
Результаты действия модели «регионального феодализма»:
* Низкий уровень бюджетных услуг;
* Отсутствие развития малого и среднего бизнеса;
* Задержка реструктуризации крупных предприятий;
* Низкая адаптивность системы.
К концу 1997 г обозначилась необходимость системной модернизации бюджетного федерализма с тем, чтобы решить три взаимосвязанные задачи:
-устранить наиболее явные отклонения российской модели от стандартных требований к построению бюджетно-налоговых отношений в федеративном государстве;
-привести все компоненты бюджетного федерализма в соответствие с объективными территориальными различиями и реальным состоянием экономики;
-задействовать механизмы, способные обеспечивать результативность предлагаемых нововведений в конкретных российских условиях.
В 1997 г была проведена реформа межбюджетных отношений, в рамках которой значительно были ограничены права региональных и местных властей. С этого момента начинается переход к кооперативной модели бюджетного федерализма.
Развитие кодирования российских законов имеет прямое отношение к развитию бюджетного федерализма. В первую очередь, это касается бюджетного и налогового кодекса, а также гражданского, административного, уголовного кодексов. Все это создает правовую основу для бюджетного федерализма.
В 1998-1999 г. можно считать переходным периодом, когда постепенно видоизменяется модель бюджетного федерализма. Начало же второго этапа развития бюджетного федерализма приходится на 1999-2000 гг.
Особенности первого этапа развития бюджетного федерализма в России: Слабая центральная власть. Центральная власть оказывается неспособной обеспечить соблюдение федеральных законов всеми регионами, что позволяет последним устанавливать налоговые и административные барьеры на пути перемещения товаров и факторов производства. В наибольшей степени это касается трудовых ресурсов, перетек которых между регионами практически прекратился. Неограниченная власть региональных властей. Регионы фактически превращаются в самостоятельные княжества, где власть губернатора практически ничем не ограничена:
* федеральная власть не имеет достаточно сил для осуществления реального контроля над деятельностью губернаторов;
* законодательная и судебная власть остаются столь же слабыми, как и сейчас, находясь под контролем губернаторов и никак не ограничивая их действия;
низкая мобильность населения регионов не дает людям возможности бежать.
Косметическая реформа межбюджетных отношений. Проводимые в области бюджетного федерализма реформы ограничиваются незначительными изменениями в разграничении полномочий и распределении трансфертов и налогов, однако при этом по-прежнему сохраняется положение, при котором предписанные законом расходные обязательства субнациональных властей заведомо превышают их доходные возможности. Тем самым у них остается возможность в любой момент переложить ответственность на центральные власти, требующие от них невозможного, и сохраняется оправдание того, что они продолжают широко использовать полулегитимные методы проведения фискальной политики. Поведение субнациональных властей по-прежнему характеризуется «игрой с правилами», а не «игрой по правилам», что, помимо всего прочего, способствует расцвету коррупции на региональном уровне.
Мягкие бюджетные ограничения регионов. Федеральный центр рассматривается регионами практически исключительно в качестве источника дополнительных финансовых ресурсов, которые можно «выбить» в процессе политического торга. Еще одним дополнительным источником доходов становится неявная денежная эмиссия в виде накопления неплатежей и использования денежных суррогатов. И то и другое приводит к поддержанию мягких бюджетных ограничений регионов и нарушению макроэкономической стабильности в стране, что, в совокупности с большой ролью неформальных личных связей в функционировании экономики, приводит к возрождению широкого использования бартера.
Отсутствие политической ответственности. Отсутствие четкого и понятного населению разграничения сфер ответственности между различными уровнями власти и полная непрозрачность их деятельности в совокупности с захватом средств массовой информации приводит к тому, что руководители регионов практически не несут ответственности за проводимую ими политику. Сроки пребывания губернаторов на своем посту увеличиваются, а ограничения по количеству сроков снимаются. Успех на выборах зависит не от их реальной деятельности, а от производства «виртуальных» общественных благ.
Такая деятельность требует мобилизации колоссальных средств в момент выборов, что приводит к практическому сращиванию бизнес-элит с властью. Регионы делятся на те, где произошел захват бизнеса властью, и те, где произошел захват власти бизнесом. В первом случае выделяется ряд «избранных» предприятий, пользующихся благосклонностью властей, находящихся под их контролем и бережно охраняемых от конкуренции в обмен на предоставление необходимых средств в момент проведения выборов. В других регионах, прежде всего входящих в сферу непосредственных интересов крупных ФПГ, происходит захват власти бизнесом и подчинение политики всего региона интересам крупного бизнеса.
Несоответствие полномочий и ответственности. Не удалось обеспечить согласованное разграничение бюджетно-налоговых полномочий и ответственности органов власти разных уровней. Более того, активная передача из центра на места функций по осуществлению бюджетных расходов не сопровождалась адекватным наделением нижестоящих уровней власти полномочиями по сбору дополнительных доходов. В результате в крайне тяжелом состоянии оказались территориальные и в первую очередь местные бюджеты.
Неэффективное развитие экономики. Нарушение единого экономического пространства страны приводит к крайне низкому уровню конкуренции и стагнации промышленности, ориентированной на внутренний рынок. Функционирование всей экономики держится на работе экспортных, прежде всего ресурсных, отраслей (газ, нефть, алюминий и т.д.). Функционирующие в этой сфере крупные ФПГ осуществляют «захват» власти в тех регионах, где располагаются наиболее крупные предприятия, обеспечивая свое спокойное существование. При этом стремление регионов к самодостаточности ведет к существованию в стране неэффективно большого количества предприятий в этой сфере (например, в Нигерии из-за противоречий между двумя регионами было построено два гигантских металлургических завода в каждом из них). Не происходит развития высокотехнологичных производств, и качественное отставание российской экономики от мировой продолжает расти.
Особенности второго этапа развития бюджетного федерализма
К 2000 г. перемены в технологии бюджетно-налоговых отношений центра и регионов становятся одним из наиболее динамичных направлений реформирования бюджетного процесса. Завершается создание системы федерального казначейства, что позволяет всерьез говорить об адресности и "прозрачности" исполнения федерального бюджета. Задействуется новый механизм более полного учета интересов ветвей и уровней власти в процессе принятия федерального бюджета - сформирована и активно действует так называемая трехсторонняя комиссия. Ежегодно уточняется методика "формульного" распределения фонда финансовой поддержки регионов и др.
Бюджетно-налоговая политика государства продолжает критиковаться из-за неспособности правительства полностью собирать налоги и оптимально распределять расходы и др.
Ранее меры, регулирующие межбюджетные отношения, были крайне поверхностными. Во-первых, многие меры правительства РФ в этой сфере были ориентированы, как правило, лишь на частичные изменения действующего механизма, в основном на улучшение финансовой технологии организации межбюджетных потоков. Во-вторых, довольно часто игнорировались реалии переходного периода (многолетний кризис, всеобщие реформы, нецелевое использование и прямое расхищение бюджетных средств). В-третьих, предпринимаемые меры фактически не были встроены в более широкий контекст становления федеративных отношений и местного самоуправления. Возникли предпосылки для реформирования межбюджетных отношений.
Можно осторожно предположить, что развитие российского бюджетного федерализма пошло по сценарию «мексиканское чудо», поскольку были реализованы отдельные шаги в этом направлении (некоторый рост политической централизации и др.). Но следует учитывать опасность излишней экономической централизации, которая пр.......................