Становление и развитие научных представлений о месте и роли общественного контроля за деятельностью власти

Содержание

Введение	3
Глава 1. Общественный контроль как элемент государственно-общественного управления	8
1.1. Становление и развитие научных представлений о месте и роли общественного контроля за деятельностью власти	8
1.2. Нормативно-правовая основа общественного контроля	30
1.3. Формы и осуществление общественного контроля	42
Глава 2. Общественный контроль за деятельностью органов государственной власти в Ленинградской области	53
2.1 Организации, осуществляющие общественный контроль над органами государственной власти: назначение, порядок формирования и формы работы	53
2.2 Практика работы Общественной палаты Ленинградской области по организации общественного контроля над органами государственной власти	57
2.3 Анализ общественного мнения о деятельности Общественной палаты Ленинградской области	65
Заключение	70
Список литературы	77

Введение

     В статье 4 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» под общественным контролем понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений». 
     Осуществляя общественный контроль, нельзя самостоятельно «наводить порядок» в деятельности контролируемых органов, организаций и должностных лиц. Вы не должны выполнять ту работу, которая входит в компетенцию уполномоченных на это органов и должностных лиц, и за которую они несут ответственность и получают заработную плату. Иными словами, общественный контроль – это «глаза и уши», а не «кулаки». Ведите себя корректно, вежливо, уважительно в отношении объектов общественного контроля, контролируемых лиц. Цели, задачи и принципы общественного контроля определены в статьях 5 и 6 Федерального закона. Установлены, в частности, недопустимость необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти и оказания неправомерного воздействия на них. Установлен также принцип «презумпции добросовестности деятельности органов государственной власти», который подразумевает, что общественный контролер не вправе относиться предвзято к контролируемому лицу, при этом предполагаемые или выявленные нарушения в его деятельности должны быть доказаны. В законе Общественный контроль предусмотрен также принцип нейтральности общественного контроля, недопустимости его использования в интересах политической деятельности. 
     Упомянутый Федеральный закон регламентирует общественный контроль в сфере государственного управления, не ограничивая и прямо указывая на необходимость общественного контроля и в других сферах. Понимание необходимости общественного контроля во всех сферах общественных отношений постепенно подкрепляется практическими действиями общественных организаций и объединений граждан. 
     В общественной практике наряду с понятием «общественный контроль» используются также термины «гражданский контроль», «народный контроль», между которыми нет принципиальных различий. Мы также не будем делать различий между ними, заметим лишь, что понятие «общественный контроль» предоставляет больше возможностей для общественного согласия и развития. 
     Если термины «гражданский контроль», «гражданское общество» отражают приверженность западным ценностям, некоторые из которых неприемлемы для значительной части российского общества, то термин «народный контроль» в большей степени отражает «коллективистское» мировоззрение, присущее традиционным азиатским культурам, а также эпохе СССР. Это мировоззрение также находит своих критиков в связи с ограничением интересов отдельной личности, ее экономических и гражданских свобод, порождающим социальную инертность, застой и отставание в развитии. В этом отношении понятие «общественный контроль» является более общим, нейтральным, консолидирующим, отражающим интересы всего общества с учетом его более сложной структуры, нежели упрощенные модели типа «сообщество граждан» или «народ». Повторим, однако, что на практике между всеми этими понятиями нет существенных различий, у них единые цели, задачи, методы и результаты. 
     В дальнейшем под общественным контролем будем понимать осуществляемый гражданами, общественными организациями и объединениями граждан контроль соблюдения действующего законодательства, норм общественной этики, общественных интересов органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, а также осуществляющими публичную деятельность коммерческими и некоммерческими организациями.
