Российская модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования
«Российский государственный социальный университет»
Факультет дистанционного обучения

Кафедра конституционного и международного права

Лукьянова Алена Игоревна

Выпускная квалификационная (дипломная) работа


«Российская модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти»

Научный руководитель:
преподаватель Румянцев П.А.

______________________________
(место для подписи)

Допущен (а) к защите

«____»______________2016 г.


Заведующий кафедрой  конституционного и международного права
д.ю.н., профессор, 
Заслуженный юрист РФ
Скуратов Ю.И.

_____________________________
(место для подписи)

     
Москва 2016 г.
СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ….………………………………………………………....
   3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О ПОЛОЖЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТРУКТУРЕ ГОСУДАРСТВА………………………………………..
   

   8
1.1. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления……………………………………………………..….
1.2. Характеристики зарубежных и отечественных теорий местного самоуправления……………………………………….…….
   
   8

 16
ГЛАВА 2. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ……...…………………………...


 29
2.1. Предпосылки создания местного самоуправления в XVIII в…..
 29
2.2. Особенности земской и городской реформы Александра II…...
 34
2.3. Развитие местного самоуправления в конце XIX - начале XX вв………………………………………………………………………...
             42   
ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ПЕРЕХОДА К СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНАХ СРЕДНЕГО ПОВОЛЖЬЯ……………………………………………..



 52
3.1. Становление и развитие местного самоуправления в 1990-е гг..  
 52
3.2. Внедрение унифицированной конструкции местного самоуправления в 2000-е гг………………………………………...….  

 61
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………………….……….………
74
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ…...……………….
 78






