Развитие научно-методологичеких основ миграционной политики

Министерство образования и науки Российской Федерации
(МИНОБРНАУКИ РОССИИ)
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования
«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ»
Институт государственного управления и права 
(или Институт открытого образования)
Кафедра ___________________________________________
Форма обучения: ________________________________________________
                                   (очная, заочная)
МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ
обучающегося _____________________________________________________
                                   (фамилия, имя, отчество)
на тему: «Развитие научно-методологичеких основ миграционной политики»

Направление подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

Образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Студент: 					_____________	 	__________________ 
                                   (подпись) 		(инициалы и фамилия)
Научный руководитель
_______________________		_____________ 		_________________
(ученая степень, ученое звание) 	                  (подпись) 			(инициалы и фамилия)
Консультант
_______________________		_____________ 		_________________
(ученая степень, ученое звание) 	                  (подпись) 			(инициалы и фамилия)

ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ
Руководитель магистерской программы 
_______________________		_____________ 		_________________
(ученая степень, ученое звание) 		       (подпись) 		(инициалы и фамилия)
                                                                                           «___»_______________ 20__г.
Заведующий кафедрой
_______________________		_____________ 		_________________
(ученая степень, ученое звание) 		       (подпись) 		(инициалы и фамилия)
                                                                                            «___»_______________ 20__г.



Москва, 2018

Министерство образования и науки Российской Федерации
(МИНОБРНАУКИ РОССИИ)
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования
«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ»
Институт ___________________________________________________________________
Кафедра ____________________________________________________________________
Направление подготовки: _____________________________________________________
(код, название направления подготовки)
Образовательная программа ___________________________________________________
(название образовательной программы)
Форма обучения: ________________________________________________
(очная, заочная)

АННОТАЦИЯ МАГИСТЕРСКОЙ ДИССЕРТАЦИИ
обучающегося _________________________________________________________
 (Фамилия, имя, отчество)
Тема магистерской диссертации «_____________________________________________
_________________________________________________________________________
________________________________________________________________________»

Утверждена приказом ГУУ от «___» ______________________ 201___ г. № ________

1. Объект диссертационного исследования: миграционные процессы в Российской Федерации
2. Предмет диссертационного исследования:  состояние и механизмы  регулирования миграционных  и миграционной политики.
3. Цель диссертационного исследования:  научно-методологических предложений в области  миграционных процессов и миграционной политики в РФ.
4. Задачи диссертационного исследования: 
     1) изучить  миграционных процессов; 
     2)  нормативно-правовые основы  политики; 
     3) выявить  миграционной политики; 
     4)  проблемы миграционной ; 
     5) предложить мероприятия по  миграционной политики.

5. Краткое изложение основного содержания магистерской диссертации: 
     В первой главе рассмотрены теоретические аспекты и генезис миграционной политики; обозначены научные трактовки понятия «миграция»; изучены основные этапы становления миграционной политики в России. 
     Во второй главе дана оценка существующей миграционной ситуации, рассмотрена трудовая и международная миграции; лбозначены основные проблемы в данной сфере. 
     В третьей главе предложены мероприятия по решению сложившихся проблем, в том числе разработан комплекс мероприятий,  состоящий из 6 блоков, по урегулированию негативных моментов; предложены мероприятия по законодательному совершентвованию миграционной политики.
6. Характер магистерской диссертации: работа носит прикладной характер
7. Использованные в магистерской диссертации инструментальные средства:________________________________________________________________
8. Элементы научной новизны магистерской диссертации: уточнено понятие «миграционная политика»,  разработан комплекс мероприятий по развитию научно-методологических основ миграционной политики
9. Практическая значимость магистерской диссертации: заключается в разработке практических выводов и рекомендаций по совершенствованию миграционной политики России
10. Объем и структура диссертации: работа состоит из введения, трех  грав с параграфами, заключения, списка  приложений, таблиц и рисунков.

