Сущность и особенности муниципальных займов

1. Сущность и особенности муниципальных займов



Муниципальные займы – это денежные ресурсы, привлекаемые для покрытия муниципального бюджета или для внебюджетных целей (например, для финансирования проектов) путем выпуска муниципальным образованием ценных бумаг, как правило, облигаций. Как известно, под муниципальным образованием понимается территория, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов. Главным преимуществом облигационных займов является возможность привлечения средств по минимальной стоимости заимствования, существенно ниже, чем коммерческих кредитов. 

Договор муниципального займа заключается путем приобретения инвестором выпущенных муниципальных облигаций или других муниципальных ценных бумаг, удовлетворяющих право инвестора на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств и установленных процентов.

Муниципальные ценные бумаги можно разделить на две категории: общего покрытия и целевые облигации. 

Ценные бумаги общего покрытия обеспечиваются либо всем бюджетом, либо отдельными его частями и собственным имуществом эмитента. Они не носят целевого инвестиционного характера, а предназначены для покрытия бюджетного дефицита и финансирования текущих расходов. Такие бумаги имеют много общего  с государственными краткосрочными обязательствами и размещаются по специально разработанным схемам. 

Муниципальные займы могут быть в форме эмиссии ценных бумаг или ссуды. 

Денежные средства привлекаются путем выпуска ценных бумаг, которые впоследствии распространяются среди физических и юридических лиц. Наиболее предпочтительной формой ценных бумаг считаются облигации.

Основные цели муниципального заимствования определяются как: 

увеличение бюджетных средств; 

погашение обязательств по ранее полученным займам; 

сглаживание сильных колебаний бюджетных средств, вызванных сезонными поступлениями налогов; 

финансирование разработанных местными властями программ; 

поддержка предприятий, имеющих большое значение для развития и жизнедеятельности региона. 

Поскольку муниципальные займы относятся к государственным займам, то и их классификация незначительно различается. 

Муниципальные займы можно поделить по следующим признакам: в зависимости от срока займа различают:

краткосрочные (до 1 года), 

среднесрочные (1 – 5 лет),

долгосрочные (свыше 5 лет) обязательства.

По валюте заимствования выделяют внутренние (выраженные в валюте государства) и внешние (выраженные в валюте иностранного государства) займы. 

В большинстве случаев муниципальный заем является внутренним; муниципальные займы могут быть рыночными (то есть свободно обращающими на фондовом рынке) и нерыночными; по дополнительному обеспечению займы можно разделить на залоговые (имеющие обеспечение) и беззалоговые (не имеющие конкретного обеспечения).

Не последнюю роль в классификации муниципальных займов играет характер доходности ценной бумаги. В связи с этим фактором выделяют: 

выигрышные займы, то есть доходность займа определяется результатами проводимого розыгрыша; 

процентные, то есть предполагающие выплату определенной суммы; 

смешанные или процентно-выигрышные. Доходность займа состоит из двух частей. Одна часть является фиксированной, а другая зависит от розыгрыша; беспроигрышными, то есть имеющим гарантии, что в результате одного из розыгрышей займодавец обязательно получит доход; беспроцентными или целевыми, то есть выплатой по займу являются не деньги, а определенное ранее имущество. 

Однако в современной экономике есть и другая классификация муниципальных займов, основанная на целях выпуска ценных бумаг. В соответствии с этим все муниципальные займы делятся на: 

займы ликвидности, направленные на сглаживание неравномерности поступающих в бюджет налогов. Срок таких займов в среднем составляет 2 – 3 месяца; 

займы стабилизации, призванные зашить бюджет от образовавшегося дефицита. Срок займа составляет не более 1 года; 

займы развития, направляемые на развитие инфраструктуры региона. Иначе такие займы называются инвестиционными и получаются органами местной власти на срок, превышающий 1 год.

При выпуске ценных бумаг, после распространения, которых местные органы власти получат муниципальный заем, необходимо предусмотреть из каких средств задолженность будет погашена. Иными словами, каждый муниципальный займ должен иметь гарантии возвратности. 