      В условиях культа наживы возможен коррупционный сговор чиновников разных уровней с представителями подконтрольных им органов и организаций. Выявить, а тем более доказать коррупционный сговор достаточно сложно, это требует усилий профессионалов. Однако коррупционный сговор можно предотвратить, если каждый чиновник будет знать, что он в любой момент может оказаться в центре внимания общественного контроля со всеми вытекающими последствиями. Коррупция является наиболее опасным явлением, подрывающим основы российской государственности. Однако имеются и другие объективные причины для осуществления общественного контроля в сфере государственного управления. Выполнить меньший объем работы за свою зарплату является естественным стремлением любого чиновника. Это ведет к снижению эффективности бюрократического аппарата, государственные функции исполняются не полностью или с задержкой, при этом количество чиновников все время растет, и их периодические сокращения не изменяют общую тенденцию. 
     Карьера и доходы чиновника зависят от вышестоящего руководства и практически не зависят от населения, в интересах которого чиновник должен работать и оказывать государственные услуги. Со временем любая бюрократическая структура начинает функционировать в своих собственных интересах, по своим правилам, ориентируясь на политическую волю и интересы вышестоящего руководства, отрываясь от реальных общественных потребностей и общественных интересов. Задача общественного контроля в данном случае – вернуть на «землю» отдельных чиновников, бюрократические структуры, их руководителей, призвать их к исполнению своих непосредственных обязанностей, соблюдению общественных интересов. Заставить, в частности, правоохранительные и надзорные органы принимать меры по обращениям граждан, а не ограничиваться формальными отписками, привлекать нарушителей к ответственности независимо от их статуса, заставить суды принимать решения на основании закона, а не «внутреннего убеждения» судей в форме указаний сверху или «сложившейся судебной практики». 
     Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере общественного контроля как элемента системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. 
     Предмет исследования составляют нормы российского права, регулирующие формы и порядок реализации общественного контроля в современной России, а также правозащитная сущность и природа общественного контроля, его роль и место в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. 
     Целью настоящего исследования является конституционно-правовой анализ общественного контроля как элемента системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, выявление проблем его реализации и разработка предложений по совершенствованию правового регулирования данной сферы общественных отношений. 
     Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие научно-исследовательские задачи:
     1. определить становление и развитие научных представлений о месте и роли общественного контроля за деятельностью власти;
     2. изучить нормативно-правовую основу общественного контроля;
     3. охарактеризовать формы и осуществление общественного контроля;
     4. изучить организации, осуществляющие общественный контроль над органами государственной власти: назначение, порядок формирования и формы работы;
     5. рассмотреть практику работы Общественной палаты Ленинградской области по организации общественного контроля над органами государственной власти;
     6. провести анализ общественного мнения о деятельности Общественной палаты Ленинградской области.
     Структура работы отражает логику, содержание и результаты исследования. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Общественный контроль как элемент государственно-общественного управления
1.1. Становление и развитие научных представлений о месте и роли общественного контроля за деятельностью власти
     
     Общественный контроль является одним из типов гражданского участия, имеющего большую значимость для стабильного развития демократического общества. Контроль со стороны общества за деятельностью государства служит основой демократического политического устройства, а его закрепленность в эффективно действующих институтах свидетельствует о высоком уровне развития демократической политической системы. Следовательно, институционализация процесса общественного контроля свидетельствует об успешности демократических преобразований1.
     Общественный контроль весьма значим для повышения уровня прозрачности деятельности органов власти, для противодействия коррупции в них, для повышения эффективности их деятельности. Он препятствует необоснованному расходованию бюджетных средств и фиктивно-демонстративной деятельности государственных органов. Чем больше институт общественного контроля сдерживает нарушения закона и произвол со стороны органов власти, тем он более развит. Причем это сдерживание должно основываться на институциональных, а не на личных отношениях. Только тогда развитие общества становится стабильным и предсказуемым, а деятельность органов власти эффективной и свободной от коррупции, прозрачной2. 
     Одна из самых острых и повсеместных проблем XXI века – падение доверия общества к власти. Эгоизм и коррупция правящих кланов, нежелание политиков считаться с интересами населения, закрытость принятия управленческих решений и т.п. ведут к сопротивлению действиям государства, социальной дезорганизации и нестабильности.
