сторические аспекты формирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления

Содержание
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
                  1.1 Организационно-правовой статус органов местного самоуправления
                  1.2  Исторические аспекты формирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
ГЛАВА II ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ ПОСТРОЕНИЯ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
                  2.1 Общие принципы и компетенции  местного самоуправления
                  2.2   Полномочия органов государственной власти  и  местного     самоуправления
                  2.3  Государственный контроль над местным самоуправлением
ГЛАВА III  ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
                  3.1 Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
                  3.2 Теоретические основы построения модели взаимоотношений      государственной власти и местного самоуправления
                  3.3 Органы государственной власти и органы местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 
БИБЛИОГРАФИЯ

	


Введение
     Актуальность темы дипломной работы. За десятилетие реформ произошли кардинальные преобразования российского общества. На обломках прежнего механизма государственного управления возникли принципиально новые для страны институты государственной власти.
     Сегодня в сознании государственных руководителей всех рангов достижение гражданского мира и согласия неразрывно связано с идеями правового государства, основанного на принципах господства права и демократии. В свою очередь, идеалы права и демократии предполагают единое правовое пространство федеративного государства. В демократическом государстве, и тем более в федеративном, оптимальная реализация власти в интересах граждан возможна только в ситуации, когда властные функции передаются на нижестоящие уровни власти - субъектам федерации и органам местного самоуправления.
     	Совершенно очевидно, что в обществе, в котором органы местного самоуправления наделены реальными полномочиями для решения вопросов местного значения исходя из интересов жителей данной территории, ликвидируется отчуждение народа от государства. В нем представители муниципального образования включены в процесс принятия общественно значимых решений. Тем самым местное самоуправление осуществляет эффективную связь между государством и населением, делая власть приближенной к гражданину, более понятной и доступной, более действенной. За счет этого местное самоуправление превращается в один из неотъемлемых механизмов реального осуществления народовластия. Поэтому только жизнеспособная система местного самоуправления и его правовые основы являются условием для   устойчивой структуры государственной власти.
     Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное  и эффективное функционирование  муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия,  инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.
     Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.
     Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.
     Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.
     Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.
     На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:
     во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;
     во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;
     в-третьих, для обеспечения федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» принимаются ряд федеральных законов.
     В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в 
значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.
     Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.
     Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.
     Крупный специалист в области местного управления князь А.И. Васильчиков, учитывая опыт самоуправления других стран, сделал следующий вывод: «Самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Твердая и полная организация законодательной власти и податной (налоговой) системы должны предшествовать во всякой стране введению местного самоуправления1».
     Безобразов В. П. в своей книге «Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть»- делает вывод о том, что: «государство и самоуправление неразделимы и что попытки разъединения могут привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в государстве2». По его мнению, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого3».
     Исторически это взаимоотношение проявлялось по следующим направлениям:
     во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;
     во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и 
территориальные органы власти в формировании исполнительных местных органов;
     в-третьих, в организации работы по исполнению законов;
     в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.
     Специфическим являлось взаимодействие советских органов – это была строгая  иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.                                                                                                         Местные Советы вместе с формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти именно так обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Такая модель взаимоотношения исходит из принципа демократического централизма, в соответствии, с которым местные Советы были просто подножием пирамиды единой государственной власти.
     Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов
     - законности;
     - сочетания интересов населения субъекта и соответствующего 
муниципального образования, учета исторических и местных традиций;
     -самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
     -взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;
     -обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения;
     -добровольности заключения договоров и соглашений;
     - взаимной ответственности;
     -гласности.
     Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:
     1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль  исполнения соответствующего законодательства;
     2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,
     3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,
     4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,
     5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,
     6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.
     Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:
     во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и  местного самоуправления;
     во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются  совместные временные группы и комиссии;
     в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;
     в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.
    	На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.
     Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.
     В законах ряда субъектов Российской Федерации о порядке передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям существуют прямые расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации4». В частности, предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что передача может происходить только по закону.
     Надо полагать, что после принятия федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки, уточнения и добавления.
     С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим комплексный нормативный правовой акт, например - Закон «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации». Он устанавливал бы общие принципы данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития субъекта и муниципальных образований в интересах населения.