Объем текстовой части работы: 				___________________
                                                                              (количество страниц)
в т.ч.:
     введение							___________________
      (количество страниц)
     основная часть							___________________
(количество страниц)
     заключение							          ___________________
(количество страниц)
Приложения:								___________________
(количество страниц)
Количество рисунков							___________________
      (количество страниц)
Количество таблиц:							___________________
      (количество страниц)
Библиография:								___________________
      (количество наименований)
в т.ч.:
     нормативные документы					           ___________________
(количество наименований)
     интернет-ресурсы 						            ___________________
      (количество наименований)
     зарубежные издания						___________________
      (количество наименований)
     
Работа представлена к защите «____» _____________ 201___ г.


Автор магистерской диссертации: 	_____________ 	_______________________    (подпись)             	(инициалы и фамилия)

Научный руководитель:			____________ 	_____________________
                                      (подпись) 		(инициалы и фамилия)

Руководитель образовательной программы:	____________ 	_____________________
							   (подпись) 		(инициалы и фамилия)
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ	8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	12
1.1  миграционной политики 	12
1.2 Функции миграционной политики	16
1.3 Этапы становления миграционной политики в России	20
ГЛАВА 2.  МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ 	26
2.1 Динамика  процессов России	26
2.2 Анализ трудовой миграции в России	32
2.3 Анализ основных проблем миграционной политики России и оценка опыта зарубежных стран в регулировании миграционных процессов	40
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ	47
 Мероприятия по совершенствованию  политики	47
3.2 Законодательное и институациональное совершенствование политики в РФ	56
ЗАКЛЮЧЕНИЕ	63
СПИСОК  ЛИТЕРАТУРЫ	67
ПРИЛОЖЕНИЯ	73