Все гарантии платежеспособности органов местного управления, в зависимости от видов дохода можно условно разделить на следующие категории: 

средства, выделенные из бюджета региона или иного внебюджетного фонда, принадлежащего местным управленческим органам; 

средства, состоящие из какого-либо имущества эмитента или принадлежащих ему имущественных прав;

средства из резервных фондов, созданных специально для обеспечения возврата задолженности. 

Размер таких фондов может покрывать часть полученного займа или всю сумму займа целиком. Гарантами возврата задолженности могут выступать любые юридические организации. На практике часто встречается, что гарантами являются крупнейшие в регионе банки или само правительство региона. Этот фактор является главным при выборе способа инвестирования займодавцем. Ни что не может быть более стабильным и иметь постоянный доход как органы власти.

В большинстве случаев в современной экономической ситуации все займы выпускаются с несколькими гарантиями, обеспечивающими своевременное погашение задолженности. В связи с этим муниципальные займы получили название – комбинированные. 

Внутренние муниципальные заимствования осуществляются на основе разработанных в конкретном регионе программ, которые можно реализовать в наступающем отчетном периоде (как правило, берется 1 год). Все программы, до вступления их в стадию реализации, утверждаются главой администрации местного органа власти. В соответствии с этими документами регламентируется размер внутренних заимствований, сроки, на которые могут быть привлечены средства и гарантии, покрывающие привлеченные деньги. Внутренние муниципальные займы могут быть направлены на погашение дефицита местного бюджета и на осуществление имеющихся планов реконструкции и развития региона. Законом утверждается, что муниципальные органы власти могут привлекать внутренние средства в размерах, которые по сумме не превышают разработанный и утвержденный бюджет региона. Причем, расходы, связанные с выпуском и обслуживанием ценных бумаг не должны составлять более 15% предусмотренных местным бюджетом расходов. 

Одним из способов привлечения необходимых властям денежных средств является выпуск и распространение облигаций. Ценные бумаги могут быть выпущены на: строительство или модернизацию определенного объекта. В этом случае предусматривается, что доходность облигации будет рассчитываться исходя из доходности объекта, на который были направлены привлеченные средства; Причем, погашение облигации так же осуществляется из средств, вырученных за счет работы объекта. Самой распространенной формой такого облигационного заимствование считается привлечение средств инвесторов на строительство жилых домов. 

Муниципальные займы также могут иметь форму казначейских обязательств. Это разновидность государственных ценных бумаг, которые были выпущены в обращение для ликвидации имеющейся задолженности государства перед предприятиями. Однако для финансирования проектов, как правило, применяются именно облигации.


2. Зарубежная практика использования муниципальных займов



В большинстве стран Европы и США происходит процесс децентрализации власти и усиление роли региональных и местных органов, что увеличивает их потребности в финансовых ресурсах. Поэтому, учитывая основное преимущество использования ценных бумаг, - возможность проведения гибкой финансовой политики, долговые обязательства местных органов власти все активнее используются для финансирования инвестиционных проектов (в развитых странах муниципалитеты осуществляют заимствования исключительно путем эмиссии ценных бумаг). 

При этом под муниципальными ценными бумагами, например, в США понимаются долговые ценные бумаги, выпускаемые штатами, округами, городами и другими административными структурами, такими, как школьные, водные или канализационные округа.

По методу обслуживания долга облигации за рубежом могут быть:

под оплату пользователей, выпускаемые для финансирования водопроводных, канализационных служб и энергосистем;

под пошлины, концессии и сборы (строительство автодорог, портовых сооружений и пр.);

под арендную плату (создание некоммерческого образования, строительство школ);

промышленного развития (с целью финансирования средств обслуживания населения, которые затем сдаются в аренду частным структурам на условиях арендной платы, равной по объему сумме к погашению облигаций, и на срок, равный сроку их обращения.