     Данный закон должен закрепить основные принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В нем особо должны регламентироваться межбюджетные отношения между органами власти, организационное и информационное взаимодействия. В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.
     Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специальным договором. Его сторонами выступают органы государственной власти и местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.
     Таким образом, необходимость разработки эффективных способов комплексного решения проблем, а так же механизмов оптимизации  органов государственной и муниципальной власти в Российской Федерации является на сегодня особенно актуальной.
     	Оценивая степень научной разработанности темы дипломной работы, следует отметить, что  вопросы организации взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением были постоянно в фокусе внимания и дореволюционных, и советских, и современных российских государствоведов и специалистов в области муниципального права. В числе одних из первых таких работ были исследования В. Ачадова [Данилова Ф.А.], В.П. Безобразова, A.И. Васильчиков,  А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, В.Ф. Матвеева, Б.Н. Чичерина. В советский период вышло большое количество работ, посвященных вопросам организации советского государственного управления (в рамках которого исследовались и проблемы управления на местах). Проведенные и опубликованные в те годы фундаментальные научные исследования, несомненно, оказали влияние на современные взгляды об организации модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В их числе следует назвать работы Л.А. Велихова, С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Григоряна, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, К.Ф. Шеремета и др.        Неоднократно издавались коллективные научные труды, посвященные вопросам и проблемам организации Советской власти на местном уровне.
     	В Российской Федерации основные положения и принципы деятельности местного самоуправления, как одного из элементов системы власти, стали развиваться сравнительно недавно. До начала 90-х годов лишь редкие научные труды по проблемам местного самоуправления публиковались по различным прикладным областям и принадлежали В.Ф. Абрамову, С.С. Алексееву, Д.Н. Бахраху, М.Т. Богомолову, В.И. Васильеву, И.В. Выдрину, Ю.А. Дмитриеву, В.Т. Кабышеву, Е.В. Колесникову, Г.Н. Комковой, Л.А. Лукашову, А.В. Малько, Н.И. Матузову, И.И. Овчинникову, Н.В. Постовому, П.П. Сергуну, Ю.А. Тихомирову, В.В. Скребневу, А.А.Уварову, А.Н. Улиско, В.И. Фадееву, Н.И. Химичевой, А.И. Черкасову, Е.С. Шугриной и др.
    	 По вопросам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления опубликованы работы целого ряда авторов: Л.С. Аникина, Ю.Г. Волкова, Г.В. Дыльнова, Б.Кичкина, В.Коваленко, Б.И. Краснова, И.Г. Кузьмина, И.Г. Мачульской, А.А. Сергеева, Б.М. Скрынникова, Б.Н. Топорнина, Г.Г. Фоминой и др.
   	Вместе с тем, многие аспекты взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением не получили должного разрешения.
     Цели и задачи исследования. Целью данного исследования являются изучение и анализ законодательных основ механизма и форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:
     - изучение организационно-правового статуса  органов местного самоуправления;
     -исследование соотношения государственной власти и местного самоуправления как способов реализации публичной власти;
     -выявление исторических основ формирования систем государственной власти и местного самоуправления;
     -изучение органов государственной власти и местного самоуправления в качестве сложных взаимодействующих систем;
     -рассмотрение роли государственных органов в развитии местного самоуправления;
     -изучение принципов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления;
     - определение основных проблем между органами государственной власти и местного самоуправления;
     -исследование наиболее существенных механизмов оптимизации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
  	Объектом исследования в дипломной  работе являются правоотношения, возникающие в процессе взаимодействия систем государственной власти и местного самоуправления.
     Предметом исследования выступают проблемы и механизмы оптимизации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
  	Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования. Методологической основой исследования являются апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и системно-функциональный. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения.
   	Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также публикации в периодической печати, описывающие практику взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.
   	Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные федеральные законодательные и нормативные правовые акты.    
  	Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех  глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы
















Глава I. Органы местного самоуправления
1.1 Организационно-правовой статус органов местного самоуправления
     	Конституция РФ в качестве одного из способов осуществления власти народом наряду с органами государственной власти закрепляет органы местного самоуправления5, что позволяет сделать вывод об их паритетном (равном) участии в решении государственных задач.
