Практика внедрения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность федеральных органов исполнительной власти

Федеральное государственное образовательное бюджетное
учреждение высшего образования
«ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
(Финансовый университет)

Факультет «Государственное управление и финансовый контроль»

Кафедра «Государственное и муниципальное управление»
 
Допустить к защите:
 Заведующий кафедрой
 
________ проф. С.Е.Прокофьев
    «    »	   20     г.
Выпускная квалификационная работа
на тему: Практика внедрения риск-ориентированного
подхода в контрольно-надзорную деятельность федеральных органов
исполнительной власти
(наименование темы выпускной квалификационной работы)
Направление подготовки 38.03.04 – Государственное и муниципальное управление

Выполнил: студент группы
Ковалев Евгений Евгеньевич
                        Руководитель
Доктор Экономических наук
Бойко Алексей Николаевич



Москва-2017
Оглавление
Введение	3
Глава 1. Контрольно-надзорная деятельность исполнительных органов	4
власти России: особенности структурной и функциональной	4
организации	4
1.1 Структурная организация контрольно-надзорной деятельности:	4
состояние, необходимость реформирования.	4
1.2 Особенности функциональной организации действующей модели	10
контрольно-надзорной деятельности	10
1.3 Риск-ориентированный подход как альтернатива действующей модели	12
неизбирательного контроля (надзора)	13
Глава 2. Теоретические и правовые основы применения риск-	17
ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности	17
2.1 Риск-ориентированный подход в контрольной деятельности органов	17
власти: сущность и целесообразность применения	17
2.2 Риск-ориентированный подход в зарубежной практике контрольно-	17
надзорной деятельности	21
2.3 Риск-ориентированный подход в контрольной деятельности России:	21
официальное признание, разработка правовых и методических основ	31
Глава 3. Порядок и практика внедрения риск-ориентированного	32
подхода в контрольной деятельности органов федеральной и	32
региональной власти	32
3.1 Анализ практики внедрения риск-ориентированного подхода на	32
уровне федерального министерства (на примере МЧС)	32
3.2 Анализ практики внедрения риск-ориентированного подхода на	33
уровне субъекта Российской Федерации (на примере Ульяновской	33
области….)	33
Заключение	34
Список литературы	35
Приложения	35















Введение


Значительное внимание органов власти к регулированию различных рисков проявлялось уже с начала XX века. В наиболее экономически развитых странах законы, регулирующие обращение пищевых продуктов и лекарств, а также безопасность рабочих мест, были приняты еще в начале 1900-х годов, и тогда же были созданы соответствующие надзорные службы. Основные реше-ния в области создания системы регулирования рисков финансового сектора были приняты в период Великой депрессии, т.е. в 1930-е гг. Законодательство в области охраны окружающей среды было принято в 1970-е гг. В конце XX – начале XXI веков регулирование рисков в области здоровья и безопасности граждан, а также окружающей среды стало одной из самых ключевых функций правительства во многих странах мира.

 Контрольно-надзорная деятельность является важнейшим инструментом государственной политики по защите прав граждан и окружающей среды, а так же соблюдение законов и регламентов.
           
Актуальность выбранной темы, заключается в обосновании отказа от неизбирательного (массово ориентированного) подхода в контрольно-надзорной деятельности и перехода к более эффективному риск-ориентированному подходу в организации контрольно-надзорной деятельности исполнительных органов федеральной и региональной власти. Предметом данной работы заключается в  исследовании - правовой и организационный порядок внедрения в практику риск-ориентированного подхода в организации КНД исполнительных органов государственной власти.
Объект исследования - федеральные и региональные контрольно-надзорные органы исполнительной власти.
Цель исследования - обобщение практики, порядка и успешного опыта внедрения риск-ориентированного подхода в организации контрольно-надзорной деятельности исполнительных органов государственной власти.

Для достижения поставленной цели, решались следующие задачи:

Изучение данных вопросов и нахождение ответов поможет составить всеобъемлющую картину и посмотреть будущие предпосылки в становлении нового подхода в контрольно-надзорной деятельности.