ВВЕДЕНИЕ
     Исследования вопросов формирования миграционной политики в настоящее время часто обсуждаются как учеными, так и практиками (экономистами, социологами, специалистами государственного управления). Это связано с исключительным социально-экономическим значением миграционных процессов и их значительным влиянием на уровень жизни и благосостояние населения страны, конъюнктуру рынка труда, этническо-религиозный профиль граждан, а также социальный контекст активизации миграции обусловливают усиление актуальности исследований проблем политики миграции.
     Актуальность исследуемой темы объясняется тем, что на  этапе развития,  процессы, приводят к  роли государства в  политике. Интеграция  политических, социальных,  сфер жизнедеятельности  требует нового  как к современной миграционной  государств, так и к анализу  опыта.
     Одной из  проблем современности  нелегальная миграция.  международная, в значительной  нелегальная миграция  два аспекта. Демографический  актуализирует проблему  численности населения и  ресурсов страны за  миграции из-за  Однако переизбыток в  инородных этнических  угрожает разрушением  коренных народов той или  страны, утратой  суверенитета.
     Современное  законодательство России  и формируется под влиянием  тенденций. Здесь и  реагирования на быстро  ситуацию в сфере  постоянный поиск  оптимальных правовых  и адаптация международных  соответствующая универсализации  в контексте глобализации, и  регионализации прав  и попытки различных  влияния приспособить  законодательство к потребностям  и целый ряд других 
     Миграционная политика и  ей миграционное законодательство  учитывать двойственность  проблемы. Следует  приоритеты в миграционной  и наметить стратегию  двуединой задачи:  воспроизводства численности  и трудовых ресурсов  за счет миграции  рубежа при исключении  размывания миграционным  национального суверенитета  или иного государства.
      того, важное  имеет практический  регулирования внешней  населения, который во  зависит не только от  но и региональной политики  В этом смысле  важна регулирующая  институциональных образований, а  органов – миграционных 
     Исторический опыт  что решение миграционных  возможно лишь при  роли государства на  стадиях миграционного . Внешняя миграция и  с ней процессы в последние  стали факторами,  все более заметное  на социально-политическую ситуацию в 
     Современная миграционная  является одним из  направлений государственного  причем это актуально для  стран мира в  усиливающейся глобализации и  границ. В РФ миграционная  регулируется нормами,  в соответствующем законодательстве,  отражают особенности  РФ от незаконной миграции, а  защиты прав  граждан и лиц без гражданства в  миграционного перемещения.
      система администрирования в  региональных миграционных  (управлений) играет  значение в регулировании  внешней миграции на  территории. В связи с  актуальным является не  теоретическое обоснование  внешней миграции, но и  деятельности конкретной  службы.
     Целью диссертации является  научно-методологических предложений в области  миграционных процессов и миграционной политики в РФ.
     Данная цель обуславливает постановку основных задач исследования:
     - изучить  миграционных процессов;
     -  нормативно-правовые основы  политики;
     - выявить  миграционной политики;
     -  проблемы миграционной ;
     - проанализировать зарубежный опыт решения вопросов миграции;
     - предложить мероприятия по  миграционной политики.
      исследования – миграционные процессы в Российской Федерации.
     Предмет исследования –  состояние и механизмы  регулирования миграционных  и миграционной политики.
     На сегодняшний день,  признать необходимость  новой модели  политики, которая  создавать условия как для  национальной безопасности РФ, так и  процессы миграции, на  конституционно-правового регулирования, в  которого защита  и интересов человека и 
     Миграционная политика  обсуждается как в отечественной  литературе, так и в зарубежной.
     В  исследования применялись , эмпирические методы:  системного и сравнительного ?, контент – анализ,  и культурологический методы.
      опыта зарубежных  подробно рассмотрен в  исследованиях: А.Вирнер,  Я.Сойсал, которые  не только особенности  политики, а также  роль трудовой  в интеграционных процессах  
     Касаясь отечественных  в области миграционных , стоит назвать  Е.П.Будалина, С.Г.Жихарева,  М.О.Мамедбекова, О.Г.Позоян,  О.С.Крутовой и других.
     Новизна исследования заключается в обосновании и разработке научных рекомендаций по совершенствованию механизма регулирования миграционной политики в России.
     Практическая значимость заключается в научном обосновании вариантов направлений миграционной политики и способов совершенствования миграционных процессов.
      диссертации  из введения, трех  заключения, списка  приложений, таблиц и рисунков.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
1.1  миграционной политики 
     Специфика миграционной политики в отечественной научной литературе определяется в зависимости от соответствующего теоретико-методологического подхода к пониманию сущности политики как таковой. В одном из подходов, где основной акцент делается на управленческом аспекте, миграционная политика и управление миграционными процес сами представляют собой однопорядковые явления.
     С точки зрения О.В.Лармина, Б.С.Хорева, В.М.Моисеенко, миграционная политика тесно связана с общенациональной политикой, политикой в области оплаты труда и другими аспекта ми регулирования политической и социально- экономической жизни страны. [29] 
     Соответственно, Б.С.Хорев, например, под миграционной политикой понимает систему условий, способов и мер управления миграционной подвижностью населения. Схожие по смыслу формулировки можно найти и у других отечественных авторов, разделяющих данную позицию. 