Эмиссия краткосрочных обязательств осуществляется под ожидаемые налоговые поступления или же под ожидаемую эмиссию долгосрочных облигаций.

Основная часть накопленной мировой общественной задолженности приходится на государственные ценные бумаги (включая ценные бумаги неправительственных организаций, гарантированные государством). Задолженность субсуверенных заемщиков (муниципальный долг в американской терминологии) существенно меньше, но все-таки является достаточно большой в ряде зарубежных стран (табл. 1).

Таблица 1

Доля субсуверенных ценных бумаг в общем объеме секьюритизированного внутреннего общественного долга в 2014 году



№ п/п

Наименование государства

Объем накопленного субсуверенного долга, млрд.долл.США

Доля в общем объеме общественного долга, %

1.

США

1350

17,5

2.

Канада

169

42,1

3.

Япония

143

3,5

4.

Швейцария

17

34,6

5.

Испания

15

6,6

6.

Бразилия

7

3,2

7.

Норвегия

5

21,3

8.

Аргентина

2

24,7

9.

Франция

2

0,3

10.

Швеция

1

1,1

11.

Финляндия

Менее 1

0,9

12.

Голландия

Менее 1

0,1



Наиболее емкий рынок субсуверенных (муниципальных) ценных бумаг существенно превосходящий по объему рынки субсуверенных ценных бумаг других стран, сложился в США. Рынок муниципальных ценных бумаг США составляет около 75% мирового рынка субсуверенных ценных бумаг. Ежегодно в США выпускается более 7 тысяч видов муниципальных займов на сумму свыше 110 млрд.долл.США. Из 82000 тысяч единиц муниципальных органов власти примерно 50000 осуществляют выпуск ценных бумаг. Кроме того, существуют еще несколько тысяч специальных органов власти, образованных исключительно в целях обслуживания специальных проектов, под реализацию которых были выпущены муниципальные облигации.

Виды эмитентов муниципальных ценных бумаг в США в 2014 году в разрезе их имеющегося статуса представлены в табл. 2.

Таблица 2

Статус эмитентов муниципальных ценных бумаг в США в 2014 году

№ п/п

Эмитент

Объем эмиссии ценных бумаг, в млрд.долл.США

Доля в общем объеме долга, %

1.

Штаты

66,72

41,7

2.

Крупные города

26,24

16,4

3.

Поселки

26,56

16,6

4.

Средние округа

37,6

23,5

5.

Университеты

2,88

1,8



Итого:

160

100



Как видно из данных, приведенных в табл. 2, на долю штатов в общем объеме муниципальных займов приходилось 66,72 млрд.долл.США или 41,7 %. Они считаются менее надежными с точки зрения гарантий покрытия, поскольку обеспечены налогами с оборота и иными налогами, размеры которых могут колебаться. Более надежными считаются облигации, выпускаемые городскими муниципалитетами и окружными органами самоуправления (56,5%). Они обеспечены налогами на недвижимость, которые являются устойчивыми и предсказуемыми источниками поступлений. К тому же в случае неуплаты долгов инвесторы могут подать в суд на городской муниципалитет, но не имеют права сделать этого в отношении штата. Займы университетов считаются недостаточно надежными, но пользуются спросом в силу своей социальной значимости.

Благодаря исключительному разнообразию муниципальных облигаций любой желающий (частное лицо или институциональный инвестор) может подобрать такие облигации, которые ему подойдут по типу, доходности, цене, надежности и продолжительности срока обращения.

Основные цели выпуска подобных облигаций менялись с изменениями конъюнктуры рынка. В 50-е годы XX века приоритетным было финансирование строительства автодорог и коммунальных сооружений. В 70-е и 80-е годы основным направлением стало финансирование жилищной сферы, строительство аэропортов, больниц, спортивных стадионов, производство оборудования для борьбы с загрязнением окружающей среды и т.д.

В США существует три основных вида муниципальных облигаций: генеральные или облигации общего покрытия; доходные облигации и облигации смешанного покрытия.