* Изучение действующей модели контрольно-надзорной деятельности исполнительных органов власти России;
1. Структурную модель
2. Функциональную модель

* Изучение риск-ориентированного подхода как инструмента для контрольно-надзорной деятельности;
* Изучение мирового опыта в использовании риск-ориентированного подхода;
* Изучение применения риск-ориентированного подхода в России на данный момент;
* Итоговый анализ актуальности применения риск-ориентированного подхода вместо массово ориентированного.



























Глава 1. Контрольно-надзорная деятельность исполнительных органов
власти России: особенности структурной и функциональной
организации

1.1 Структурная организация контрольно-надзорной деятельности:
состояние, необходимость реформирования.






     В науке понятия «надзор» и «контроль» смотрят как на неидентичные, но все же общего понимания их сходства нет. В общих чертах под   ними понимают общность разнородных значений таких как: деятельность, условие, функция средство, метод, правомочие, фактор, регулятор, атрибут, явление, институт, система, обратная связь, гарант и т.д.
     Эти подходы показывают не только тягу вывести универсальную и всеобъемлющую формулу данным понятиям, а являются следствием изучения этих феноменов посредством изысканий представителей различных научных направлений таких как: философия, управленческие дисциплины, политические и юридические науки и т.д. В связи с этим, надзор и контроль представляют собой виды деятельности которые направлены на обеспечение защиты и  предоставлении основополагающих гарантов государственной жизни с целью наиболее эффективного и безопасного функционирования общества.[1]
     Контроль же в свою очередь представляет  собой функцию государственных органов по обеспечению рациональной и эффективной деятельности государства с помощью установленных соответствий фактического состояния социальных отношений общественным, прежде всего юридическим, установлениям. В то время как государственный надзор, который имеет схожий портрет, представляет собой особую категорию специализированного  контроля государственных правоохранительных органов по обеспечению законности посредством реагирования на ее нарушения.[2]
     В связи с этим, понятие «контроль» шире понятия «надзор»: контроль характеризует общее, а надзор в свою очередь частную функцию деятельности государственных органов власти. Контроль не является в своем роде чистым наблюдением за правильным претворением в жизнь обязательных нормативных установлений. В свою очередь государственные органы контроля получают информацию не сколько о законности деятельности контролируемого субъекта, сколько о том, насколько контролируемый субъект правильно, эффективно и целесообразно применял при этом данные ему полномочия и ресурсы. Для надзора же в большей степени свойственно несколько ограниченное право проникновения в сферу деятельности органов государственной власти, по направлению к которым реализуются надзорные функции. Тем не менее при данных присутствующих различиях между надзором и контролем есть большое количество  общего, поэтому их не следует в лишней мере дифференцировать, поскольку различия в их сущности и качествах мало заметны, если не сказать условны.
     Контрольно-надзорная функция является включенной частью в сложную и многогранную структуру деятельности как государства в общем так и государственных органов в частности. В связи с этим контрольно-надзорная функция подчинятся общим, основным и главенствующим началам ее осуществления и организации. Совместно каждая данная функция государства, имея определенную уникальность и специфику, подчиняется собственным, специальным принципам. Данный факт делает осуществимым и обоснованным выявление общих и специализированных принципов осуществления контрольно-надзорной функции государства.[3]
     Контрольно-надзорная функция реализуется на основании действующих принципов профессионализма, справедливости, законности, гласности, социальной ориентированности. В качестве специализированных принципов контрольно-надзорных полномочий автор выделяет: суверенность и независимость контрольно-надзорных органов, главенство корректирующей контрольно-надзорной деятельности, реагирования, своевременность, беспристрастность при проведении контрольно-надзорной деятельности. Поэтому в основных чертах  контрольно-надзорная деятельность находится в полномочиях ведения исполнительной власти. 
     В Указе Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 29.12.2016) "О структуре федеральных органов исполнительной власти" отображена структурная организация федеральных органов исполнительное власти в число которых входят федеральные службы наделенные контрольно-надзорными функциями. Структурная организация федеральных служб в федеральных органов исполнительной власти отображена ниже:

Федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ и федеральные службы, подведомственные федеральным министерствам, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ:
* Государственная фельдъегерская служба 
* Служба внешней разведки 
* Федеральная миграционная служба
* Фед.служб безопасности 
* Фед.служб исполнения наказаний
* Фед.служб охраны 
* Фед.служб по военно-техническому сотрудничеству
* Фед.служб по техническому и экспортному контролю
* Фед.служб по контролю за оборотом наркотиков 
* Фед.служб судебных приставов




Федеральные службы, подведомственные федеральным министерствам, руководство которыми осуществляет Правительство РФ:
* Федеральная налоговая служба
* Фед.служб государственной регистрации, кадастра и картографии
* Фед.служб государственной статистики
* Фед.служб по ветеринарному и фитосанитарному надзору
* Фед.служб по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
* Фед.служб по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам
* Фед.служб по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
* Фед.служб по надзору в сфере здравоохранения и социального развития
* Фед.служб по надзору в сфере образования и науки
* Фед.служб по надзору в сфере природопользования
* Фед.служб по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций
* Фед.служб по надзору в сфере транспорта
* Фед.служб по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия
* Фед.служб по труду и занятости
* Фед.служб страхового надзора
* Фед.служб финансово-бюджетного надзора
* Федеральное казначейство 






Федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ:
* Федеральная антимонопольная служба
* Фед.служб по регулированию алкогольного рынка
* Фед.служб по тарифам
* Фед.служб по финансовому мониторингу
* Фед.служб по финансовым рынкам
* Фед.служб по экологическому, технологическому и атомному надзору
* Федеральная таможенная служба

В Указе Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" указано, что функцией  контрольно-надзорной деятельности в Российской федерации наделены исключительно федеральные службы, которые в свою очередь подведомственны либо Федеральным Министерствам, либо Правительству Российской Федерации, либо Президенту Российской Федерации как отображено выше.

              Реализуемый в настоящее время смешанный подход к организации системы исполнительных органов государственной власти влечет снижение качества осуществления контрольно-надзорных функций. Кроме того, существующая смешанная система организации исполнительных органов государственной власти и несоблюдение функционально-компетенционного принципа создает возможность возникновения конфликтов интересов, и как следствие коррупционных правонарушений. Состояние структурной организации и функционирования подсистемы контрольно надзорных органов исполнительной власти Российской Федерации основано на анализе негативного действия ряда фундаментальных факторов:
–	несовершенство устаревшей правовой парадигмы трехзвенной (трехуровневой) системно структурной организации федеральных органов исполнительной  власти  в  части  министерств, как следствие   объективно вынужденное искаженное применение ее ключевых предписаний в процессах структурного и функционального реформирования контрольно надзорных и иных государственных органов;
–	отсутствие базового (системного) закона об основах государственного и муниципального контроля (надзора), соответственно   системного, непротиворечивого правового регулирования сферы контрольно надзорной деятельности на всех уровнях исполнительной власти;
–	административно принудительная, ориентированная на массовость охвата  подконтрольных  субъектов  и  потому  затратная  модель осуществления контрольно надзорной деятельности;
–	применение недостаточно репрезентативных  в  части  отражения общественно значимых целей показателей оценивания результативности и эффективности деятельности контролирующих органов.









































1.2 Особенности функциональной организации действующей модели
контрольно-надзорной деятельности


Для начала определим понятие функциональной организации:
Функциональная организация — это наиболее распространенный вид организации, когда деятельность организации делится по выполняемым функциям внутри организации и каждый отдел отвечающий за свою функцию внутри организации перед директором федеральной службы.

К основным полномочиям федеральных служб согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 07.12.2016) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" относятся:

* Реализация полномочий по осуществлению действий направленные на надзор и контроль за реализацией органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и прочими нормативными правовыми актами общеобязательных правил и норм поведения;

* Реализация полномочий по выдаче органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на совершение ими определенного вида деятельности и (или) конкретных действий гражданам и юридическим лицам;

* Реализация полномочий по регистрация объектов, документов, прав, актов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Выше перечислены общие функции федеральных служб, для примера рассмотрим более точно функции на примере такой федеральной службы, как Роспотребнадзор.