     Подобная точка зрения также присуща значительной части зарубежных политологов, понимающих под миграционной политикой систему мер, регулирующих миграционный процесс. Это находит отражение не только в научных трудах, но и в соответствующей нормативно-правовой базе. 
     Характерным примером является иммиграционная политика стран Европейского союза, которая основывается главным образом на контрольно-ограничительных мерах, предполагающих в том числе и депортацию иммигрантов. В целом отличительной чертой большинства формулировок миграционной политики является определение ее через систему целенаправленных мер по регулированию миграционных процессов. [29]
     С точки зрения автора статьи, подобный сугубо инструментальный подход к определению содержания миграционной политики чрезмерно узок. Он не в полной мере отражает сложную противоречивую природу данного социального явления. Многоаспектность миграционной политики требует комплексного подхода к её изучению с учетом политической, экономической, правовой, финансовой и социально-психологической составляющих. В условиях, когда миграция представлена многи ми, все более усложняющими и взаимосвязанными разновидностями (беженцы, вынужденные переселенцы, трудовые мигранты, добровольные переселенцы и др.), государственная миграционная политика уже не может рассматриваться как своего рода «шлагбаум» на пути миграционных потоков. 
     Тем более что эффективность подобной политики, как показывает практика, только снижается. Ограничительные меры в отношении нелегальной миграции, не первый год предпринимаемые в нашей стране, не привели к её нейтрализации. 
     Как отметил Л.Л.Рыбаковский, «…кроме них (мер) она (миграционная политика. – Авт.) включает, например, разделяемые субъектом представления, идеи, цели, во имя которых осуществляется та или иная политика» [35]. В соответствии с таким подходом миграционная политика представляет собой «систему общепринятых на уровне управления идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретноисторическим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества» [31]. В структурно-функциональном плане миграционная политика должна представлять собой согласование интересов государства в области регулирования миграций на федеральном и региональном уровнях с учетом интересов мигрантов, местного сообщества, политико-экономических элит, партий и общественных институтов. Можно выделить и другие аспек ты миграционной политики. 
     Так, по мнению некоторых исследователей, «миграционная политика... есть продукт политической системы» [18]. Подобное определение не вызывает возражений, однако носит чрезмерно абстрактный характер. 
     Другой, юридико-социологический, подход основывается на том, что «...миграционная политика – это процесс взаимодействия между государствами, при котором происходит передача юрисдикции, так как мигранты, прекращая быть членами одного общества, становятся членами другого» [19]. В этом определении выявлен важный фактор, влияющий на содержание миграционной политики, поскольку она в значительной степени зависит от состояния межгосударственных отношений. Исходя из многомерности миграционной политики, целесообразно использовать как широкий, так и узкий подходы. 
     Широкий подход предполагает, что миграционная политика является одним из важных направлений государственной политики и определяется целями, которые ставятся государством в данной сфере; основывается на государственной доктрине или концепции регулирования миграционных процессов; неразрывно связана с проводимой экономической, социальной, демографической, национальной, культурной политикой как страны исхода, так и страны-реципиента; разграничивается на реальную и декларируемую, при этом декларируемая (официальная) политика в силу недостаточной разработанности соответствующего механизма реализации может в значительной степени отличаться от реальной, как отличается возможность от действительности. 
     В узком, инструментально-прагматическом смысле под миграционной политикой следует понимать систему мер, направленных на изменение численности, состава, направления движения, расселение мигрантов, а также интеграцию мигрантов в принимающем обществе. При этом миграционная политика предполагает применение не только прямых методов, регулирующих объем и структуру миграционных потоков, но и косвенных, призванных сформировать благоприятный миграционный климат в регионе-реципиенте.
     В различных источниках научной литературы существует многообразие трактовок термина «миграционная политика». Одни авторы отталкиваются от необходимости взаимодействия между государствами приема и исхода, а другие трактуют ее как внутреннюю систему мер государства.
     Под миграционной политикой понимается совокупность законодательных актов, международных соглашений и социальных мер по регулированию миграционных потоков для противодействия факторам, вызывающим нежелательную миграцию [38, с. 8]; [23, с. 24]. 
     По мнению Ж.А. Зайончковской, «стратегическая миграционная политика РФ – это иммиграционная политика». [23, с. 19] 
     Как полагает В.Бобылев миграционная политика – это система принципов, целей и действий, с помощью которых государство и иные политические акторы регулируют потоки переселенцев [18, с. 61]. 
     С точки зрения Л.Л. Рыбаковского, миграционная политика – это система общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединённых средств, с помощью которых, прежде всего, государство, а также другие общественные институты, соблюдая определённые принципы, предполагают достижение поставленных целей [35, с. 36]. 
     Миграционная политика, как полагает С.В. Рязанцев представляет собой систему общепринятых на уровне идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего, государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества [33, с. 365]. 