     ВВЕДЕНИЕ
     
     Актуальность темы исследования. Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в стране является «нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления»1.
     Начиная с 2000 г. происходит коренная реорганизация управления на местах, создается, по сути, новая система институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования должны проводиться на основе Конституции РФ, гарантирующей самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти. На практике реформы ведут к большей степени «встраивания» системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие. Используя его, государство определяет новые принципы взаимоотношений с местным самоуправлением, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование системы местной власти. Уяснение возможностей этой, по сути, новой модели, ее особенностей, тенденций развития требует всестороннего ее изучения, как на теоретическом уровне, так и с точки зрения практического осуществления государственной деятельности. Необходимо также дать оценку тем способам, посредством которых она вводится, определить, позволяет ли эта модель обеспечить самостоятельность местного самоуправления, создает ли она муниципальным образованиям возможность продолжать решать вопросы местного значения на основе принципов самоорганизации, саморегулирования и самоконтроля, с одной стороны, и приведет ли она к образованию единого механизма управления в масштабе государства, - с другой.
     По сути, моделирование представляет собой способ конструирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на основе принципа системности, учитывающего особенности взаимодействия субъектов государственной и муниципальной власти, как в целом, так и на отдельных территориях. В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне возможных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, установление особенностей российской модели взаимоотношений, влиянии на нее основных концепций, объясняющих природу и сущность различных модификаций местного самоуправления. 
     При этом следует учитывать то, что муниципальная власть по своей природе предназначена для удовлетворения нужд населения, т.е. для решения вопросов местного значения. Отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что этими местными вопросами придется заниматься государству, его органам. Насколько оно способно это делать эффективно может показать предшествующий опыт российской истории, для чего необходимо обратиться к предпосылкам создания местного самоуправления и основным особенностям его реформирования в предыдущие века. 
     При определенных обстоятельствах нельзя исключать того, что местное самоуправление может выступать как «оппонент» государства: интересы отдельных поселений, территорий и государства могут расходиться. Но, выстраивая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, государство должно исходить из того, что последнее является главным его «союзником» на местах. Реальное, а не фиктивное местное самоуправление оказывает позитивное воздействие на государственную власть. Во-первых, формируемые непосредственно населением и из «своего круга» органы и должностные лица местного самоуправления знают все местные проблемы, принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность за это непосредственно перед своими избирателями. Во-вторых, указанные органы и должностные лица, исполняя делегированные им отдельные государственные полномочия, освобождают государственную власть от решения вопросов государственного значения на местах.
     В связи с этим актуальным остается вопрос о сложившейся практике взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на отдельных территориях в конце XX – начале XXI вв. Необходимо выяснить, насколько руководство некоторых регионов страны было готово предоставить определенную степень самостоятельности органам местного самоуправления, дать им реальную возможность для разрешения вопросов местного значения исходя из интересов населения, а не указаний «вышестоящих» органов. Требуется изучить основные конструкции построения органов местного самоуправления, показывающие уровень их «встроенности» в систему государственной власти, проследить поэтапную эволюцию взаимоотношений местной власти и государства на примере некоторых субъектов РФ, в итоге вписавшихся в общероссийскую модель. Все названные и другие вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, возникающие как в теории, так и на практике обусловливают актуальность темы дипломной работы.
     Целью дипломной работы является анализ теоретических и практических проблем эволюции модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Для достижения этой цели в дипломной работе поставлены следующие задачи:
     - выявить возможные модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и сформулировать их теоретические основы,
     - обосновать сформированную в Российской Федерации модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления,
     - рассмотреть основные характеристики теорий местного самоуправления, влиявших на модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления,
     - изучить исторические аспекты становления в России местного самоуправления и системы его взаимоотношений с государственной властью,
     - рассмотреть особенности эволюции систем местного самоуправления в отдельных субъектах РФ, представляющих Среднее Поволжье, выявить их изменения в зависимости от особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
     Объектом исследования выступают общественные отношений, складывающиеся в сфере организации местного самоуправления. Предметом исследования являются теоретические представления и практическая реализация модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
     Нормативную основу исследования составили Конституция РФ и акты, содержащие положения об организации властной деятельности на местном уровне периода Российской империи, советской власти и современного периода российской государственности.
     Теоретическую основу работы составили труды русских исследователей В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, К.А. Пажитнова, ученых периода советской власти Л.А. Велихова, В.И. Ленина, В.А. Твардовской, а также современных отечественных ученых А.А. Акмаловой, О.Е. Кутафин, Л.В. Гильченко, М.Н. Матвеева, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др.
     Структурно дипломная работа состоит из введения, трех глав, содержащих семь параграфов, заключения и списка используемых источников. Общий объем работы составляет 85 листов.
     
        


        

     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О ПОЛОЖЕНИИ
      МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТРУКТУРЕ ГОСУДАРСТВА
     