Роспотребнадзор – это Фед.служб по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Ниже перечислены основные функции:

* Полномочия по осуществлению надзора и контроля по исполнению обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка;

* Полномочия по осуществлению в соответствии с законодательством РФ лицензирования отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции роспотребнадзора;


* Полномочия по регистрации отдельных видов продукции;

* Полномочия по установлению причин и выявлению условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний, иначе говоря отравлений;


* Полномочия по информированию органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

* Полномочия по подготовке предложения о введении и об отмене на территории РФ, субъектов РФ ограничительных мероприятий иначе говоря карантине в порядке, установленном законодательством РФ;


* Полномочия по осуществлению в установленном порядке проверок деятельности ИП, юр.лиц и граждан по выполнению требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в области защиты прав потребителей, а также технических регламентов, государственный контрольно-надзорные полномочия за соблюдением требований которые возложены на роспотребнадзор;

* Полномочия по организации приема граждан, обеспечивать своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимать по ним решения и направляет заявителям ответы в установленный законодательством РФ срок.


Исходя из выше описанных функций мы можем сделать вывод, что на данный момент отсутствуют функции, которые ориентированы на осуществление риск-ориентированного подхода.







1.3 Риск-ориентированный подход как альтернатива действующей модели
неизбирательного контроля (надзора)



     Использование данного подхода сконцентрировано на следующие задачи:
* для оптимального использования финансовых ресурсов, материальных и трудовых, которые задействованы при реализации контрольно-надзорных полномочий;

* для понижения издержек юр.лиц и ИП;

* для увеличения эффективности деятельности контрольно-надзорных органов государственной власти при организации отдельных видов государственных контрольно-надзорных полномочий.
     
     Риск-ориентированный подход подразумевает под собой метод осуществления и организации контрольно-надзорных полномочий государства, при которых в предусмотренном действующим Федеральным законом случаях выбор частоты,  а так же формы, длительности и периодичности проведения мероприятий по контролю и надзору определяются отнесением деятельности юр.лица или ИП в используемыми ими при осуществлении данных полномочий по реализации деятельности промышленных объектов к одной из категорий рисков или к определенному классу опасности.[4]
     
     
     
     
     
     
     Использование риск-ориентированного  подхода направлено в первую очередь для;
     
* Оптимального использования как материальных и трудовых ресурсов, так и финансовых ресурсов, которые задействованы при реализации контрольно-надзорных полномочий,  для снижения издержек юр.лиц и ИП и с целью повышения результативности своей деятельности контрольно-надзорные органы государственной власти при исполнении отдельных видов контрольно-надзорной деятельности, определяемых Правительством РФ, используют риск-ориентированный подход.[4]

* Риск-ориентированный  подход заключает в  себе  метод по  организации и реализации контрольно-надзорных полномочий государства, в осуществлении  которых в предусмотренных действующим законодательством случаях выбор частоты, формы, продолжительности и переодичности  проведения контрольно-надзорных мероприятий определяется отнесением деятельности юр.лица, ИП  и (или) используемыми ими при исполнении такой деятельности производственных объектов к одной из категорий риска или к одной из категорий опасности.[4]

     
     Приравнивание к одному из классов опасности осуществляется  государственным контрольно-надзорным органом включая рассмотрение тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юр.лицами, ИП обязательных требований, а к одной из категорий риска – беря в расчет оценку контрольно-надзорным органом вероятности несоблюдения определенных обязательных требований. Критерии отнесения деятельности юр.лиц, ИП и (или) используемых ими промышленных объектов к одной из  категорий риска либо к одному из классов опасности.[4]
     
     Если в случае того что критерии приравнивания деятельности юр.лиц, ИП и (или) используемыми ими промышленных объектов к определенной категории риска предусматривает проведение органом контрольно-надзорной деятельности государства расчета значений показателей, используемых для оценки тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований, оценки вероятности их несоблюдения, методики такого расчета утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими свои полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности.[4]
     Правила отнесения деятельности юр.лиц, ИП и (или) используемых ими промышленных объектов к одной из категорий риска, к одному из классов опасности определяются Правительством РФ. Приведенные правила обязаны предусматривать сделать возможным подачу юр.лицом, ИП заявления об изменении присвоенных им ранее одну из категорий риска или определенный класс опасности.[4]
     