   	Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления в качестве самостоятельных (негосударственных) органов, наделенных властными полномочиями на решение вопросов местного значения. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения6. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:
     а) не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своей компетенции в соответствии со ст. 12 Конституции РФ;
     б) в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства в соответствии со ст. 132 Конституции РФ.
    	Закон №131-ФЗ четко определяет систему органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы:
     1) представительный орган муниципального образования;
     2) глава муниципального образования;
     3) местная администрация;
     4) контрольный орган муниципального образования;
     5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом7.
Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.
     	Представительным органом местного самоуправления является выборный орган местного самоуправления, который имеет право отстаивать интересы населения на территории муниципального образования и принимать решения от его имени. Руководствуясь историческими традициями, национальными особенностями, политическими интересами. Представительный орган местного самоуправления может иметь разные названия. Чаще всего на практике есть следующие названия: Дума, совет, муниципальный совет, собрание, собрание представителей, собрание, съезд, рада, курултай, джирга и т. Д.
Представительный орган в системе местного самоуправления занимает особое место в системе благодаря своей исключительной компетенции. В соответствии с Законом № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления решаются следующие вопросы:
1) принятие устава муниципального образования и внесение изменений и дополнений в него;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) утверждение планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их осуществлении;
5) определение порядка распоряжения и распоряжения имуществом в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения8.
    	Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационные, управленческие, 
исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия). Местная администрация (лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-распорядительные функции:
1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов;
2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение;
3) управление муниципальной собственностью;
4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т.п.                                                                                     Глава местной администрации либо назначается на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса, либо избирается на муниципальных выборах, и в этом случае он одновременно является главой муниципального образования.
    	Глава муниципального образования является высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления. Согласно законодательству, глава муниципального образования может стать двумя способами. Если глава муниципалитета избирается на муниципальных выборах, он либо является членом представительного органа, либо является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Если глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, он является его председателем.
    	Согласно Закону №131-ФЗ глава муниципального образования осуществляет следующие полномочия:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;
2) подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа местного самоуправления9.
  	Глава муниципального образования полностью подконтролен и подотчетен населению муниципалитета и представительному органу местного самоуправления.
     	Органы муниципалитета представляют собой систему в которой все   взаимосвязано, в которой согласно Закону №131-ФЗ реализован принцип разделения властей. В отличие от органов государственной власти деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности жителей. Органы местного самоуправления намного больше приближены к населению, чем органы государственной власти, это в свою очередь определяет социальную направленность их деятельности.
  	Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти – это структурно выделенные органы в системе управления; паритетные способы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти10, что означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное.
    	Органы местного самоуправления, как государственный орган, имеют общую организационную, правовую и финансово-экономическую основу с государственными органами: у них есть общий источник власти - люди, те же принципы избирательной системы, то же решение - Создание механизмов, тех же принудительных мер и аналогичных форм и методов деятельности. В пределах своих полномочий как государственные, так и муниципальные органы действуют самостоятельно. Они принимают решения и контролируют их выполнение.
Однако нельзя сказать, что государственные органы и органы местного самоуправления равны, так как они различаются, и их основное отличие заключается в их компетенции. Органы местного самоуправления независимы только в пределах своих полномочий, находятся в системе отношений государственной власти, действуют в направлении государственной политики, могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением некоторыми органами государственной власти органами местного самоуправления. Органы государственной власти в свою очередь обязаны гарантировать органам местного самоуправления минимальную материально-финансовую базу и т.д.



























1.2  Исторические аспекты формирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  	Современное местное самоуправление в Российской Федерации основано на глубоком историческом фундаменте, поэтому одной из задач этой работы является изучение исторического опыта и выявление в нем особенностей взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением. 
   	На актуальность данного вопроса указал Президент Российской Федерации: «Считаю, что федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления. И, прежде всего, закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт»11.