     1.1.  Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
     
     Понятие «модель» в юридической литературе и нормативных правовых актах чаще всего употребляют для того, чтобы определить существование разнообразия одного и того же политико-правового явления. Его применяют и к устоявшимся и определившимся явлениям с их выраженными особенностями, и к явлениям, находящимся в стадии становления. В последних случаях понятие модели применяется и в поисковом, экспериментаторском варианте. Любая модель - это единство общего и особенного, объективного и субъективного, абстрактного и конкретного, организационно-структурного и функционального. Наиболее важными требованиями к модели являются ее действенность, рациональность и эффективность, устойчивость и динамизм, многообразие. Кроме того, модель - это, как правило, абстракция, логическая схема, обладающая той или иной степенью формализации. По мнению А.А. Акмаловой, при исследовании моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, их необходимо изучать не только в статике, но и в динамике, в процессе реализации особенностей местного самоуправления на отдельных территориях, а также посредством выявления возможностей гармонизации его форм и системы государства2.
     Модель - это всегда совокупность теоретических основ и практических методов их реализации. Любая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления формируется на основе принципа детерминированности, который в данном случае означает наличие особых задач, выделяемых посредством сформированного специального механизма и институализированных средств их реализации. А поскольку любая модель - это деятельностная система, то именно процесс этой деятельности позволяет четко определить те сферы общественных отношений, в которых на практике осуществляется взаимодействие государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим Е.Н. Логунцев считает, что любая модель - это система, которую можно представить в виде следующей совокупности взаимодействий: субъект - управляющее воздействие - объект3.
     Таким образом, под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик. Выделяют три вида таких моделей.
     1. Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью «встроена» в систему государственной власти и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его системой местного государственного управления. Об особенностях административной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти весьма остро отзывался Л.А. Велихов: «Приказная форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому «полицейскому государству», в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организаций городского хозяйства»4.
     2. Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связана с ним в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства. Эта модель на практике не встречается в мировых муниципальных системах. В наибольшей степени к ней приближаются взаимоотношения муниципальной и государственной властей в отдельных штатах США. По словам А. Токвиля, «муниципальные учреждения составляют силу свободных наций. Нация может создать систему свободного управления, но без муниципальных институтов она не может сохранить дух свободы»5. В каком-то смысле ряд муниципальных образований в США представляет собой «мини-государства» со своей системой правовых актов, землей, собственностью, финансами, органами правопорядка, развитой системой управления, основанной на широком использовании форм прямой демократии. В этом нет ничего удивительного, поскольку «для американской либеральной мысли естественно представление о «республиках в миниатюре» - самоуправляющихся небольших поселениях с институтами прямой демократии, императивным мандатом и выборностью муниципальных должностных лиц»6.
     3. Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны, оно является «продолжением» государства, с другой - общественным институтом.