Облигации общего покрытия эмитируются штатами и графствами, городами, поселками и округами и обеспечиваются общей (безусловной) гарантией властями штатов и муниципалитетов. Это означает, что для выплаты основного долга и процентов по генеральным облигациям местные власти вправе использовать любые доходные источники, не имеющие целевого назначения, и в случае необходимости могут повышать ставку налогообложения по этим источникам. Целью эмиссии данных облигаций является привлечение дополнительных средств для финансирования проектов, которые по закону должны осуществляться за счет территориальных бюджетов: ремонта и прокладки дорог, благоустройства территории, строительства школ и других социальных объектов.

Доходность по генеральным облигациям ниже, чем доходность по ценным бумагам других видов. Однако этот недостаток компенсируется минимальным риском и высокой (с позиций инвесторов) надежностью таких заимствований. Эти качества обеспечиваются жесткой нормативно-правовой регламентацией эмиссии и обращения генеральных облигаций. Так, законодательство предоставляет властям штатов право вводить ограничения на объем задолженности муниципалитетов по этим облигациям. Для этого устанавливается максимальная сумма эмиссии в размере определенного процента от базы местного налога на недвижимость.

К доходным облигациям относятся облигации, эмитируемые больницами, университетами, аэропортами, платными высокоскоростными дорогами, жилищно-коммунальными службами. Эмитенты этих облигаций не имеют прямого доступа к налоговым доходам штатов и муниципалитетов и обеспечивают свою деятельность, включая обслуживание долга, за счет доходов, которые они получают. Облигации выпускаются с целью финансирования коммерческих (т.е. ориентированных на получение прибыли) проектов, связанных со строительством водопроводных и канализационных объектов, аэропортов, платных дорог, стоянок автомобилей и т.д.

К группе доходных облигаций относятся также облигации развития промышленности. Их выпускают с 1970-х годов штаты и муниципалитеты, заинтересованные в развитии инфраструктуры на соответствующей территории, а также для финансирования частного сектора. Требования держателей облигаций обеспечиваются исключительно за счет доходов от реализации проекта, а залогом удовлетворения этих требований служат фонды и гарантии фирмы, осуществляющей проект. С помощью облигаций промышленного развития финансируются не только новое строительство, но и возведение больниц, развитие коммунального хозяйства и улучшение транспортного обслуживания.

Выпуск и обращение данных облигаций детально регулируется законодательством, причем регламентация становится все более жесткой: увеличивается норматив доли поступлений, направляемой на финансирование необлагаемой налогом деятельности; снижаются лимиты объемов заимствования; конкретизируются формы отчетности; ограничиваются совокупные издержки на выпуск облигаций, оплачиваемые за счет поступлений от эмиссии.

Облигации смешанного покрытия покрываются за счет двойного обеспечения - прибыли от реализации проекта и доходов местных бюджетов. Их эмиссия приносит не только прибыль, но и реализацию интересов всего местного сообщества, например, при строительстве водопровода и канализации.

С точки зрения инвесторов, доходные облигации сопряжены с большим риском, чем генеральные, поскольку не пользуются безусловной гарантией властей и обеспечиваются не всеми доходами муниципалитета, а только доходами от реализации конкретных проектов.

В то же время анализ выпущенных облигаций показывает, что большинство из них является доходными. За последние 30 лет доля обеспеченных облигаций в объеме новых выпусков упала с 70 до 30 процентов по причине того, что основной источник покрытия обеспеченных облигаций - налог на собственность постоянно увеличивался, что вызывало недовольство налогоплательщиков. Появление новых видов доходных облигаций, а также возможность эмиссии без усиления налогового бремени сделали доходные облигации . более привлекательным способом финансирования.

Новым вариантом страхования муниципальных облигаций, приобретающим все большую популярность в США является использование банковских аккредитивов. Банковские аккредитивы крупных коммерческих банков являются залогом по муниципальным облигациям, а качество таких облигаций и рейтинг выпустивших их институтов достаточно высоки. К категории гарантов причисляют также залоговые фонды, предоставляющие поручительство по муниципальным ценным бумагам, на основе соглашений с эмитентами, за счет имущества предоставляемого в залог.

