Риск-ориентированного подхода как форма организации контрольно-надзорной деятельности государства

Оглавление
    Глава 1. Теоретические основы контрольно-надзорной деятельности государства	3
    1.1. Содержание и инструментарий риск-ориентированного подхода как форма организации контрольно-надзорной деятельности государства	3
    1.2. Налоговый контроль: современные проблемы, место в государственном финансовом контроле	10
    1.3. Лучшие практики реализации риск-ориентированного подхода	15
    Глава 2. Состояние и развитие инструментов риск-ориентированного подхода в рамках налогового администрирования	20
    2.1. Роль предпроверочного анализа в выявлении зон налогового риска	20
    2.2. Риск-ориентированный подход в контроле за правомерностью возмещения налога на добавленную стоимость	25
    2.3. Результативность применения риск-ориентированного подхода в работе налоговых органов	28
    Глава 3. Развитие риск-ориентированного подхода к организации налогового контроля	34
    3.1. Совершенствование модели риск-ориентированного подхода в сфере соблюдения налогового законодательства	34
    3.2. Перспективы внедрения риск-ориентированный подход к организации налогового контроля других налогов	38
    
    Глава 1. Теоретические основы контрольно-надзорной деятельности государства
    1.1. Содержание и инструментарий риск-ориентированного подхода как форма организации контрольно-надзорной деятельности государства
    В ежегодном послании Федеральному собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 года Президент РФ затронул проблему отношений государства и малого предпринимательства в связи с необходимостью снижения административного давления на малый бизнес. В качестве основного направления развития государственного контроля было предложено внедрить риск-ориентированный подход в деятельность контрольно-надзорных органов, предполагающий уход от «тотального» контроля. Модель риск-ориентированного контроля предполагает увязать контрольно-надзорные меры по отношению к экономическому агенту в зависимости от уровня опасности и уровня возможного ущерба, который может быть ими нанесен в результате нарушения обязательных требований.
    Под риском понимается вероятность причинения в результате деятельности проверяемого лица вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства с учетом тяжести такого вреда.
    При риск-ориентированном отборе основное внимание уделяется субъектам предпринимательской деятельности и учреждениям, деятельность которых сопряжена, как представляется, с самыми значительными рисками. Следовательно, учреждения, представляющие высокий риск, должны подвергаться более частым и тщательным проверкам (в разрезе необходимого времени и квалификации инспекторов, помимо прочего), нежели остальные. Инструмент классификации, разработанный для этих целей экспертами-практиками на основе практического опыта, передовых международных практик и изучения данных, помогает разбить все субъекты предпринимательской деятельности и учреждения на категории по уровню риска (в основном, на три категории: «высокого», «среднего» и «низкого» риска).1Критерии отнесения подконтрольного субъекта к определенному категорию риска или классу опасности устанавливаются, согласно статье 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Правительством РФ или федеральными законами.
    Риск-ориентированное планирование проверок необходимо осуществлять путем оценки рисков, которая должна учитывать ключевую информацию о субъекте предпринимательской деятельности: размер предприятия (учреждения), результаты предыдущих проверок, географическая и геологическая зона, в которой расположен объект проверки, и т. д.
    Сущность нового риск-ориентированном контроля«состоит в том, чтобы направить основное внимание контрольно-надзорных органов туда, где риск нарушений очевидно выше. Это должно избавить добросовестных представителей бизнеса от излишней административной опеки»2.  Это в своё очередь может укрепить доверие к контролирующим и надзорным органам, а также к субъектам экономической деятельности, что является важным для повышения действенности и эффективности контрольных мероприятий. 
    Надо отметить, что риск-ориентированная модель проведения проверок уже используется в большинстве развитых стран мира. И по оценкам международных экспертов, её применение позволило сократить количество проверок на 30-90%, а отдельные категории бизнеса, имеющие минимальные потенциальные риски для безопасности государства и общества, и вовсе перестали подвергаться плановым проверкам.
