Понятие и сущность бюджетного федерализма

1. Понятие и сущность бюджетного федерализма



Большинство современных государств вне зависимости от типа государственного устройства характеризуются делением национальной бюджетной системы на несколько обособленных уровней. Правоотношения, возникающие при взаимодействии органов власти различных уровней по властной вертикали бюджетных отношений, получили название межбюджетных отношений. В условиях наличия нескольких уровней управления в общественном секторе актуальным становится вопрос построения эффективной модели их взаимодействия. 

Центральным элементом концепций организации межбюджетных отношений является теория бюджетного (фискального) федерализма.

Бюджетный федерализм - система государственного финансирования общественно-значимых услуг в стране с многоуровневой бюджетной системой, основанная на децентрализации бюджетно-налоговых прав и полномочий между участниками.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские ученые, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

Теория бюджетного федерализма прежде всего основана на теореме децентрализации, впервые сформулированной американским экономистом У. Оутсом. Согласно теореме, децентрализованное производство локальных общественных благ, полностью потребляемых населением определенной территории государства, при условии отсутствия экономии от масштабов производства всегда более эффективно или, по крайней мере, не менее эффективно, чем производство таких общественных благ на государственной уровне. Заявленная эффективность достигается за счет того, что уровень власти, находящийся ближе к конечному потребителю, способен в большей степени определить потребности конкретных территориальных общностей населения страны. 

Теорема и построенная на ее основе математическая модель позволяют количественно измерить преимущества децентрализации производства общественных благ. При этом преимущества от децентрализации тем больше, чем значительнее различия в предпочтениях жителей отдельных регионов. 

Модель организации межбюджетных отношений сочетает в себе целый ряд взаимосвязанных принципов, которые можно детализировать по следующим направлениям: 

распределение расходных обязательств и ответственности за их выполнение; 

разграничение доходных источников, в том числе налоговых полномочий; 

бюджетное выравнивание и распределение межбюджетных трансфертов. 

Примечательно то, что никакое из указанных направлений не может совершенствоваться в отдельности, поэтому бесперспективно, например, реформировать механизм межбюджетных трансфертов в отрыве от настройки иных направлений. 

Формирующуюся модель межбюджетных отношений рассматривают как сочетание двух механизмов бюджетного выравнивания - вертикального и горизонтального. 

Под механизмом вертикального бюджетного выравнивания понимается закрепление за каждым уровнем бюджетной системы финансирования конкретных видов расходов, разграничение ответственности между уровнями власти, а также закрепление на долгосрочной основе соответствующих доходных источников. 

Главной целью вертикального бюджетного выравнивания является достижение сбалансированности доходов и расходов публично-правовых образований различных уровней. 

Целью механизма горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого уровня реализации конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг посредством перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы. Необходимость горизонтального выравнивания вызвана различиями налогового потенциала отдельных территорий в стране. 

Итак,  бюджетный федерализм представляет собой принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления










2. Модели бюджетного федерализма



Одним из основных элементов перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы являются межбюджетные трансферты - финансовые средства, предоставляемые из одного бюджета бюджетной системы другому бюджету. 

Развитие межбюджетных отношений происходит в определенных границах, которые можно обозначить: 

как централизацию; децентрализацию; 

кооперацию; конкуренцию.

Бюджетная децентрализация предусматривает эффективное и обоснованное разграничение доходных источников и расходных полномочий между уровнями власти. Это реализуется в процессе построения механизма вертикального бюджетного выравнивания. 

В зависимости от превалирования в модели межбюджетных отношений того или иного принципа второго направления выделяют два типа федерализма – конкурентную и кооперативную.

Концепция конкурентной модели впервые была представлена в работе канадского ученого А. Бретона, в которой отмечалось, что участникам федеративных отношений (центр и субфедеральные правительства) необходимо приспосабливаться к меняющимся условиям. 

Труд и капитал мобильны, и владельцы этих факторов производства могут выбрать наиболее выгодные для себя правила игры, используя процедуру выборов (федеральных, региональных и местных), менять место жительства или адрес юридической организации, сосредоточивать деятельность в регионах с наиболее благоприятными для себя условиями. Региональные и местные органы власти, в свою очередь, предоставляют фирмам и населению, находящимся на их территории, определенные общественные блага в обмен на собираемые налоги, которые выступают своего рода ценами, уплачиваемыми потребителями услуг. Задачей в этом случае является разработка системы правил конкуренции между органами власти. 