     Третья модель вз?аимоотношений в том или ином виде постоянно присутствов?ал?а в Российской Федер?ации. Ее последов?ательное пр?авовое оформление н?ач?алось с Конституции Российской Федер?ации 1993 г. По мнению А.А. Сергеев?а, «положения российской Конституции 1993 г., определяющие пр?авовой ст?атус местного с?амоупр?авления, р?азр?аб?атыв?ались в условиях столкновения двух методологий, основ?анных соответственно н?а общественной теории с?амоупр?авления, предпол?аг?ающей свободу местных коллективов и негосуд?арственную природу их упр?авленческой деятельности, и н?а госуд?арственной теории, исходящей из отсутствия к?ачественных р?азличий госуд?арственного и муницип?ального упр?авления. В итоге конституционн?ая модель местного с?амоупр?авления обрел?а к?ачеств?а пр?авового ду?ализм?а - с?амостоятельного уровня публичной вл?асти и формы с?амоорг?аниз?ации гр?ажд?ан н?а местном уровне»7. Пр?авовое оформление эт?а форм?а получил?а в норм?ах Федер?ального з?акон?а «Об общих принцип?ах орг?аниз?ации местного с?амоупр?авления в Российской Федер?ации» 1995 г. Именно при ан?ализе д?анного З?акон?а в природе российского местного с?амоупр?авления четко прослежив?аются и черты общественного институт?а (с?амоорг?аниз?ация, с?аморегуляция, с?амоконтроль), и доминирующие призн?аки формы публичной вл?асти. 
     По мнению Н.Л. Пешин?а методологические требов?ания к изучению моделей вз?аимоотношений госуд?арственной вл?асти и местного с?амоупр?авления связ?аны с выделением общего и особенного в местном с?амоупр?авлении и состоят в следующем:
     1. Вз?аимоотношения местного с?амоупр?авления и госуд?арственной вл?асти должны ан?ализиров?аться исходя из призн?ания общего в природе госуд?арственной и муницип?альной вл?асти и н?аличия особенного в природе местной вл?асти по отношению к вл?асти госуд?арственной.
     2. Сочет?ание общего и особенного в р?амк?ах модели вз?аимоотношений позволяет д?ать определение природе местного с?амоупр?авления, з?аконод?ательно определить особенности вз?аимодействия орг?анов госуд?арственной вл?асти и субъектов местного с?амоупр?авления, в иде?але - сформиров?ать н?а основе единств?а методологии т?акую модель вз?аимоотношений, котор?ая позволил?а бы, с одной стороны, построить унифициров?анную систему вз?аимоотношений, а с другой - допуск?ал?а бы возможность ее ад?апт?ации к конкретным условиям осуществления местного с?амоупр?авления в отдельных муницип?альных обр?азов?аниях.
     3. Люб?ая модель вз?аимоотношений госуд?арственной вл?асти и местного с?амоупр?авления х?ар?актеризуется рядом имм?анентно присущих ей свойств, т?аких к?ак целостность, структурность, функцион?альность, и определенным, выр?аженным н?абором атрибутивных призн?аков, которые, в з?ависимости от степени их универс?альности или индивиду?альности, проявляются в тех или иных форм?ах.
     4. Особенности федер?ативной природы России к?ак госуд?арств?а предопределяют доминиров?ание системного подход?а в изучении модели вз?аимоотношений госуд?арственной вл?асти и местного с?амоупр?авления: общее определяется Федер?ацией, особенное - субъект?ами Российской Федер?ации и муницип?альными обр?азов?аниями. Но вз?аимодействуют они в р?амк?ах одной модели, поэтому и существов?ание их возможно лишь в р?амк?ах единой вз?аимосвязи.
     5. Модель вз?аимоотношений местного с?амоупр?авления и госуд?арственной вл?асти может быть выявлен?а и изучен?а в полной мере лишь при условии сочет?ания исследов?ания ее общих (?атрибутивных) призн?аков с особенностями - теми лок?альными форм?ами вз?аимоотношений, которые предопределяются спецификой отдельно взятых муницип?альных обр?азов?аний и получ?ают отр?ажение н?а пр?актике8. 
     Пересмотр методологических основ теории ду?ализм?а пр?авовой природы российского с?амоупр?авления предст?авляется некоторым автор?ам кр?айне нежел?ательным, поскольку «именно местное с?амоупр?авление способно созд?ать, в конечном счете, орг?аническое сочет?ание вл?асти и свободы, внешнего (вертик?ального) упр?авления и внутренней с?амоорг?аниз?ации н?аселения. Тем с?амым ст?ановится возможным преодолеть н?аши тр?адиционные, авторит?арные по своей сути, предст?авления о демокр?атии к?ак исключительно госуд?арственной форме орг?аниз?ации вл?асти»9. Тем не менее, тенденция к осл?аблению общественных н?ач?ал в природе с?амоупр?авления ст?ал?а очевидной. Вплоть до последнего времени ученые говорили об общественных н?ач?ал?ах в орг?аниз?ации местного с?амоупр?авления к?ак ключевых, реш?ающих: «В орг?аниз?ации местного с?амоупр?авления в современной России в зн?ачительной степени возросл?а доля с?амоорг?анизующих регуляторов. Д?аже поверхностное зн?акомство с з?аконод?ательством о местном с?амоупр?авлении позволяет утвержд?ать, что ключевые вопросы его ст?ановления реш?аются или должны реш?аться с уч?астием н?аселения муницип?ального обр?азов?ания»10.