     Общепризнано, что сегодня одним из цивилизованных и действенных средств воздействия общества на публичную власть является общественный контроль. Демократия, для того, чтобы не превращаться в пустой лозунг политической демагогии и быть насыщенной реальным содержанием, должна иметь эффективные каналы диалога и коммуникаций общества и власти, механизмы прямой и обратной связи, и, конечно же, общественного контроля. Делегирование полномочий без возможности контроля их исполнения приводит к отчуждению власти от народа. Достижение же необходимого уровня социальной солидарности требует рационального компромисса между государством и обществом. В этом компромиссе (социальном контракте) государство сознательно ограничивает свое всевластие и делит бремя ответственности за цели, средства и результаты управление со всеми заинтересованными сторонами социального контракта.
      Контроль – одна из важнейших функций управления, позволяющая выявлять, предупреждать девиации, ошибки и недостатки, искать новые резервы и возможности. Контроль как стадия управленческого цикла присуща преимущественно деятельности исполнительных органов власти, именно поэтому возникает проблема ограничения самовластия и произвола чиновников. Чем более открыта работа управленческих органов и их должностных лиц обществу, тем меньше возможностей для них злоупотребления своими полномочиями. Привлекая население к участию в публичном управлении, органы власти способствуют пониманию людьми механизмов подготовки и принятия управленческих решений, знакомят с проектами и планами, приоритетами политики. Разумеется, для этого необходимо знание потребностей и интересов различных социальных групп, их восприятие целей и задач деятельности власти, предпочтений относительно используемых ресурсов и стратегий управления, вообще любой информации, касающейся принимаемых решений. Кроме того, в условиях сетевизации и фрагментации современного общества, возросших темпов его развития, государству все сложнее реагировать на весь объем общественных запросов, единолично отвечать на вызовы эпохи глобализации3.
      Сегодня, с учетом назревшей в современном российском обществе необходимости модернизации политической системы, повышение эффективности контроля над государственными институтами выступает как первостепенная задача, от решения которой зависит стабильность и поступательное развитие. Соответственно, возрастает необходимость концептуального осмысления общих принципов и стандартов общественного контроля в различных сферах государственного и муниципального управления, формирования единой информационной и методической базы организации контроля, освоения международного опыта.
     Мировая практика свидетельствует об исторически апробированных правовых и культурных основаниях общественного контроля, включающих, в первую очередь, принципы прозрачности публичной власти и широкого участия граждан в государственном управлении. В США и странах Европы они законодательно обеспечиваются государством специальными актами о раскрытии информации, о контроле со стороны гражданских НКО, советов, комитетов при органах исполнительной власти. Важную роль играют волонтерские движения, общественные инициативы, голосования, обсуждения, петиции, экспертизы и журналистские расследования. Все большее признание получают в мировом сообществе интернет-проекты общественного контроля. Например, на сайте Белого Дома США есть раздел, посвященный петициям – Wethepeople.
      Предварительно хотелось бы отметить концептуально важные для нашего рассуждения характерные особенности западного политико-публицистического дискурса. В отечественной литературе подчас механически используются понятия transparency («прозрачность»), accountability («подотчетность») и openness («открытость»). Они невольно приобретают характер лозунгов, а значит, становятся более понятными. Но дело в том, что «смысл этих понятий вертится вокруг одного и того же процесса – государство становится открытым для граждан, само активно движется навстречу предполагаемому желанию граждан знать, само реализует право граждан знать (right to know). Государство – в том числе и законодательно - само себя заставляет быть прозрачным, разрабатывает и реализует формы и способы обеспечения собственной прозрачности. В отличие от словосочетания «общественный контроль», где некий субъект контролирует деятельность государственных органов власти, «прозрачность» предполагает активную роль государства»4. Разумеется, сохраняя реализм, ни одно из этих понятий («прозрачность», «подотчетность», «открытость») нельзя абсолютизировать – они всегда конретно-исторически обусловлены, рационально нормированы и динамичны. Например, с помощью требования прозрачности можно дискредитировать политических конкурентов, плодить бюрократические структуры, отвечающие за прозрачность, тормозить принятие и воплощение властных решений и т.п. Но чтобы этого не происходило, прозрачность публичной власти должна быть сопряжена с действительным участием и ответственностью граждан за контроль, выработку и реализацию решений.