     В случае если в соответствии с действующим законодательством приравнивании деятельности юр.лиц, ИП и (или) используемых ими промышленных объектов к одной из категорий риска, к одному из классов опасности производится в рамках осуществляемых органом контрольно-надзорной деятельности полномочий по государственной регистрации, выдаче разрешения или иных подобных полномочий, регламент отнесения деятельности юр.лиц, ИП и (или) используемых ими промышленных объектов к одному из категорий риска, одному из классов опасности устанавливаются нормативным правовым актом, утверждающим порядок осуществления указанных полномочий такого государственного органа.[4]
     
     
     
     Преимущества применения риск-ориентированного подхода для юр.лиц и ИП:
* Контрольно-надзорные полномочия органов государства, муниципальный контроль реализуется в форме планируемых и внеплановых проверок. Обе могут проводиться в виде документарной или выездной проверки.
* В связи с  изменениями, которые вносятся Федеральным законом N 246-ФЗ, Правительством РФ может быть установлено, что в случае, если деятельность юр.лица, ИП и (или) используемые ими промышленные объекты отнесены к одной из категории риска или к одному из классов опасности:
> плановая проверка данного юр.лица, ИП не проводится;
> выездная плановая проверка данного юр.лица, ИП не проводится.

















Глава 2. Теоретические и правовые основы применения риск-
ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности
2.1 Риск-ориентированный подход в контрольной деятельности органов
власти: сущность и целесообразность применения
Риск-ориентированный подход – это комплекс организационных мероприятий, в рамках которых происходит мониторинг, анализ и оценка риска любого предприятия на основе вероятностного анализа опасности с целью избежать чрезвычайных ситуаций и управления непосредственном самим риском.
Самыми важными задачами в целях использования  риск-ориентированного подхода является обеспечение безопасности складских и промышленных сооружений, аэропортов, железнодорожных и автомобильные вокзалов, предприятий, технических систем, объектов с большим скоплением людей ,сложных потенциально опасных объектов, которые в свою очередь имеют стратегическое значение для безопасности граждан и экономики государства в целом. Наличие в процентном отношении опасных объектов обуславливает потенциально высокий процент вероятность появления чрезвычайно кризисных ситуаций, которые в свою очередь могут вероятно угрожать безопасности как человеку, так экономике и окружающей среде в целом. Выше перечисленные   факты приводят к необходимости создавать реальные научные основы концепции приемлемого или допустимого уровня  риска, который в свою очередь не должен превысить определенный максимальный уровень допустимого риска.

Переход к использованию следующих инструментов, таких как анализ и управление рисками в контрольно-надзорной деятельности должен в свою очередь обеспечивать переход от негативной тенденции на данном этапе, которая обуславливается в росте количества чрезвычайных ситуаций, но и преодоление ее которое сводится к минимизации их негативных последствий, так и снизить нагрузку на контрольно-надзорный орган государства.




Использование риск-ориентированного подхода в рамках процесса управления предполагает разбивку на следующие этапы:
* Аутентификацию всех факторов риска. Которая заключается  в выявлении всех видов опасности или событий которые в свою очередь могут привести к возникновению аварий или как вероятность возникновения  чрезвычайных ситуаций,  в следствии данного факта требуется описание объекта и применяющихся на данный момент средств защиты, также создание возможные сценариев развития негативных событий и их предотвращение на корню;
* Оценка риска несет в себе процесс определения процентного соотношения  вероятности возникновения аварий или иных негативных событий которые могут произойти в течении определенного периода и определения вероятных последствий для безопасности граждан, экономики государства и экологии;
* Управление риском осуществляется при помощи использования современных механизмов и методов регулирования которые лежат в  основе риск-ориентированного подхода и  в целях обеспечения допустимого уровня безопасности на предприятии.

Риск-ориентированный подход состоит в концентрации основополагающих усилий контрольно-надзорных органов исполнительной власти  которые направлены на проверку тех субъектов  или объектов, которые в свою очередь могут являться потенциально наиболее опасными для безопасности граждан, экономики страны и экологии.
Данная концентрация основополагающих усилий осуществляется посредством:
* Разделение разрешительных режимов;
* Разделение проверяемых неукоснительных требований;
* Раздельное осуществление контроля  в зависимости от того какой уровень потенциальной опасности присвоен подконтрольному лицу или объекту.