     Оценив?ая ход реформы местного с?амоупр?авления, исследов?атели ук?азыв?ают н?а явное снижение зн?ачения основных черт, присущих общественной вл?асти, прежде всего, т?аких к?ак с?амоорг?анизов?анность и с?аморегуляция11. Одн?ако полностью общественные призн?аки муницип?альной вл?асти не устр?аняются, а только осл?абляется и усилив?ается госуд?арственн?ая сост?авляющ?ая в природе местного с?амоупр?авления, поскольку в своей основе оно носит публичный х?ар?актер. Тем с?амым местное с?амоупр?авление подчиняется интерес?ам госуд?арств?а, и его з?ависимость от орг?анов госуд?арственной вл?асти, прежде всего субъектов Российской Федер?ации, котор?ая н?а пр?актике всегд?а сохр?анял?ась, з?акрепляется юридически. В этом з?аключ?ается принципи?альное отличие Федер?ального з?акон?а «Об общих принцип?ах орг?аниз?ации местного с?амоупр?авления в Российской Федер?ации» 2003 г. от Федер?ального з?акон?а 1995 г., который, н?апротив, стремился созд?ать условия для р?азвития общественных н?ач?ал в местном с?амоупр?авлении, вследствие чего вольно или невольно были осл?аблены госуд?арственные черты местного с?амоупр?авления и их связи с орг?ан?ами госуд?арственной вл?асти. Именно поэтому ученые отмеч?али, что «местное с?амоупр?авление - это не только обл?асть гр?ажд?анской с?амостоятельности и общественной активности н?аселения, но и специфический уровень вл?асти»12.
     Но подобн?ая концепция не может быть ре?ализов?ан?а без р?азвитых институтов демокр?атии, без активного гр?ажд?анского обществ?а. Россия к?ак не имел?а этих предпосылок, т?ак не имеет их и сейч?ас, поэтому попытк?а р?азвить в ней общественно-госуд?арственное местное с?амоупр?авление не состоял?ась. Г.В. Ат?ам?анчук выск?аз?ал тезис о том, что в ре?альной российской действительности местное с?амоупр?авление отсутствует13. С этим положением нельзя согл?аситься. Безусловно, местное с?амоупр?авление, пропис?анное в норм?ах Конституции Российской Федер?ации и федер?ального з?аконод?ательств?а, существенно отлич?ается от местного с?амоупр?авления, получившегося н?а пр?актике. Одн?ако нельзя отриц?ать ре?ализ?ацию многих положений концепции: о формиров?ании орг?анов местного с?амоупр?авления н?аселением, о с?амостоятельных местных бюджет?ах, о формиров?ании муницип?альной собственности и т.д. Принципи?ально невозможной ок?аз?ал?ась ре?ализ?ация тех положений федер?ального з?аконод?ательств?а, которые подчеркив?али преобл?ад?ание черт общественной вл?асти н?ад госуд?арственной в природе местного с?амоупр?авления. К?ак спр?аведливо ук?аз?ал С.А. Ав?акьян, «совершенно очевидно, что местное с?амоупр?авление является в?ари?антом публичной вл?асти, и в этом пл?ане оно не может быть ни искусственно, ни к?ак-либо еще отделено от госуд?арственной вл?асти… не н?адо созд?ав?ать себе и н?аселению иллюзий, будто оно осуществляет местное с?амоупр?авление непосредственно и только»14.
     Теоретическ?ая модель ду?ализм?а местного с?амоупр?авления был?а в той или иной степени ре?ализов?ан?а лишь в небольших муницип?альных обр?азов?аниях, преимущественно сельского тип?а, т.е. т?ам, где не слишком большое н?аселение смогло ре?ально с?амоорг?анизов?аться и реш?ать вопросы местного зн?ачения непосредственно или через предст?авителей. Что же к?ас?ается городов и р?айонов, то в них местное с?амоупр?авление ок?аз?алось существенно не отлич?ающимся от госуд?арственной вл?асти. По пр?актически один?аковому з?аконод?ательству проводились выборы орг?анов госуд?арственной вл?асти и орг?анов местного с?амоупр?авления. При этом с?амо н?аселение муницип?альных обр?азов?аний з?ач?астую д?анные выборы игнориров?ало. Местные референдумы н?а пр?актике проводились кр?айне редко, т?ак?ая форм?а прямой демокр?атии н?а местном уровне, к?ак сход, ок?аз?ал?ась пр?актически нере?ализуемой д?аже в небольших муницип?альных обр?азов?аниях. Территори?альное общественное с?амоупр?авление, по сути своей, т?акже не состоялось.
     Н?а сегодняшний день можно утвержд?ать, что последов?ательное реформиров?ание местного с?амоупр?авления в зн?ачительной степени нивелирует в нем ук?аз?анные черты общественных институтов, интересы которых и госуд?арств?а в целом не только не совп?ад?ают, но и могут противостоять, что неизбежно ведет к конфликт?ам, ухудш?ающим упр?авление системой. Поэтому госуд?арство с целью повышения степени упр?авляемости территорий встр?аив?ает местную вл?асть в госуд?арственную, в связи с чем и «лиш?ает» местное с?амоупр?авление черт, присущих общественной вл?асти. Следов?ательно, можно сдел?ать вывод о том, что в н?астоящее время н?алицо формиров?ание тенденции утр?аты местным с?амоупр?авлением «двойственной природы»; в ближ?айшем будущем оно может ст?ать исключительно уровнем госуд?арственной вл?асти, хотя и с отдельными черт?ами, присущими общественным институт?ам.