    Международный опыт показывает, что преимуществами использования риск-ориентированных подходов являются, помимо прочего, улучшение (и повышение устойчивости) соблюдения нормативных требований и минимизация рисков, а также экономическая эффективность. Самое важное, что необходимо отметить: несмотря на снижение числа проверок (особенно для субъектов, представляющих низкий риск), уровень безопасности, по-видимому, остается постоянным и даже повышается. Таким образом, данный подход обеспечивает более высокий уровень достижения целей проверок и снижение нагрузки на систему контроля. В этом отношении можно говорить о «беспроигрышности» результатов такого подхода. Таким образом, риск является фундаментальным критерием для определения того, что конкретно необходимо предотвратить или минимизировать с помощью проверок, распределения кадровых и материальных ресурсов и подбора наиболее подходящих методов и средств вмешательства. Тем не менее, риск-ориентированный подход не сводится к обоснованному планированию проверок. Он также основывается на профессионализме отдельно взятого инспектора и его поведении в ходе проверки, цель которой стимулировать соблюдение нормативных требований и повышать доверие к органам контроля.Также поведение контролируемого субъекта основано на прозрачности и методах, используемых в отношении инспектируемых субъектов, обмене информации и координации между различными органами на национальном, региональном и местном уровнях, четко прописанных сферах компетенции всех участвующих в контролирующей деятельности структур и использовании адекватных ИТ-средств3.
    Внедрение риск-ориентированного подхода в систему государственного контроля можно оценить с помощью двух основных элементов. Первый элемент — система определения класса опасности, включающая наличие:
    а) критериев классификации субъектов (объектов) по уровню риска, основанных исключительно на оценке потенциальной опасности;
    б) шкалы классификации субъектов по уровню риска на основании критериев — от наименее опасного к наиболее опасному;
    в) регламентированной процедуры определения уровня риска;
    г) автоматизированного реестра подконтрольных субъектов (объектов), содержащего описание и результаты оценки риска в отношении каждого субъекта (объекта);
    д) открытых и доступных сведений о результатах оценки риска каждого субъекта (объекта).
    Второй элемент — дифференцированный подход к объектам контроля в зависимости от места в шкале классификации по уровню риска.
    Такая дифференциация означает установление для более опасных объектов разрешительных режимов начала осуществления хозяйственной деятельности, более жестких обязательных требований, интенсивного и глубокого государственного надзора. Напротив, для менее опасных объектов могут вводиться уведомительные режимы начала деятельности предпринимателей, устанавливаться меньший объем обязательных требований, снижаться интенсивность государственного контроля (вплоть до полной отмены).
    В практике государственного контроля используется две основных системы оценки риска: статическая и динамическая.
    Статической является система оценки риска, которая предусматривает однократное отнесение хозяйствующих субъектов к определенной категории без последующего изменения данной категории (вне зависимости от наличия или отсутствия нарушения обязательных требований).
    Динамической является система, при которой уровень риска может изменяться в зависимости от истории взаимодействия подконтрольного субъекта с контрольными органами, применяемых предпринимателем методов снижения риска и др. Однако динамическая система оценки рисков сложнее во внедрении и управлении. Возможно, именно по этой причине данная система не получила широкого распространения.
    В рамках как статической, так и динамической системы оценки риска определение уровня потенциальной опасности каждого субъекта (объекта) может осуществляться одним из 3 методов: расчетным, условным и условно-интегральным.
    Расчетный метод предусматривает определение точного числового показателя уровня риска (например, 2?10-4) как произведения числового показателя «вероятность причинения вреда» на числовой показатель «тяжести вреда». И класс опасности определяется через установление максимального и минимального уровня риска.
    Условный метод подразумевает наличие четкого соответствия между классом опасности и одним-двумя признаками субъекта. Данный метод наиболее простой и активно используется почти всему видами государственного контроля.
    Интегрально-условный метод заключается в использовании для классификации субъектов большого количества параметров, каждый из параметров оценивается отдельно по балльной шкале (например, от 0 до 5). Затем путем сложения баллов, полученных при оценке по каждому параметру, определяется итоговый показатель. Данный метод применяется в рамках государственного портового контроля.4
    Совершенствование существующих систем управления рисками и расширение перечня видов государственного контроля, в рамках которых используется риск-ориентированный подход, должно осуществляться на основе следующих принципов:
1. Критерии классификации поднадзорных субъектов (объектов) должны строиться исключительно на оценке уровня потенциальной опасности;
2. Приоритет динамической системы оценки рисков;
3. Приоритет расчетного и интегрально-условного метода определения уровня риска;
4. Наличие исчерпывающего реестра подконтрольных субъектов;
5. Использование автоматизированных информационных систем (АИС) для оценки рисков;
6. Дифференциация разрешительных процедур;
7. Дифференциация обязательных требований, предъявляемых к хозяйственной деятельности поднадзорных субъектов;
8. Дифференциация процедуры и возможных результатов государственного контроля;
9. Открытость системы управления рисками;
10.  Постепенное внедрение системы управления рисками.