Конкурентной бюджетной модели присущи следующие основные особенности: 

высокая степень децентрализации управления; 

высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей; 

четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы; 

слабое участие центрального правительства в политике выравнивания горизонтальных диспропорций, вообще слабое развитие системы бюджетного выравнивания: как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ или нуждающимся категориям населения. 

В качестве примера страны с конкурентной бюджетной моделью нередко приводятся США. 

Известный немецкий экономист Х. Зиберт определил кооперативную модель бюджетного федерализма как переговорную, когда все стороны каждый раз собираются и договариваются, в том числе о разделении доходных источников и расходных обязательств. По мнению Зиберта, кооперативной модели присущ значительный недостаток: компромисс на переговорах между центром и субъектами федерации всегда достигается за счет ущемления интересов будущих поколений, т.к. они в этих переговорах участия не принимают. 

Кооперативная бюджетная модель обладает следующими основными особенностями: 

значительное участие региональных властей в функциях перераспределения национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур; 

долевое участие разных уровней власти в главных национальных налогах; 

активная политика горизонтального бюджетного выравнивания и, следовательно, повышенная ответственность центра за состояние субфедеральных государственных финансов (что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей); 

утверждение принципа территориальной справедливости как приоритетного. 

Наибольшее развитие кооперативная модель получила в Германии. 
Конкурентная модель в большей степени способствует экономической эффективности, кооперативная же направлена на бюджетное выравнивание региональных диспропорций, т.е. на территориальную справедливость. 

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Необходимость решать общенациональные задачи (национальная оборона, развитие общенациональной инфраструктуры, масштабные социальные проекты и т.д.), нивелировать межрегиональную дифференциацию делает более адекватной кооперативную модель бюджетного федерализма, тогда как для обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в организации общественного сектора следует предпочесть конкурентную модель (табл. 1). 

Таблица 1

Модели бюджетного федерализма

Американская (бюджетно-налоговый или конкурентный федерализм)

Германская (фискальный федерализм)

1. собственные налоги («один налог — один бюджет»)

совместные налоги («один налог — три бюджета»)

2. самостоятельность в расходах

2. совместное регулирование расходов

3. непринятие «мандатов»

3. «финансируемые мандаты»

4. слабое выравнивание

4. сильное выравнивание

5. свобода заимствований

5. ограничения заимствований

6. возможность «банкротства»

6. помощь кризисным регионам



Следует отметить, что в чистом виде не существует ни кооперативных, ни конкурентных моделей. С одной стороны, невозможно сформировать единые правила игры всеобъемлющими, всегда останутся субъекты, для которых сделают определенные допущения и/или дополнения, следовательно, возникнет конкуренция за особые условия в общенациональных правилах. С другой стороны, даже абсолютно независимым друг от друга и от федерального центра субъектам федерации придется вести переговоры по установлению правил игры, затрагивающих интересы государства в целом. 

Таким образом, говоря о конкурентной или кооперативной модели бюджетного федерализма в какой-либо стране, необходимо учитывать, что речь идет о преобладании того или иного принципа в построении межбюджетных отношений. В этой связи представители конкурентной или кооперативной модели - это не «чистые» типы, а страны, где два этих принципа наиболее ярко выражены.









4. Российская модель бюджетного федерализма



Анализ российского законодательства показывает, что термин «бюджетный федерализм» до сих пор не нашел своего нормативно-правового закрепления. Представители научного сообщества стремятся устранить это упущение и предлагают множество различных определений. 

Заслуживает внимания подход Д.Е. Фадеева, который, определяя понятие «бюджетный федерализм» применительно к отечественной модели, подразумевает под ним в широком смысле способ управления, в котором органично сочетаются интересы государства с интересами отдельных территориальных образований при соблюдении принципов единства и самостоятельности. Рассматривая данное понятие в узком смысле, следует воспринимать его как систему отношений между уровнями власти, связанную с оптимальным, научно обоснованным распределением доходов, поступающих в бюджеты, которые можно направлять на финансирование государственных расходов. 

Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения – понятия, рассматриваемые как частное и общее. Первый выступает как способ построения бюджетных отношений, как правовой указатель и регулятор различных аспектов бюджетного процесса. 

Ю.А. Крохина понимает под бюджетным федерализмом «исходное начало бюджетной деятельности государства, выразившееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между РФ и ее субъектами». 