Для примера к  объекту который относится к  высокому классу опасности следует применять следующие меры:
* Может применяться закрепление лицензирования деятельности по эксплуатации объекта, гос.рег объекта с допустимостью периодического прохождения экспертизы уровня безопасности объекта;
* Может применяться установление неукоснительных повышенных требований, к примеру таких, как наличие планов локализации и ликвидации аварии, системы производственного контроля, противопожарной автоматики, обязательного страхования ответственности;
* Так же может применяться осуществление интенсивных контрольно-надзорных полномочий от контрольно-надзорных органов государственной власти, включая введения режима постоянного государственного контроля и надзора.




В то время как для объектов категории самого низкого класса опасности следует применять следующие меры:
* Может применяться установление уведомительного режима;
* Может применяться сохранение минимального объема обязательных требований государства;
* Может применяться отмена планового контроля с сохранением в том числе так же только внеплановых проверок.

Серьезность мер, которые могут быть использованы по отношению к различным подконтрольным объектам в зависимости от федеральной службы и специфики контрольно-надзорной деятельности могут быть совершенно разными.

Рациональность применения данного подхода обуславливается нецелесообразностью и негативными аспектами действующего подхода, в связи с чем на данный момент контрольно-надзорная деятельность направляется на предупреждение всех возможных рисков и негативных последствий в независимости от того к какому классу опасности приравнивается объект. Что в свою очередь предполагает излишне огромную нагрузку, как на контрольно-надзорные органы государственной власти, так и на подконтрольный объект вне зависимости от того к какому классу риска вероятно может относится, данный объект. В связи, с чем так же идет негативное влияние, как на подконтрольный объект так и контрольно-надзорный орган, в связи с чем негативные последствия осуществления данного контроля ложатся на плечи как подконтрольного объекта, так и контролирующего субъекта.

В общих чертах, основополагающие преимущества риск-ориентированного подхода по сравнению с массово ориентированном заключаются в следующем:
* Риск-ориентированный подход на постоянной и регулярной системе улучшает как процесс принятия решений в связи с использованием дополнительной информации, так и более глубокое осмысление природы рисков;
* Риск-ориентированный подход обеспечивает увеличение эффективности регулирования благодаря тому что использует  направления ограниченных ресурсов контрольно-надзорных органов, которые должны быть направлены на решение наиболее значимых задач и проблем;
* Риск-ориентированный подход дает возможность повысить целесообразность принимаемых решений и легитимность действий контрольно-надзорных органов по отношению к общественности и представителям бизнеса;
* Риск-ориентированный подход в начальных этапах внедрения скорее всего будет более дорогостоящим и в свою очередь требовать значительных затрат на сбор и актуализацию  необходимых данных, проведение дорогостоящих экспертиз, а также внесения серьезных изменений в действующее законодательство, но это разовая акция поскольку дальше данную базу будет требоваться только дополнять в следствии чего в будущем будет целесообразнее действующего подхода;
* Риск-ориентированный подход скорее всего требует возложить на государство дополнительное бремя в связи с увеличением отчетности от объектов контроля, поскольку он требует более широкого информационного обеспечения.















2.2 Риск-ориентированный подход в зарубежной практике контрольно-
надзорной деятельности