    Технология риск-ориентированного подхода позволяет принципиально по-иному взглянуть на роль института добровольной оценки соответствия хозяйствующего субъекта обязательным требованиям. Данный институт должен использоваться в качестве альтернативы проведению проверок в рамках государственного надзора. В связи с этим проведение добровольной оценки соответствия должно выступать основанием либо для исключения возможности надзорных органов осуществлять мероприятия по контролю, либо для снижения количества или глубины проверок. 
    Таким образом, внедрение риск-ориентированной модели в рамках проведения государственного контроля не только повысит результативность и эффективность проведения проверок, но и поможет «добросовестным» хозяйствующим субъектам снизить административные издержки. 
    Риск-ориентированный подход — это больше, чем обычные административные преобразования: это новая идеология и технология контрольной деятельности. Новый риск-ориентированный подход предполагает переход от контроля за процессом к контролю за результатом. Можно сказать, что при таком подходе, по сути, не важно, какие технические решения реализует предприниматель для достижения заданного уровня безопасности: главное, чтобы достоверно и прозрачно оценивался уровень риска потенциального причинения вреда. Это открывает возможности для бизнеса к внедрению инновационных технологий и удешевлению производства.
    В 2016 году система управления рисками использовались в той или иной мере при осуществлении 12 видов федерального государственного контроля и надзора, а с 2017 года постановлением Правительства РФ от 2 марта 2017 года № 245 дополняется перечень 33 новыми видов государственного контроля, осуществляемых с применением риск-ориентированного подхода. Соответствующие ведомства к 15 маю должны предоставить проекты критериев отнесения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к определенной категории риска или определенному классу опасности5. Таким образом, переход ведомств на «умный» контроль закреплён уже официально. И с 2018 года на новую модель предстоит перейти абсолютно всем контрольно-надзорным органам.
    
    1.2. Налоговый контроль: современные проблемы, место в государственном финансовом контроле
    В условиях проведения административной реформы значительно возрастает роль государственного контроля как важнейшей функции государства. Это в полной мере может относиться и к сфере налоговых отношений, где велико значение налогового контроля, поскольку вопросы налогообложения в настоящее время поставлены на первый план. 
    Под налоговым контролем понимается совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики, экономическую безопасность России и соблюдение государственных и муниципальных фискальных интересов. А, исходя, из определения Бойко Н.Н. налоговый контроль представляет собой систему, благодаря которой регулируются все поступления в бюджет. Именно налоговый контроль обеспечивает главную цель сборов – пополнение доходной части государственного бюджета, которая создается в основном за счет налогов и сборов.6 Поэтому он имеет приоритетность в государственном финансовом контроле. Налоговыми органами проводится проверка соблюдения налогоплательщиком нормативно правовых актов о сборах и налогах. От деятельности органов соответствующего контроля зависят решения многих проблем социального характера, обеспечение безопасности и экономической независимости государства. 
    Более того, основной целью социально-экономической политики является создание и повышение эффективности системы контроля с целью обеспечения доходов в бюджет.Налоговые поступления являются основным источником доходов, формирующих бюджеты всех уровней. Значимость налогов в формировании бюджетов подтверждается тем, что свыше 80% общего объема консолидированного бюджета Российской Федерации формируется за счет налогов и сборов, взимаемых с юридических и физических лиц. А для формирования налоговых доходов, своевременного и полного исполнения налогоплательщиком обязанностей по уплате налогов в бюджет необходима эффективная система налогового администрирования. 
    В действительности главной целью налогового контроля должно быть не выявление налоговых правонарушений, а создание совершенной системы налогообложения и достижения такого уровня исполнительности (налоговой дисциплины) среди налогоплательщиков и налоговый агентов, при котором либо полностью исключаются нарушения налогового законодательства, либо их число незначительно.