Рассматривая понятие межбюджетных отношений, следует обратить внимание, что они являются частью бюджетного процесса, где важным условием выступают собственные доходы, играющие не менее значимую роль, чем бюджетный федерализм. Так, собственные доходы – это совокупность доходов, из которых исключены субвенции, предназначенные для финансирования принятых полномочий. Они используются для финансирования расходных обязательств, возложенных на определенный уровень государственной или муниципальной власти. К собственным доходам относят налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления из других бюджетов в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности населения и межбюджетных субсидий. 

Получение местными бюджетами таких доходов позволяет реализовать распределительную функцию межбюджетных отношений, которая призвана сбалансировать все бюджеты бюджетной системы РФ. Сбалансированность – это соответствие объемов расходуемых бюджетных средств общему объему бюджетного дохода и совокупности источников финансирования его дефицита. 

Модель отечественного бюджетного федерализма можно охарактеризовать как «федерализм, создающий рынок». В рамках данной концепции сформирована единая законодательная система межбюджетных отношений, закрепленная в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Прошли «отладку» инструменты управления межбюджетными отношениями, получили развитие выравнивающие и стимулирующие меры и технологии. На всех уровнях введена оценка качества управления общественными финансами, которая, однако, пока не обеспечивает полноценный режим «обратной связи». 

С другой стороны, реформирование межбюджетных отношений приняло перманентный характер, что является сигналом о накопленных нерешенных проблемах строительства бюджетного федерализма в России. 

Современный этап развития межбюджетных отношений в России связан в первую очередь с реализацией государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» (принята Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 320). Государственная программа содержит ряд мероприятий, направленных на совершенствование системы межбюджетных отношений в России, в частности оптимизацию межбюджетных трансфертов и др. Вместе с тем она не предусматривает пути решения актуальных проблем, которые сдерживают развитие бюджетного федерализма в России и соответственно препятствуют социально-экономическому прогрессу страны в целом. В первую очередь речь идет о чрезвычайно высокой степени централизации финансовых ресурсов на федеральном уровне. Необходимость такой централизации исторически обусловлена различиями социально-экономического развития регионов, а также неравномерностью распределения доходных источников. 

В современных условиях повышается роль межбюджетных трансфертов в части бюджетного выравнивания с целью обеспечения равного доступа граждан к получению бюджетных услуг, а также как механизма, стимулирующего региональные власти к сглаживанию социально-экономических различий отдельных территорий. 

Динамика и структура межбюджетных трансфертов в 2013-2016 гг. представлена в табл. 1.





Таблица 1

Динамика и структура межбюджетных трансфертов в 2013-2016 гг.

Показатель

2013

2014

2015

2016



Факт

Факт

Рост, %

Факт

Рост, %

Факт

Рост, %

Всего,

в том числе:

1487,9

1339,0

90,0

1375,8

102,7

1349,9

98,1

Дотации

609,1

629,1

103,3

645,2

102,6

664,5

103,0

Субсидии

515,6

328,1

63,6

316,7

96,5

266,3

84,1

Субвенции

273,7

519,5

116,7

358,4

112,2

364,3

101,6

Иные трансферты

89,5

62,3

69,6

55,5

89,1

54,8

98,7



Как можно видеть, общий объем межбюджетных трансфертов сокращается в среднесрочной перспективе. В структуре межбюджетных трансфертов преобладают субсидии. Следует отметить, что действующая система предоставления субсидий неэффективна в силу нескольких причин. Во-первых, речь идет о недостаточной прозрачности и формализации предоставления субсидий. Зачастую методики по их распределению утверждаются уже после начала соответствующего финансового года. Таким образом, субъекты Федерации могут только предполагать о возможных к получению объемах софинансирования. Во-вторых, в ряде случаев наблюдаются различия во взглядах федеральных властей и регионов в отношении приоритетных направлений софинансирования. В-третьих, субсидии выступают фактически в роли частичной компенсации уже произведенных расходов и в некоторой степени теряют свою стимулирующую функцию. Кроме того, значительная часть субсидий предоставляется только после подписания соглашений между соответствующими органами власти, сроки подписания которых нередко затягиваются до середины финансового года. Указанные факторы снижают возможность использования данного инструмента межбюджетных отношений при необходимости проведения срочных, контрциклических мероприятий, например, в периоды резкого экономического спада. Внедренный в российскую практику механизм бюджетного выравнивания, безусловно, позволяет поддерживать устойчивость бюджетной системы и выступает финансовой базой реализации прав граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Кроме того, данный финансово-правовой механизм устанавливает отношения зависимости нижестоящего бюджета от объема финансовых средств, полученных из вышестоящего бюджета. В России существенна доля субъектов РФ и муниципальных образований, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. 