Самыми важными условиями использования риск-ориентированного подхода являются изучение и анализ зарубежного опыта оцениванивания результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, включая в том числе отдельные сферы контрольно-надзорных функций государства. 
В последнее время правительства многих стран всего мира пришли к такому выводу, что им срочно необходима наиболее эффективная политика, которая в свою очередь должна позволять систематически оценивать разного рода риски и отвечать на них наиболее соответствующим образом. В связи с этим создание концептуальных основ и внедрение на практике риск-ориентированного регулирования стали наиболее приоритетным направлением усовершенствования государственного управления и контроля в странах ОЭСР.
Заинтересованность к риск-ориентированному регулированию связана в первую очередь обеспокоенностью излишним регулированием и инициативами по его сокращению, особенно в Великобритании. В рамках усовершенствования правительством Т. Блэра идей «нового государственного управления» и «модернизированного правительства»[5] упор был сделан по причине необходимости ослабления административного бремени регулирования, в том числе на повышении результативности использования бюджетов регулирования, что дало свой отпечаток на содержании создаваемых концептуальных подходов к развитию систем риск-ориентированного регулирования. Но при этом риск-ориентированное регулирование стало составной частью процесса развития от достаточного строгого предписывающего регулирования, которое базируется на команде и контроле, к более пластичному регулированию, направленному на достижение окончательных результатов, а не на увеличение начисленных штрафных санкций в итоге выявленных нарушений.
Применение риск-ориентированных подходов к созданию систем регулирования и надзора за соразмерности принятым требованиям представляет реальную заинтересованность для правительств, которые пробуют повысить благосостояние граждан за счет формирования лучшей системы защиты от многообразности угроз и внедрения системы регулирования с наименьшими административными издержками. Риск-ориентированные подходы при их результативном использовании способны обеспечить понижение альтернативных издержек правительственных постановлений и административных издержек представителей бизнеса.
В настоящее время созданы несколько аналитических моделей и концептуальных подходов к организации риск-ориентированного регулирования отображены в таблице 1.







































Таблица 1 – Сравнительный анализ различных концептуальных походов к организации риск-ориентированного регулирования.







Л. Джакья  и  В. Никонов,  Ев-
Дж. Блэк, профессор Лон-
Автор-

Г. Бундс,

аналитик
ропейская  экономическая  ко-
донской школы экономики
разработчик
ОЭСР



миссия ООН


и политических наук

Основной
объ-
Система
регулирова-
Система регулирования в це-
Система  надзора  за  со-
ект изучения
ния в целом


лом


блюдением

установлен-









ных требований

Основной

Регулятор  без  четкой
Министерство,  которое  осу-
Служба,котораяосу-
субъект,
для
конкретизации  сферы
ществляет  разработку  и  со-
ществляет
надзор
и  не
которого
раз-
его полномочий

вершенствование
норматив-
обладает
законодатель-
рабатываются




но-правовых актов

ными полномочиями

рекомендации











Целевая
функ-
Минимизация  альтер-
Минимизация
альтернатив-
Минимизация
админи-
ция

нативных

издержек
ных издержек правительства,
стративных издержек биз-


правительства,
свя-
связанных с нерациональным
неса,  связанных с  надзо-


занных
с
нерацио-
выбором приоритетов
ром за исполнением уста-


нальным

выбором



новленных требований


приоритетов








Методологиче-
Универсальный

Международные

стандарты
Выводы

отчета
ская основа
управленческий
цикл
риск-менеджмента,   разрабо-
Ф.Хэмптона  по  снижению


Деминга-Шухарта
танные для частного бизнеса
административных барье-









ров



Степень
учета
Средняя

(функции
Низкая


Высокая



фактического
системы  точно согла-







опыта   работы
суются  с  принципами







регуляторов
оценки  рисков
адми-









нистрации
Президен-









та США)










Основные
Оценка рисков

Определение целей системы
Определение
конечных
функции
систе-
Управление рисками
регулирования


результатов


мы

Последующий анализ
Определение
защищаемых
Определение
аппетита  к


Коммуникация

активов


риску









Выявление рисков

Оценка рисков








Анализ и оценка рисков, изу-
Присвоение
балльных






чение   наиболее
значимых
оценок  объектам  регули-






рисков


рования









Выбор  стратегии  управления
Распределение  инспекци-






рисками


онных ресурсов с учетом






Реализация стратегии управ-
балльных
оценок
риска






ления рисками


отдельных фирм







Планирование
действий   в










условиях кризиса











Мониторинг, анализ и совер-










шенствование

процессов










риск-менеджмента





Подробность
Низкая



Высокая


Средняя



описания
под-











хода















Согласно мнению аналитика ОЭСР Г. Бундсу, метод риск-ориентированного регулирования позволяет осуществлять реализацию 3 последовательных функций – оценки рисков, управления рисками и последующего анализа, причем все эти функции тесно взаимосвязаны с коммуникацией регулятора с другими действующими лицами системы [6]. Совершенно аналогичные функции по управлению рисками формулируются Обновленными принципами анализа риска, разработанны.......................