    Одним из способов повышения доходов бюджета является разрешение имеющихся проблем в реализации налогового контроля. От добросовестного отношения налогоплательщиков к своим обязанностям по уплате налогов зависит эффективное функционирование налоговой системы в целом. Большая часть налогоплательщиков допускает различные виды налоговых нарушений в силу слабого знания всех законодательных актов и некорректного их толкования, большой трудоемкости в подготовке необходимой налоговой отчетности и других видов взаимодействия с налоговыми органами. Центральной и требующей обязательного законодательного закрепления является проблема необходимости оценки добросовестности и разумности налогоплательщика, которая порождает высокую долю субъективного мнения в налоговом контроле.
    Среди основных психологических проблем налогового контроля в РФ с самого начала его становления и развития является низкий уровень культуры уплаты налогов и сборов, которая является необходимым условием эффективного взаимодействия между налоговыми органами и налогоплательщиками при проведении налогового контроля. Подобное положение обусловлено различным отношением налогоплательщиков к закрепленным Конституцией Российской Федерации правам и обязанностям гражданина. Установленная статьей 57 Конституции Российской Федерации обязанность каждого платить законно налоги и сборы не воспринимается в качестве источника финансового обеспечения государством своих социальных  функций и задач. Уплата налогов, воспринимается как отчуждение собственного имущества в пользу неопределенного субъекта. В связи с этим, между налогоплательщиком и государством возникает конфронтация, основанная на конфликте интересов, негативно отражающаяся на уровне налоговых доходов бюджета.
    По мнению большинства специалистов, потенциально каждый налогоплательщик объективно стремится к минимизации своих налоговых платежей и через призму этого может рассматриваться в качестве потенциального налогового правонарушителя.7В современных условиях, конечно, существует большое количество причин, по которым юридические и физические лица уклоняются от уплаты налогов. Среди таких причин наиболее распространены случаи ведения бухгалтерского учета с нарушениями или же неведения учета в целом, что затрудняет определение сотрудникам налоговых инспекций размера налогооблагаемой базы.8
    Для системы налогообложения в настоящее время характерны: низкая правовая дисциплина; непрерывный процесс усложнение схем сокрытия налогоплательщиками реально проводимых финансово-хозяйственных операций и других форм уклонения от уплаты налогов и сборов.
    Наличие огромного количества совершаемых налоговых правонарушений, базирующихся как на нормах административного, так и уголовного права, требует выработки мер правового воздействия, основанных на научных исследованиях и законодательном регулировании. Отсутствие научно обоснованной методики изучения природы налоговых правонарушений не позволяет успешно решать такие прикладные аспекты, как: повышение уровня и качества работы налоговых органов, предупреждение и нейтрализация правонарушений налогового законодательства, увеличение объема налоговых поступлений в бюджет государства, что также сказывается на эффективность налогового контроля. 
    С другой стороны, проблема налоговых отношений отражается также и на работе налоговых органов при осуществлении ими мероприятий налогового контроля.Проявляется это в непонимании задач налогового контроля и личной заинтересованности в повышении сумм доначисленных налогов. Данные обстоятельства отрицательно сказывается на качестве контрольных мероприятий в области налогообложения. Это выражается, во-первых, в искажении роли и назначении налоговых органов в системе налоговых отношений, а во-вторых, в ухудшении качества контрольных мероприятий9, что тем самым подрывает доверие налогоплательщиков и не позволяет развиваться сотрудничеству подконтрольных лиц с налоговыми инспекторами.
    Другой немаловажной проблемой осуществления налогового контроля является нестабильность российского налогового законодательства. Это  обусловлено  частыми поправками НК РФ, причем частота  их  внесения  давно  превысила  допустимый  уровень. Надо отметить, что данный  документ с самого его принятияимеет противоречия и неоднозначности формулировок,  наличии различных терминологических ошибок. Всё это предоставляет возможность для недобросовестных налогоплательщиков манипулировать по своему усмотрению нормами НК РФ.10 Безусловно, нестабильность законодательства о налогах и сборах в значительной мере объясняется нестабильностью самой экономической действительности в России, которую налоговое законодательство не только формирует, но и отражает.