Вместе с тем не только изучение международной практики, но и тщательный анализ российского опыта позволяет учесть многие положительные и отрицательные факторы при планировании и внедрении новых финансовых инструментов, способствующих развитию национальной экономики.


3. Российский опыт становления муниципальных займов



Первые муниципальные облигации в истории современной России были выпущены в 1992 году, после чего, наблюдался ежегодный рост числа их выпусков. Уже к концу 1990-х гг. количество выпусков муниципальных облигаций приблизилось к ста, и в последующие годы данный показатель стабилизировался на этом уровне. В начале 1990-х гг. крупнейшими регионами-эмитентами муниципальных облигаций считались г. Санкт-Петербург, Нижегородская и Тюменская области, Татарстан и некоторые другие субъекты Федерации. Спустя 20 лет лидерские позиции в этом вопросе отошли к другим регионам: Новосибирской, Тульской, Томской, Тверской, Кемеровской областям.

Анализ сведений о практике привлечения различных видов муниципальных займов в РФ показывает, что интерес регионов к данному инструменту растет. Среди выпускающих обязательства типа ГКО - администрация Пермской области, первая эмитировавшая такие бумаги, правительства Москвы и Санкт-Петербурга, администрации Свердловской, Волгоградской, Челябинской и других областей.

Лидером по количеству выпущенных займов являются целевые облигации. Такие ценные бумаги выпускаются под конкретный инвестиционный проект и, как правило, погашаются доходами от его реализации.

Одним из наиболее часто встречаемых типов целевых муниципальных займов является муниципальный жилищный заем. Это процесс привлечения средств населения в жилищное строительство путем размещения муниципальных ценных бумаг. Как правило, задачами данного типа займов являются:

расширение возможностей улучшения жилищных условий жителями;

развитие механизмов долгосрочного и надежного инвестирования в жилищное строительство;

повышение качества жилищного строительства;

снижение стоимости строительства и цены продажи жилья населению.

Трудности при анализе практике использования муниципальных займов в РФ связаны с тем, что во многих аналитических обзорах муниципальные облигации РФ часто не отличают от субфедеральных и называют одним термином: обычно под муниципальными бумагами подразумевают оба вида облигаций, как это происходит, например, на сайте Сbonds. Тем не менее, Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее – БК РФ) дает четкое определение этих видов ценных бумаг, в том числе и по существу, вводя различные по величине ограничения: одни - для субфедеральных и другие (более жесткие) - для муниципальных эмитентов. Однако рынок ценных бумаг не разделяет эти облигации даже на две группы (эшелоны), как, например, корпоративные облигации.

Причина заключается в чрезвычайной неоднородности российских регионов, городов и весей, которую пока не удается преодолеть ни какими способами перекройки территории, например объединением регионов, перекройкой районов, слиянием городов, введением федеральных округов и пр.

В соответствии с БК РФ субъекты РФ и муниципальные образования принадлежат к двум разным уровням бюджетной лестницы. Муниципальные образования в свою очередь делятся еще на два подуровня. Распределение налоговых поступлений между различными уровнями бюджета в соответствии с НК РФ при существующем территориальном разделении России на регионы и муниципальные образования приводит к тому, что большинство регионов оказывается дотационными (обычно более 70 из 83), как и абсолютное большинство МО. При этом в бюджетной системе осуществляется грандиозное перераспределение доходов между разными уровнями бюджета, как по вертикали, так и по горизонтали.

Однако формальная иерархия бюджетов в некоторых случаях не соответствует реальному положению - по своим параметрам бюджеты разных уровней перекрываются: например, доходы некоторых городских округов превышают доходы отдельных регионов. Тоже можно сказать и о кредитоспособности. Считается, что это приводит к перекрытию параметров двух видов облигаций: субфедеральных и муниципальных, например, по доходности, по дюрации и пр. Однако причина гораздо глубже: в несоответствии между бюджетно-налоговой системой и административно-территориальным делением России.