      В Европейском Союзе сложились четыре основных формы общественного контроля:
     опросы общественного мнения, подписание петиций и предложений от общественных объединений, союзов и др. Например, с мая 2012 действует «Европейская гражданская инициатива» (The European Citizens Initiative), отправляющая на рассмотрение Еврокомиссии петицию, организационное или правовое предложение. Условие - их поддержка не менее чем одним миллионом граждан ЕС, представляющих, по крайней мере, одну четверть государств ЕС, в области, где государства-участники имеют полномочия на общеевропейском уровне. «После Комиссия либо принимает, либо отклоняет внесенное предложение. На настоящий момент количество одобренных проектов существенно превосходит отклоненные. В первый раз миллион подписей был собран в марте 2013 года на проект «Право на воду», требующий включить воду и канализацию в число прав человека».
     общественные консультации, обсуждающие, комментирующие и оценивающие правительственные или муниципальные проекты. Они могут быть инициированы как чиновниками, так и самими гражданами, желающими, чтоб их мнение было учтено. Общественные консультации могут проходить в форме открытой общественной встречи всех заинтересованных сторон, в виде закрытого слушания с участием представителей общественности, в письменном виде или в Интернете. Специфика этого жанра - в ограниченности времени обсуждения, приуроченного к определенному сроку принятия решения.
      В последние годы в западной политической и управленческой практике все большее распространение приобретает такая форма реализации общественного контроля как коллаборации (ситуативные совместные действия) в Интернете. Не знакомые друг с другом граждане обсуждают и предлагают различные оценки, предложения и решения. Коллаборации требуют открытости по отношению к другим пользователям используемой информации, в то же время не подразумевает коллективного и компромиссного решения - они не усредняют, они агрегирует, создавая решение людьми, самостоятельно приходящими к выводам, полагающимися на собственную информацию5.
      Как системная процедура, коллаборация требует определенных условий: наличие системы, выигрывающей от коллективного интеллекта, достаточного количества активистов с необходимыми компетенциями и значимыми мотивациями, прозрачности обсуждения.
      Коллаборация не подменяет участие (партиципацию) как реализацию общественного контроля над государством. Это общественный контроль в целях оптимального решения проблем самого общества. Достоинство коллаборативных решений - в их применимости к проблемам любого типа и содержания в обществе Интернета, в их открытости и динамичности. Встающие сегодня перед органами власти социальные задачи зачастую слишком сложны и объемны для решения их одним ведомством или агентством. Коллаборация же, объединяя неограниченное число специалистов, делает решение проблем более простым, эффективным и дешевым. Помогая, в рамках системы публичного управления эффективно решать задачи, она еще и вовлекает массы в решение общественных (государственных) задач, делает их одновременно и субъектом, и объектом общественного контроля, требует мотивации участия, и является ее источником6.
      Социальные сети связывают пользователей наличием особенной мотивации для принятия коллективных решений, объединением вокруг задач, требующих политического и социального решения. События последних лет ясно показали важную роль коллабораций в критические моменты политической жизни (выборы, революции и т.д.) Сети волонтеров, группы помощи и т.п. могут серьезно влиять на социальные процессы. В то же время стоит помнить, что вмешательство Интернета в процессы управления не всегда конструктивно. «Недавние идеалистические представления об Интернете как об источнике бесконечных возможностей и свободы постепенно сменяются более зрелыми рефлексиями. Давая бесконечный доступ к информации, он приводит очень скоро к размножению информационного шума и мусора. Интернет всегда проявляет себя двояко - одновременно способствуя как укреплению ценностей человеческого общества, так и их разрушению7.