    Так же надо отметить тот факт, что законодатель в России сейчас уделяет большое внимание вопросам снижения административного давления на малый и средний бизнес, внедряет прогрессивные системы по ведению текущего налогового контроля для более крупных субъектов предпринимательской деятельности. Но, тем не менее, российские налоговые органы в своей работе больше ориентированы на выполнение краткосрочных задач в виде повышения сумм доначисленных налогов, нежели на реализацию таких долгосрочных задач как снижение административной нагрузки.11
    В некоторой степени, наличие на современном этапе развития налоговой системы РФ агрессивной модель взаимоотношений налоговых органов с налогоплательщиками также является проблемой организации налогового контроля.Многие развитые страны ориентируются в настоящее время на партнёрскую модель, которая основана на расширении возможностей для урегулирования споров и более открытого обмена информацией между налоговыми администрациями и налогоплательщиками, поэтому России можно брать с них пример и модифицировать налоговые взаимоотношения. Налогоплательщики должны видеть в налоговых служащих не противников, а партнёров в налоговом процессе. Переход к партнёрской модели взаимоотношений налоговых органов с налогоплательщиками не должен привести к ослаблению налогового контроля и снижению налоговых обязательств субъектов экономики, особенно в условиях нестабильности экономики. Поскольку для повышения эффективности налогового контроля необходимы постоянный мониторинг и совершенствование составных его частей.
    Создание условий успешной реализации проводимых в государстве реформ, достижения и сохранения экономической стабильности является устойчивое состояние государственных финансов и прежде всего – рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. А для этого необходимо наличие эффективной системы налогового администрирования и, как следствие, создания системы эффективного налогового контроля, призванного обеспечить финансовые интересы государства при одновременном соблюдении прав юридических и физических лиц. Поэтому организация налогового контроля, выявление его проблем и внедрение различных путей развития для повышения его эффективности являются весьма важными.Одним из таких путей как раз является внедрение риск-ориентированного подхода в неявной форме ещё с 2007 года. И вот уже на протяжении 7 лет организация «умного» контроля в области налогов и сборов достигло определенного уровня, об инструментах и эффективности которого речь пойдет дальше.
    
    
    1.3. Лучшие практики реализации риск-ориентированного подхода
    В целях повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности в Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» были внесены поправки (последние 22.02.2017). Данный документ создал нормативно-правовую основу для перехода на риск-ориентированную модель контрольно-надзорной деятельностис целью способствовать исключению избыточных и дублирующих полномочий проверяющих органов и снижению коррупциогенных рисков. 
    Как уже было отмечено, в настоящее время в 12 видах уже внедрен риск-ориентированный подход к организации контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Состояние и реализация его в различных ведомств неодинаковые, в каждом конкретном ведомстве есть свое мнение усовершенствования всех элементов риск-ориентированного контроля.
    На сегодняшний день лидером по внедрению и реализации государственного контроля, учитывающего новые подходы к осуществлению надзорной деятельности, является Министерство чрезвычайных ситуаций (МЧС).Основными целевыми ориентирамиперехода на новую модель надзора сталиснижение количества пожаров и количества погибших на пожарах при повышении эффективности бюджетных расходов.
    МЧС России использует объектную модель оценки риска, что обусловлено спецификой осуществляемой ими контрольно-надзорной деятельности, связанной с необходимостью контроля (надзора) именно объектов повышенной опасности. В рамках совершенствования системы контроля были разработаны и определены 5 категорий отнесения объектов к той или иной степени риска (1-я категория — высокая степень риска, 5-я категория — низкая степень риска).В соответствии с категориями выбирается частота проведения контрольных мероприятий. По первой категории — не чаще чем один раз в 3 года, по второй — один раз в 4 года, по третьей — один раз в 5 лет, по четвертой — один раз в 7 лет, последняя группа не подлежит контролю.
    Кроме того, надо отметить такой интересный факт, что в организации контрольно-надзорной деятельности МЧС проводится активная работа по внесению или исключению организации из перечня проверяемых, или перемещения подконтрольного субъекта из одной категории в другую. Например, при возникновении происшествия повышается уровень риска для хозяйствующего субъекта. Осуществляется переход в следующую по степени риска группу, и вместо проверок один раз в 7 лет субъект переходит в группу с проверками один раз в 5 лет, где находится в течение пяти лет. После истечения этого срока с учетом отсутствия нарушений произойдет автоматический перевод в более низкий уровень класса опасности.
    Но кроме осуществления проверок министерство ведёт профилактическую работу с предпринимателями: к концу декабря 2016 года на сайтах главных управлений МЧС появились не только планы проверок, но и программы профилактической работы на весь 2017 год.