Таким образом, состояние зависимости – характерная черта большинства бюджетов Российской Федерации. Необходимо обратить особое внимание на то, что БК РФ закрепил полномочия только вышестоящих бюджетов, принимающих решения о предоставлении межбюджетного трансферта и об объеме такого предоставления. 

Характеризуя отношения между государственными бюджетами, бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, необходимо согласиться с наличием «ответственности» вышестоящих бюджетов за сбалансированность, то есть надлежащее обеспечение источниками доходов нижестоящих бюджетов. С учетом наличия жестких требований, предъявляемых к заимствованиям государственных и муниципальных органов власти, а также незначительного распространения обращений к кредитам коммерческих организаций и выпуску государственных (муниципальных) ценных бумаг, можно сделать вывод, что центральным инструментом, обеспечивающим сбалансированность государственных и муниципальных бюджетов, является описанный механизм межбюджетных отношений, осуществляющий вторичное перераспределение бюджета, то есть предоставление межбюджетного трансферта и бюджетного кредита, получение которых четко и однозначно урегулировано нормами бюджетного законодательства. Выравнивание бюджетной обеспеченности в России находится в подвижном состоянии, а поиск баланса интересов в справедливом финансовом обеспечении всех уровней государственной и муниципальной власти продолжается. В связи с этим можно сказать, что дальнейшее развитие финансового механизма межбюджетных отношений должно базироваться на научных принципах их организации, выражающих смысл множества правовых норм и возникающих только с появлением развитого правового мышления. Принципы, применяемые в каждой отрасли права, состоят из нескольких уровней, что соответствует многоступенчатости их использования для правового регулирования. Применительно к системе налогово-бюджетных отношений наиболее оправдано использование общеправовых, в первую очередь конституционных принципов. Каждый уровень власти имеет свои цели и решает определенный круг задач исходя из законодательно закрепленных полномочий и предметов ведения. Проблемы взаимоотношений федерального центра, регионов и муниципальных образований в силу политической остроты и несовершенства законодательства были и остаются актуальными. 

Для повышения эффективности финансово-правового механизма важно, чтобы специальные принципы его построения нашли свое отражение в главе 5 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ. К числу таких принципов, непосредственно связанных с межбюджетными отношениями, возникающими при формировании бюджетных доходов, относятся: 

принцип единства бюджетной системы Российской Федерации – все элементы бюджетной системы взаимосвязаны; в рамках межбюджетных отношений средства перетекают из одного бюджета в другой; 

принцип единства кассы – использование средств бюджетов разных уровней происходит через органы федерального казначейства; 

принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ – как уже было сказано выше, законодатель Российской Федерации закрепил за каждым уровнем власти свои налоговые доходы и расходные обязательства, которые должны быть финансово обеспечены; 

принцип самостоятельности бюджетов – органы власти и управления в каждом территориальном образовании должны проводить активную финансово-экономическую политику, обеспечивающую повышение поступлений доходов в бюджет определенной территории; 

принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований – все субъекты Российской Федерации и муниципальные образования обладают едиными правами на получение межбюджетных трансфертов, на расходование средств, определенными в законодательстве РФ; 

принцип прозрачности (открытости) – весь бюджетный процесс должен быть открыт для контроля со стороны гражданского общества и органов государственной власти;

принцип достоверности бюджета – все показатели бюджета должны соответствовать действительной социально-экономической ситуации, сложившейся в стране на планируемый период. 

Подводя итог, можно отметить, что бюджетный федерализм, выступая нормативно-правовым указателем, регулирующим различные аспекты бюджетного процесса, в том числе определяющим выделение межбюджетных поступлений в региональные и муниципальные бюджеты, призван быть вспомогательным фактором для финансового механизма межбюджетных отношений. 

Реализуя распределительную функцию межбюджетных отношений, позволяющую сбалансировать наполняемость бюджетов страны всех уровней, финансовый механизм призван проецировать полномочия вышестоящего Федерального бюджета РФ на бюджеты субъектов РФ, а их полномочия – на муниципальные бюджеты для справедливого учета интересов соответствующих бюджетов, а также для выработки целей и предложений их совершенствования.

2.......................