     дискуссионные площадки и форумы (конференции, гражданские жюри т.п.), предназначенные для совместного принятия решений по разнообразным политическим вопросам представителями общественности, экспертами и чиновниками. Примером служит ресурс YourvoiceinEurope, который показывает, каким образом можно принять участие в формировании политики Европейского Союза [3]. Опыт развития общественных обсуждений в Западной Европе и США показывает, что с их помощью значительно повышается аргументированность решений, в том числе при отклонении проектов;
     интерактивный диалог через социальные сети между общественными организациями и органами власти различного рода.Хорошим примером здесь может служить Европейская сеть по информации и надзору за окружающей средой, представляющая из себя партнерскую сеть из экспертов 39 государств, около 300 национальных агентств по охране окружающей среды, в том числе и отдельных граждан.
      В ряде современных государств происходит институциализация деятельности общественных советов при органах публичной власти. Все большее распространение приобретают организации, подобные российской Общественной палате. Ее аналоги существует во многих странах: во Франции - Социальный и экономический совет, состоящий из представителей различных профессиональных групп, в Голландии, в Австрии, Общественная палата Казахстана, в Узбекистане создан Общественный фонд поддержки НКО и иных институтов гражданского общества, Общественный совет в Армении8.
      В Европе, как правило, общественные законодательные инициативы реализуется через референдумы, преимущественно на региональном уровне, реже - на национальном уровне или по узкоспециализированным вопросам. Например, Швейцария активно использует данную форму: с 1848 года по 2008 год было проведено 162 референдума на федеральном уровне. Действенной формой общественного контроля, как уже отмечалось, являются журналистские расследования, особенно в США. Показав высокую результативность, журналистские расследования переросли в обычную практику СМИ.
     Так, разоблачения журналистов сыграли значительную роль в борьбе с коррупцией в Италии в конце 1980-х – начале 1990-х годов.
     Широкое распространение в качестве форм общественного контроля во многих странах по-прежнему имеют традиционные публичные гражданские акции, такие как собрания, митинги, демонстрации, пикетирования, забастовки и т.п.
     Важнейшими формами общественного контроля признаны институты отзыва и отстранения от должности чиновников и депутатов, роспуска органов публичной власти.
     За рубежом набирает популярность гражданское вето, или аброгативный референдум. Гражданское вето – институт непосредственной демократии, дающий гражданам возможность отклонять принимаемые представительным органом публичной власти правовые акты, их отдельные положения путем голосования на референдуме9.
      Практики общественного контроля в современной России свидетельствуют, что целостная система контроля в стране еще не сложилась. Факты коррупции, произвола чиновников и правоохранителей, непродуманные и неэффективные управленческие решения, вызывающие негативное отношение населения и т.п. говорят о неразвитости институтов контроля. Возникает обычный парадокс социального реформирования: мировой опыт контроля общества над государством говорит о зависимости его успеха от наличия развитого гражданского общества, но всевластие бюрократии и авторитарность политического режима подавляют в зародыше самостоятельные инициативы общества и граждан. Теоретически этот парадокс неразрешим, но он разрешаем практически – через совместные усилия ответственной публичной власти и общественных организаций по формированию системы социального контроля публичной власти.
      Контроль в сфере публичной власти можно разделить на два вида.Государственный или внутренний контроль, осуществляется непосредственно органами государственной власти и местного самоуправления в отношении собственных чиновников. Внешний – контроль со стороны общества над государственным аппаратом и принятием государственных решений. Сущность любого вида контроля заключается в анализе причин отклонений, выявленных в ходе контрольной деятельности, предложениях по улучшению системы управления с целью предотвращения возможных ошибок в дальнейшем, формировании условий для повышения эффективности системы управления в целом.
      Но внутриведомственный контроль на государственной и муниципальной службе не может обеспечить объективной информации о деятельности органов власти и должностных лиц. Подчас непреодолимыми препятствиями становятся карьеризм, круговая порука, фаворитизм, патрон-клиентные связи и т.п., ведущие к сокрытию недостатков, ошибочных и непродуманных решений, коррупционных преступлений, самодовольства. Поэтому контрольные органы, подчиненные той или иной ветви власти, в значительной степени ограничены в своих расследованиях, не говоря уже о том, что контролеры могут использоваться в неблаговидных целях расправы.