    В МЧС России также активно ведется работа по стимулированию соответствия обязательным требованиям, разрабатываются механизмы снижения количества проверок для таких субъектов.Внедряются механизмы негосударственных форм оценки соответствия объектов требованиям пожарной безопасности для снижения затрат органа на проведение проверочных мероприятий.
    Так по итогам завершения планирования директор Департамента надзорной деятельности и профилактической работы МЧС Сергей Кададов отметил, что от 140 тыс. плановых проверок, заявленных на 2017 год, осталось 95,5 тыс. Таким образом, количество плановых проверок снизилось на 30%. По итогам 2016 года можем сказать, что количество пожаров снижается на 7%, количество погибших — более чем на 10%12.
    Таким образом, деятельность МЧС в рамках риск-ориентированного подхода осуществляется с упором на контроль результативности не конкретных проверочных мероприятий, а достижения социально-экономического эффекта от деятельности самого ведомства.
    Федеральной налоговой службы тоже показала положительные результаты внедрения риск-ориентированного подхода. Здесь уже использован субъективный метод – все налогоплательщики были поделены на 3 группы: малые предприятия, обычные и крупнейшие.А выездную проверку осуществляют только если на стадии предпроверочного анализа доказано наличие финансовых рисков для бюджета. Однако у налоговых органов на сегодняшний день нет чёткого деления подконтрольных объектов бизнеса по степени риска, как, к примеру, в деятельности МЧС, что затрудняет дифференциацию видов административно-контрольных мероприятий и их количества. Тем не менее, конкретные результаты внедрения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности государственных органов могут быть определены лишь через 2-3 года, а пока ведомства нацелены на сокращение количества плановых проверок.
    Таким образом, как подчеркнул, замглавы Минэкономразвития Савва Шипов, следующим этапом внедрения риск-ориентированного подхода всем ведомствам должно стать построение чёткой системы координат по внеплановым проверкам и определения индикаторов риска, чтобы понимать, где надо проводить проверку, а где не надо.
    Также в феврале 2017 года Минэкономразвития России, подводя итоги 2016 года и реализации реформы государственного контроля, опубликовал рейтинг регионов по качеству организации контрольно-надзорной деятельности (КНД). Он был составлен на основе анкет, которые были разосланы по 85 субъектам и там заполнены. Анкета содержала следующие основные показатели качества организации КНД:
* нормативно-правовое обеспечение государственного контроля (надзора);
* наличие учета подконтрольных лиц и результатов проверок;
* применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля (надзора);
* деятельность по раскрытию, систематизации и актуализации обязательных требований;
* оценка эффективности государственного контроля (надзора);
* использование специального программного обеспечения;
* деятельность координационного органа по совершенствованию государственного контроля (надзора);
* взаимодействие региональных органов государственного контроля с федеральными органами и бизнес-сообществом;
* наличие плана-графика по реформированию КНД в субъекте РФ.
    Этот рейтинг возглавила Новосибирская область, также в тройку лидеров вошли  Москва и Ульяновская область. Наш регион – Саратовская область – занял 18 место, надо отметить, что не самый плохой результат13.
    Заметим, что Ульяновская область уже давно и активно занимается совершенствованием государственного управления, в том числе по контролю и надзору. Это первый субъект, в котором была утверждена соответствующая «дорожная карта». По его словам исполняющего обязанности министра экономического развития Ульяновской области в 2016 году Вадима Павлова, в регионе сформирован реестр обязательных требований и классификатор нарушений, для нарушений, выявленных впервые,реализуется принцип «сначала предупреждение, потом штраф». Кроме того, на основе собственного опыта реализации риск-ориентированной модели проверок в Ульяновской области подготовлены предложения по региональному стандарту контрольной деятельности.14
    Таким образом, необходимо в качественно выполненной работе лидеров по разработке и внедрению риск-ориентированного подхода к организации контроля  выявить универсальные элементы, которые могут быть предложены другим государственным органам исполнительной власти, что позволит им корректно составить проекты внедрения «умного» контроля в свою сферу профессиональную деятельности. Но стоит отметить также, что в оставшихся 10 ведомствах, осуществляющих государственный надзор «по-новому» в 2016 году, есть также разработанные проекты и отдельные элементы также являются образцом для построения риск-ориентированного государственного контроля в других ведомствах. 