   	Предпосылки для взаимоотношений между властью и местным самоуправлением были заложены в XVI веке и даже раньше. Однако изучение истории создания модели взаимодействия сосредоточено в основном на опыте конца XIX - начала XX века. В этот период существует актуальная и по сей день теория местного самоуправления, и предпринимаются первые серьезные действия по их размещению на «русской земле». Начало реформ самоуправления было заложено 1 января 1864 г. публикацией Положений о земской губернии и уездных учреждениях12, действие которого в течение нескольких лет охватило 34 губернии европейской части Российской империи. Уже в феврале 1865 года начали создаваться земские учреждения - органы местного самоуправления нового типа. Окончательное установление нового земского самоуправления в России относится к 1867 году. По общему мнению, нормы Положения основывались на принципах социальной теории местного самоуправления. Недостатки этой теории появились немедленно. Государство не могло отделить земства от государства и, следовательно, сократило свои функции по решению местных экономических проблем. Он был вынужден делегировать ряд вопросов земскому уровню, но земства в то же время оказались в еще более сложном финансовом положении, чем современные органы местного самоуправления. Это произошло потому, что не было представлений о пропорциональности фактических полномочий и материальных и финансовых ресурсов. Решение государственных задач требовало от земств их взаимодействия с органами царской администрации. Однако формально обеспеченная независимость земств, наличие скудной финансовой базы часто приводили к конфронтации земств и центральных властей, что приводило к ухудшению управляемости территорий. Эта проблема была решена путем последовательного ограничения независимости земств. Таким образом, когда была предпринята попытка последовательно реализовать социальную теорию самоуправления в России, сразу же была очевидна невозможность ее реализации в полном объеме. Центральное правительство осознало необходимость предоставления государственных функций земствам для поддержания государственного контроля над земскими органами.
    	Городская реформа 1870 г. во многом была схожа с земской реформой 1864 года: и по целям и задачам, и по методам реализации, и по стремлению воплотить основные идеи общественной теории местного самоуправления (с учетом тех недостатков, которые позволила выявить земская реформа 1864 г.). Однако в рамках городского самоуправления, установленного в соответствии с Городовым положением от 16 июня 1870 года13, оказалось невозможным полностью воплотить в России общественную теорию местного самоуправления. Тем не менее, положительные результаты реформ не вызывали сомнений. Впервые была предпринята попытка реализовать идею местного самоуправления самостоятельно и под свою ответственность по вопросам местного значения. Именно из этих положений во многом начинается формирование российского муниципального права, именно опыт реализации этих реформ позволяет в определенной степени моделировать и прогнозировать будущее развитие российского местного самоуправления.
К концу 1970-х годов наступил кризис земских учреждений. Земства, особенно их представительные органы, практически перестали работать. Администрациям пришлось адаптировать свою деятельность только к органам царской администрации и, следовательно, все больше ориентировались на них, не принимая во внимание интересы населения территорий. Земства вошли в состав государственного аппарата, который имеет право «кормить» на определенной территории. В это же время в России приобретает широкое распространение государственная теория местного самоуправления. «Русское самодержавие, – отмечал М.Н. Катков, – не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. <...> Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление»14.
    	На базе новой теории пересматриваются основополагающие акты, регулирующие деятельность земств. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях15. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. На тех же принципах было реформировано нормами Городового Положения от 11 июня 1892 года16 и городское самоуправление. В целом государственная модель местного самоуправления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления в 1890-1892 гг. Эта модель характеризовалась высокой степенью управляемости и полностью контролировалась центральной властью. Но это тоже не действовало. Не принесла никакой реальной пользы населению, не принесла экономические выгоды государству. Нельзя отрицать тот факт, что даже социально не полностью зрелое российское общество выступало против полного контроля со стороны государства. Акция протеста населения 1904-1905 гг. привела реформированию всей системы государственной власти в Российской империи.
Первая мировая война сильно ослабила империю, и Февральская революция 1917 года превратила ее в буржуазно-демократическую республику. В данный период была предпринята последняя попытка повысить роль земского самоуправления в государстве: 3 марта 1917 года Временное правительство приняло Декларацию с целью реформирования местного самоуправления. За основу было взято всеобщее избирательное право. Провинциальные и уездные земства были преобразованы на демократической основе, введена небольшая земская единица - земское земство, принцип независимости земств. Земское самоуправление должно было охватить практичес.......................