      В литературе порой встречается терминологическая путаница в употреблении понятия общественного и гражданского контроля, в связи с чем возникает необходимость уточнить их содержание и соотношение.
     В докладе Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества в России за 2011 г., понятия – гражданский и общественный контроль отождествляются. Отмечается, «что гражданский (или общественный) контроль представляет собой систему мероприятий и мер, осуществляемых по инициативе граждан, направленных на улучшение качества разрабатываемых, принимаемых и реализуемых властных решений, повышение эффективности деятельности органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций и учреждений с целью соблюдения общепризнанных норм международного права и национального законодательства указанными органами, организациями и их должностными лицами»10. Аналогично, на стадии разработки Федерального закона № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»11 данные понятия также не разводились. Это четко видно в Концепции Федерального закона «Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации», где в самом названии данного документа уже заложено отождествление общественного и гражданского контроля.
     Российский исследователь Р.Э. Арутюнян в своем подходе по сути объединяет общественный и государственный контроль: «общественный контроль в современной России… находит свое выражение через специальный публично-властный механизм, характеризующийся самоорганизацией населения и государственной политикой по реализации контрольной функции управления, на основе сочетания интересов общества и государства»12.
      В определении общественного контроля В.В. Гончаровым и Л.И. Ковалевой («механизм осуществления обществом в целом или его отдельными индивидами учета и оценки формирования и функционирования общественных институтов, включая государственную власть, с целью оптимизации их деятельности, выступающий в роли индикатора определения эффективности и результативности данного воздействия»13 общественный контроль понимается предельно широко - как свойство общества в целом, играющее роль одной из его основных функций. Подобная широта оборачивается расплывчатостью, сводящей контроль к общественному мнению, и отсутствием оснований организации гражданского контроля. Очевидно, что социальный контроль как контроль общества за функционированием социальных институтов различного типа – более общее понятие, нежели гражданский (или общественный) контроль, направленный на контроль определенной сферы функционирования общества – государственного сектора в рамках взаимодействия между государством и гражданским обществом.
     Здесь более точна Е.В. Клиньшанс, отмечающая, что «институт гражданского контроля как часть института общественного контроля в отличие от последнего является организационно оформленной, нормативно закрепленной и постоянно воспроизводимой системой действий некоммерческих организаций, устанавливающих ограничения на действия органов государственной власти и местного самоуправления путем принятия собственных обязательств в процессе реализации общественных интересов»14. По контексту видно, что под общественным контролем понимается социальный контроль вообще.
     С.М. Зубарев называет общественным контролем «системную деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению»15. В данном случае автор подразумевает, по сути, гражданский контроль. Аналогично, Н.Н. Кулешова предлагает определять общественный контроль как «негосударственный контроль общественных объединений и отдельных граждан (т.е. субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями) за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц»16.
     Наконец, О.С. Забралова, рассматривая развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти, определяет данное понятие «как деятельность институтов гражданского общества и граждан по проверке соблюдения требований законодательных и иных нормативных правовых актов, а также устранение выявленных нарушений путем обращения, как в уполномоченные государственные органы, так и к общественному мнению»17, то есть, отождествляет общественный и гражданский контроль.
     В статье 4 Федерального закона № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» указывается: общественный контроль — это «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений»18.
     Таким образом, в научной литературе с большинство современных исследователей сходятся во мнении, что общественный контроль – это деятельность, прежде всего институтов гражданского общества и отдельных граждан. Именно в связи с этим он и является гражданским контролем. Его задачами является: установление соответствия действий органов государственной власти и местного самоуправления нормам действующего законодательства, а также исправление обнаруженных нарушений.