Отражением современных доминирующих тенденций экономического и демографического развития России стал процесс формирования страны городов: население интенсивно концентрируется в крупных городах. При этом с административно-управленческой точки зрения идет превращение в страну регионов, точнее, губерний. Укрепление вертикали власти продолжается: после кризиса ускорилась тенденция замены выборности мэров городов назначаемостью сити-менеджеров, что фактически означает ликвидацию автономности местного самоуправления в России. Самые большие города - Москва и СПБ - уже давно пребывают в статусе регионов. Таким образом, страна городов управляется как страна регионов.

Сегодня в РФ 83 региона и более 25 тыс. муниципальных образований. По состоянию на начало 2016 г. на рынке СМО обращалось 82 выпуска субфедеральных облигаций 26 субъектов РФ и 12 выпусков муниципальных облигаций 8 муниципальных эмитентов: Волгоград (2 выпуска), Красноярск (2), Краснодар (1), Казань (2), Новороссийск (1), Томск (2), Уфа (1), Электросталь (1) общим объемом в обращении 7,2 млрд руб.

В 2014 г. на рынок СМО вышли 17 субъектов РФ (СРФ) и 5 муниципальных образований (МО). Полностью размещено 4 муниципальных выпуска и частично 1 — объемом от 0,6 до 2 млрд руб. каждый: Томск (объемом 0,8 млрд руб.), Краснодар (1,1 млрд руб.), Казань (2 млрд руб.), Волгоград (0,6 млрд руб. из 1 млрд руб.), Уфа (0,75 млрд руб.) суммарным объемом 5,25 млрд руб.

По объему выпуски муниципальных облигаций, как правило, меньше субфедеральных. Так, в 2014 г. только 5 регионов из 17 осуществили эмиссии объемом не более 2 млрд руб.: четвертый выпуск Калужской области (1,195 млрд руб.), первый выпуск Республики Хакасия (1,2 млрд руб.), третий выпуск Белгородской области (859 млн руб.), 13-й выпуск Республики Карелия (2 млрд руб.), четвертый выпуск Волгоградской области (2 млрд руб.).

Меньший объем эмиссии — основной параметр, отличающий муниципальные облигации от субфедеральных, что делает администрации муниципальных образований потенциальными клиентами кредитного рынка.

Период обращения муниципальных облигаций, выпущенных в 2014 г., составил от 3 до 5 лет: Томск (4 года), Краснодар (3 года), Казань (4 года), Волгоград (5 лет), Уфа (3 года). Эмитенты широко применяли амортизацию для погашения облигаций. В частности, это привело к тому, что 4-летние муниципальные облигации Казани по дюрации, составившей 1203 дня, превзошли 5-летние облигации Волгограда (1183 дня). Сегодня Казань — лидер среди муниципальных облигаций, находящихся в обращении, и по величине дюрации (рис. 1). По периоду обращения муниципальные облигации практически не отличаются от субфедеральных

С 1999 г. на рынок СМО вышло 36 эмитентов муниципальных облигаций общим объемом более 40 млрд руб. Больше всего выпусков зарегистрировано у города Волгограда - 10 эмиссий за 12 лет.  Кроме того, Екатеринбург организовал 8 эмиссий, Томск и Красноярск — по 6 эмиссий.

В 2011-12 г. рынок муниципальных облигаций пережил сильнейший спад: суммарный объем эмиссий снизился до 1,2 млрд руб., а число эмитентов — до 7 (рис. 1). Но затем рынок вновь начал расти по объему, но по количеству эмитентов продолжил снижение. Сегодня уровень 2004 г. пока не достигнут.



Рис. 1. Объёмы чистых заимствований на рынке муниципальных ценных бумаг в 2004-2014 гг., млн.руб.





17.......................