     1.2. Х?ар?актеристики з?арубежных и отечественных теорий местного с?амоупр?авления
     
     Теория местного с?амоупр?авления имеет огромное зн?ачение в современной России, поскольку д?аже в принципе невозможно построить эффективную систему соци?ального упр?авления в отсутствие теоретических основ. Еще большее зн?ачение следует уделить ан?ализу опыт?а ре?ализ?ации теорий местного с?амоупр?авления н?а пр?актике, поскольку только т?аким обр?азом можно выявить неуд?ачи, объяснить их причины и предложить меры по устр?анению выявленных ошибок и недост?атков теории.
     Конец XIX в. озн?аменов?ался для России бурным р?азвитием с?амоупр?авления, что связыв?ается с земскими и городскими реформ?ами, проводимыми в 60-70-е и 90-е гг. XIX в. В эту эпоху н?а З?ап?аде были созд?аны основные теории местного с?амоупр?авления, предпосылки р?азр?аботки которых были з?аложены в р?абот?ах Ж.-Г. Турэ (докл?ад 1790 г. по з?аконопроекту о реформе местного с?амоупр?авления), а т?акже в норм?ах фр?анцузских конституций XVIII в. и Конституции Бельгии 1831 г. Гл?авн?ая цель всех теорий с?амоупр?авления - определить соотношение индивид?а и госуд?арств?а, местной и центр?альной вл?асти. Дв?а основных взгляд?а н?а местное с?амоупр?авление ст?али источник?ами этих теорий: предст?авление о местном с?амоупр?авлении к?ак особом субъекте, отлич?ающемся от госуд?арств?а, и, н?аоборот, р?ассмотрение местного с?амоупр?авления к?ак институт?а, нер?азрывно связ?анного с госуд?арством, являющегося, по сути, его продолжением. Проводимые примерно в это время реформы российского с?амоупр?авления связыв?аются именно с перенесением основных принципов этих теорий н?а российскую почву. В целом дореволюционн?ая русск?ая политическ?ая мысль весьм?а активно р?азвив?ал?ась в н?апр?авлении построения собственных теорий местного с?амоупр?авления, к?ак з?аимствуя идеи з?ап?адных ученых, т?ак и в процессе ан?ализ?а ст?ановления и р?азвития отечественного с?амоупр?авления. В связи с этим следует р?ассмотреть основные положения д?анных теорий и их р?азвитие в труд?ах российских ученых-госуд?арствоведов.
     Теория свободной общины возникл?а в Герм?ании в первой половине XIX в. Ее созд?атели - Ж.-Г. Турэ, Э. Мейер, О. Л?аб?анд, О. Ресслер и другие счит?али, что пр?аво общины упр?авлять своими дел?ами является в т?акой же степени естественным и неотчужд?аемым, к?ак и пр?ав?а человек?а, поскольку, к?ак и человек, общин?а первичн?а по отношению к госуд?арству. Поэтому госуд?арство должно призн?ав?ать пр?аво свободного общинного с?амоупр?авления. Согл?асно этой теории, «общин?а имеет пр?аво н?а с?амостоятельность и нез?ависимость от центр?альной вл?асти по с?амой своей природе, причем госуд?арство не созд?ает общину, а лишь призн?ает ее»15. К?ак видно из приведенных положений, общин?а р?ассм?атрив?ается в р?амк?ах этой теории в к?ачестве с?амостоятельного субъект?а, по сути, противостоящего госуд?арству. Пр?ав?а общины являются столь же естественными и неотчужд?аемыми, к?ак естественные пр?ав?а человек?а. Но с возникновением госуд?арств?а он?а тр?ансформируется, изменяется ее роль: общин?а вынужден?а призн?ать необходимость госуд?арств?а и свою з?ависимость от него. Поэтому ч?асть своих пр?ав общин?а перед?ает госуд?арству и перест?ает быть нез?ависимой. Призн?ав?ая необходимость госуд?арств?а и его верховенств?а, Ю.В. Бл?агов конст?атирует, что абсолютн?ая с?амостоятельность и нез?ависимость общин невозможн?а16.