     Субъектами гражданского контроля могут выступать как отдельные граждане, так и их объединения, они не наделены властными полномочиями, действуют либо через соответствующие государственные органы, либо формируя общественное мнение. Следовательно, его субъектами не могут быть органы публичной власти. В тоже время, именно гражданский контроль непосредственно представляет интересы граждан, общественных групп или общественных объединений в любой сфере жизнедеятельности. Общественный контроль является конституционно-правовым институтом, неотъемлемым элементом демократической модели общества, выступает в качестве средства и гаранта обеспечения законности. Он позволяет существенно усилить закрепленные на уровне конституционного законодательства, но с большим трудом реализующиеся на практике принципы разделения властей, верховенства права, народовластия, приоритета прав человека и т. д.
     Общественный (гражданский) контроль как вид социального контроля является функцией гражданского общества и способом привлечения населения к управлению обществом и государством. Он на деле реализует демократию, поскольку вовлекает население в государственное управление, позволяет активно влиять на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.
     Долгожданный Федеральный закон ФЗ № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» способен поднять потенциал гражданского контроля в стране на новый уровень. С одной стороны, закон, принятый как рамочный, не вносит революционных изменений, содержит предусмотренные ранее законодательством механизмы контроля, не добавляет новых субъектов контроля. С другой стороны, он необходим для систематизации разрозненных форм контроля, для комплексного развития института общественного контроля.
     Например, на площадке Открытого правительства активно внедряются механизмы гражданского контроля: утвержден Стандарт формирования и работы общественных советов при органах власти для обеспечения их эффективности и независимости, организована «Школа общественного контролера» в сфере госзакупок, формируются советы потребителей на федеральном и региональном уровнях для контроля над деятельностью субъектов естественных монополий.
     В ряде субъектов РФ приняты региональные законы об общественном контроле, а во многих субъектах, в том числе и в Свердловской области, уже обсуждаются законопроекты, которые должны определить особенности его осуществления с учетом специфики региона.
     К сегодняшнему дню абсолютное большинство субъектов РФ создали Общественные палаты, в том числе и в муниципальных образованиях. Правда, как показало исследование по Свердловской области, их работа не отличается особой активностью.
     На региональном уровне активно создаются общественные и консультативные органы по актуальным для регионов вопросам. Опять же, не во всех субъектах РФ деятельность по созданию данных механизмов идет одинаково интенсивно. Текущее законодательство предусматривает возможности создания ассоциаций и союзов субъектов общественного контроля. Так, 7 июля 2014 года состоялся учредительный съезд «Российской ассоциации общественного контроля», которая призвана «осуществлять координацию субъектов общественного контроля». Главные задачи ассоциации: сформировать стандарты общественного контроля во всех сферах жизни и консолидировать все профильные структуры — от Общественных палат регионов до общественных организаций. Потенциал деятельности данной ассоциации значителен, поскольку обмен опытом и сотрудничество – верный путь повышения эффективности гражданского контроля.
     В российских регионах стали активно развиваться диалоговые площадки, закономерно показавшие, что результативность их работы напрямую зависит от доверия общественных экспертов и населения, реальных возможностей влияния на процесс принятия властных решений.
     Экспертным советом при Правительстве РФ разработана и утверждена распоряжением Правительства РФ 30 января 2014 года Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти. Документ закрепляет 10 механизмов открытости — от планов министерств и работы с экспертами до открытых данных и взаимодействия с общественными советами. Кроме того, в Концепции поставлена задача внедрения принципов открытости в территориальных подразделениях министерств и ведомств.
     Одно из важнейших направлений развития гражданского контроля в Российской Федерации сегодня – это создание специального электронного ресурсного центра (единого Интернет-портала), способного функционировать по принципу «одного окна». Такая работа уже ведется. В регионах самими НКО, либо НКО при поддержке властных структур создаются специализированные интернет сайты, на которых выкладывается информация о действующих организациях некоммерческого сектора. Данные порталы могут использоваться органами власти при формировании диалоговых площадок в субъектах РФ, примерами чего могут считаться Липецкая, Свердловская и ряд други.......................