    

    Глава 2. Состояние и развитие инструментов риск-ориентированного подхода в рамках налогового администрирования
    2.1. Роль предпроверочного анализа в выявлении зон налогового риска
    К инструментам риск-ориентированного подхода в налоговом контроле в настоящее время относятся: аналитическая функция камеральной налоговой проверки, предпроверочный анализ, Концепция планирования организации выездных налоговых проверок, налоговый мониторинг.
    Аналитическая функция камеральной налоговой проверки заключается в реализации двух ее основных задач: осуществлении контроля достоверности налоговых деклараций и отбора объектов проведения выездных налоговых проверок. Программно-информационное обеспечение налоговых органов позволяет проводить не только автоматизированную камеральную проверку и камеральный анализ, но и по их результатам – отбор налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок. Критерии отбора вводятся в систему налоговыми инспекторами, происходит предварительное формирование списка налогоплательщиков15.
    Однако основой для выявления рисков налоговых правонарушений и отбора объектов выездных налоговых проверок является эффективно организованная работа налоговой службы по проведению предпроверочного анализа деятельности налогоплательщика.
    Под предпроверочными анализом понимается автоматизированный процесс рассмотрения и анализа первичной информации о налогоплательщике и отбор налогоплательщиков для выездных проверок. При выявлении отклонений показателей в налоговых декларациях от прогнозируемых закономерностей, должностное лицо, проводящее предпроверочный анализ, обязано изучить данные расхождения и получить дополнительную информацию, которая свидетельствует о предполагаемом совершении налогоплательщиком налогового правонарушения либо о его отсутствии. Данный процесс проходит в несколько этапов.
    На первом этапе предпроверочного анализа должностное лицо налогового органа изучает экономическую деятельность налогоплательщика, при наличии информации, анализируются схемы группы взаимосвязанных лиц, строятся схема бизнеса взаимосвязанных лиц, технологическая схема производства, схема движения денежных средств и товарные потоки. Проводится анализ бухгалтерской и налоговой отчетности, информации, поступившей от налогоплательщика, рассматриваются различные факторы экономического, финансового, законодательного, производственного и иного характера определяющие специфику экономической деятельности проверяемого юридического лица.
    В основе проведения предпроверочного анализа лежит использование должностным лицом различных аналитических процедур:
     o установление идентичности показателей налоговой и бухгалтерской отчетности с учетом принципа сопоставимости;
     o рассмотрение налоговой и бухгалтерской отчетности в сравнении с сопоставимой информацией о деятельности аналогичных налогоплательщиков;
     o рассмотрение различных взаимосвязей между элементами бухгалтерской и налоговой отчетности, и других имеющихся в налоговом органе данных о деятельности налогоплательщика, включая полученную информацию из внешних источников.
     Далее проводится анализ показателей налоговой нагрузки в динамике за анализируемые периоды, в сравнении со средним показателем налоговой нагрузки по виду экономической деятельности и в равнении с налоговой нагрузкой аналогичных налогоплательщиков. Сведения о налоговой нагрузке по аналогичным  налогоплательщикам могут быть получены из информационных ресурсов «Расчеты с бюджетом», СПАРК, FIRA.PRO, а также на основе информации других налоговых органов.
     Третьим этапом является анализ показателей рентабельности проданных товаров (работ, услуг) который проводиться одновременно с определением показателя рентабельности каждой организации из группы взаимосвязанных лиц и группы в целом с целью выявления, как звеньев с минимальной, так и с максимальной рентабельности с учетом средних показателей по виду экономической деятельности, как в целом по Российской Федерации, так и по субъекту Российской Федерации. 
     Четвертым этап выступает анализ доходов учредителей (руководителей), а также членов их семей. Цель этого этапа – выявление неучтенных сумм доходов, полученных данными исследуемыми налогоплательщиками-юридическими лицами и выплаченные указанным физическим лицам.
     И наконец, на пятом этапе проводиться анализ результатов контрольной работы, проведенной в отношении налогоплательщика и других лиц, а также материалов судебной арбитражной практики в отношении анализируемого налогоплательщика, других налогоплательщиков, входящих в группу взаимосвязанных лиц, а также аналогичных налогоплательщиков, не входящих в группу.
    К основным видам аналитических процедур относят анализ уровня и д.......................