     В к?ачестве основ орг?аниз?ации местного с?амоупр?авления теория свободной общины н?азыв?ал?а:
     - выборный х?ар?актер орг?анов местного с?амоупр?авления;
     - р?азгр?аничение компетенции между общиной и госуд?арством;
     - р?азделение общинных и госуд?арственных орг?анов;
     - невмеш?ательство госуд?арств?а в дел?а общины.
     Осмысление положений д?анной теории в России привело к появлению т?ак н?азыв?аемой теории свободной п?ашни. Но возникновение этой теории можно р?ассм?атрив?ать и к?ак ре?акцию н?а очевидные отриц?ательные стороны центр?ализов?анного госуд?арственного упр?авления. Согл?асно теории, действие трех ветвей госуд?арственной вл?асти (з?аконод?ательной, исполнительной и судебной) должно дополняться деятельностью четвертой - общинной, или коммун?альной. Общин?а имеет пр?аво н?а с?амостоятельное и нез?ависимое от госуд?арств?а существов?ание в силу своей естественной природы. Госуд?арство не созд?ает общину, поэтому оно должно призн?ав?ать ее н?аличие и з?ащищ?ать. В основе теории свободной п?ашни леж?ат три постул?ат?а:
     1) круг общинных дел отличен от дел госуд?арственных;
     2) общин?а является субъектом специ?ально прин?адлеж?ащих ей пр?ав, а потому госуд?арственное вмеш?ательство в ее дел?а недопустимо;
     3) должностные лиц?а с?амоупр?авления являются общинными, а не госуд?арственными чиновник?ами.
     Т?аким обр?азом, общин?а, в соответствии с положениями теории свободной п?ашни, предст?авляет собой своего род?а «госуд?арство в госуд?арстве».
     Н.И. Л?аз?аревский, х?ар?актеризуя эту теорию, отмеч?ал: «Общин?а, действительно, исторически был?а ст?арше госуд?арств?а. Опир?аясь н?а этот исторический ф?акт, можно было говорить об общине к?ак естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который созд?ан не госуд?арством и который поэтому является для госуд?арств?а неприкосновенным»17.
     Теории свободной общины и свободной п?ашни следует счит?ать р?азновидностями общественной теории с?амоупр?авления, поскольку в основе последней т?акже лежит противопост?авление госуд?арств?а и обществ?а, общегосуд?арственных интересов местным. Н.М. Коркунов, х?ар?актеризуя эту теорию, пис?ал: «Общественн?ая теория видит сущность с?амоупр?авления в предост?авлении обществу с?амому вед?ать свои общественные интересы и в сохр?анении з?а пр?авительственными орг?ан?ами з?аведов?ания одними только госуд?арственными дел?ами. Общественн?ая теория исходит, следов?ательно, из противоположения местного обществ?а госуд?арству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и госуд?арство, к?аждое вед?ало только свои собственные интересы»18. В России эт?а теория и ее р?азновидности получили н?аибольшую популярность в 60-е гг. XIX столетия. Именно под влиянием общественной (и ее российского «?ан?алог?а» - хозяйственной) теории местного с?амоупр?авления были проведены земск?ая (1864 г.) и городск?ая (1870 г.) реформы Алекс?андр?а II.
     Общественн?ая теория местного с?амоупр?авления несколько скорректиров?ал?а идею прямого противопост?авления общины госуд?арству. В основе д?анной теории лежит идея о том, что местное с?амоупр?авление - это упр?авление местным хозяйством. То есть местное с?амоупр?авление имеет негосуд?арственную природу. Оно является одним из институтов гр?ажд?анского обществ?а и противостоит госуд?арству в той же степени, в к?акой интересы гр?ажд?анского обществ?а противостоят интерес?ам госуд?арств?а. По сути, местное с?амоупр?авление в р?амк?ах этой теории н?аделено пр?авоспособностью юридического лиц?а. Можно выделить лишь три отличия его от гр?ажд?анско-пр?авовых форм хозяйствов?ания. Во-первых, местное с?амоупр?авление возник?ает н?а определенной з?аконом территории. Во-вторых, местное с?амоупр?авление созд?ается не по воле его субъектов, а в обяз?ательном порядке. И, в-третьих, орг?аны местного с?амоупр?авления в отличие от орг?анов упр?авления юридическим лицом являются выборными.
     Ан?алогичным обр?азом строились формулировки хозяйственной теории: поскольку с?амоупр?авление есть з?аведов?ание собственными дел?ами общины, а не госуд?арственного упр?авления, и т?акие дел?а по своему х?ар?актеру строго хозяйственные, то госуд?арству они должны быть безр?азличны. Из этого следует принцип полной с?амостоятельности общины и принцип отсутствия (з?а исключением редких случ?аев) госуд?арственного контроля н?ад местным с?амоупр?авлением.
     Одним из р?азр?аботчиков хозяйственной теории местного с?амоупр?авления ст?ал в России профессор В.Н. Лешков. Он утвержд?ал, что «земские учреждения суть учреждения земств?а, н?арод?а, а не госуд?арств?а, и отвеч?ают перед одним н?ародом… Пр?ав?а земских учреждений, в смысле пр?ав земств?а, отныне сост?авляют особую с?амостоятельную систему пр?ав, отличную от системы пр?ав?а гр?ажд?анского или ч?астного, т?ак же точно, к?ак и от пр?ав?а госуд?арственного. Это - систем?а пр?ав?а земского, или общественного»19.
     Активным з?ащитником этой теории был т?акже князь А.И. В?асильчиков. Он ук?азыв?ал, что «с?амоупр?авлением н?азыв?ается т?акой порядок внутреннего упр?авления, при коем местные дел?а и должности з?аведыв?аются и з?амещ?аются местными жителями - земскими обыв?ателями». «Местные дел?а» и «местные должности» противостоят дел?ам и должностям госуд?арственным, а орг?аны с?амоупр?авления подр?азделяются н?а две к?атегории - «общественные союзы» и «территори?альные или администр?ативные округ?а». К первым относятся сельские обществ?а, волости, м?агистр?аты и городские думы. К числу вторых - уездные и губернские земские учреждения. Причем орг?ан?ами с?амоупр?авления, по мнению А.И. В?асильчиков?а, «эти территори?альные округ?а ст?ановятся лишь тогд?а, когд?а к уч?астию в их упр?авлении пригл?аш?аются предст?авители местного обществ?а»20.
     Попытки ре?ализ?ации этой теории в России длились несколько десятилетий. К?ак уже отмеч?алось, р?азр?аботчики российской земской и городской реформ н?аходились под сильным влиянием общественной или хозяйственной теории с?амоупр?авления. В 1864 г. основные тезисы д?анных теорий были з?аконод?ательно воплощены в «Положении о губернских и уездных земских учрежд.......................