     По мнению Т.А. Прудниковой, С.А Егоровой, С.А. Акимовой миграционную политику можно определить как основанную на принципах конституционного строя систему объективно обусловленных целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов управления государством, реализуемых субъектами миграционного процесса (физические лица, общественные организации, государственные органы) и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории государства и (или) в отдельных его регионах, обеспеченных стимулирующими и контрольными факторами [32, с. 10]. 
     Следует согласиться с мнением о том, что миграционная политика представляет собой комплекс мероприятий, которые относятся к сфере государственного управления и включают процесс принятия решений, урегулированный правовыми нормами, контролируемый представительной властью и направленный на упорядочение миграционных процессов. Государственная миграционная политика – это система концептуально объединенных средств, с помощью которых государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, стремятся к достижению целей, которые должны соответствовать и современному, и будущему этапу развития данного общества [40, с. 23]. 
     Обобщая вышеперечисленные научные определения можно сделать вывод, что миграционная политика – это целенаправленная деятельность политических институтов, направленная на упорядочение и регулирование миграционных процессов на территории национального государства.
     Первоочередной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища.
1.2 Функции миграционной политики
     Необходимо подчеркнуть, что миграционная политика является совокупной частью направлений внешнеполитической, экономической, демографической, социально-интеграционной, социально-культурной, правовой и иной деятельности государства.
     Общие подходы и принципы миграции, применительно к условиям государства, сложившиеся в этой сфере, установлены конституционно- правовыми нормами, которые определяют: основы правового статуса граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев; право на убежище и круг лиц, имеющих это право; перечень органов, принимающих решения в сфере миграции; порядок учета и контроля; грани возможного вмешательства государственных органов в миграционные процессы. Институциональной основой служат субъекты, к которым относятся органы государственной власти, общественные организации и физические лица.
     Для более полной характеристики миграционной политики необходимо рассмотреть ее основные функции [17]:
     1. Функция регулирования миграционных процессов. Миграционная политика оказывает комплексное воздействие на миграционные потоки с целью их упорядочения, через создание соответствующих социально-экономических условий, принятие законов и подзаконных актов, в целях соблюдения внутриполитических интересов страны, а во внешнеполитической сфере – с помощью двусторонних и многосторонних договоров для урегулирования общих проблем миграции в мире.
     2. Функция рационализации противоречий. Данная функция реализуется через поиск консенсусных решений в конфликтных ситуациях, которые проявляются в уменьшении социальной напряженности среди различных категорий мигрантов при соблюдении государственных интересов.
     3. Интегративная функция государственной миграционной политики. Во внутриполитическом аспекте осуществляется путем инкорпорирования вынужденных мигрантов в общество, включая получение ими гражданства страны, а также содействие в обустройстве на новом месте жительства; создание рабочих мест и оказание другой социальной поддержки. Во внешнеполитическом аспекте интегративная функция государственной миграционной политики осуществляется через сотрудничество с отдельными государствами, международными правительственными и неправительственными организациями, фондами в целях защиты прав мигрантов, а также предупреждения и пресечения нелегальной миграции;
     4. Функция мобилизации человеческих ресурсов государственной миграционной политики является воплощением социальной динамики. Данная функция позволяет использовать миграционную политику как важный фактор в восстановлении социума [20, с. 128]. 
     Вышеперечисленные функции свидетельствую о том, что современные миграционные процессы становятся угрозой национальной идентичности, и государствам необходимо объединять усилия и решать возникающие проблемы путем совершенствования и разработки новых совместных механизмов усовершенствования миграционной политики.
     Анализируя труды отечественных и иностранных ученых, можно отметить: зарубежный опыт свидетельствует, что концентрация усилий на каком-либо одном направлении миграционной политики не приносит ожидаемого результата. Эффективность миграционной политики предполагает сбалансированную совокупную реализацию иммиграционной политики, политики интеграции и политики натурализации, что напрямую зависит от согласованности концептуальных основ, целей, задач и приоритетов каждого из этих направлений, четкости и непротиворечивости соответствующей нормативно-правовой базы и отлаженности механизма их реализации. Разработка подобного механизма уже на стадии планирования представляет значительную сложность. Помимо социокультурного аспекта (который при определенных условиях может принять политический характер) при формулировании государственной миграционной политики в обязательном порядке должны учитываться её чисто политические аспекты, имеющие непосредственное отношение к региональной и национальной безопасности. Мигранты, являясь представителями инокультурной среды, неизбежно вносят социальную дисгармонию в принимающем регионе, нередко способствуют криминализации экономики и политики (вовлекаясь в её «теневую» сферу, а также лоббистскую деятельность), осложняют сферу межнациональных отношений, что может быть использовано в дестабилизирующих политических действиях. Наиболее активная часть мигрантов, натурализуясь, внедряется во властные структуры и правоохранительные органы принимающей стороны, сохраняя при этом традиционные связи с диаспорой, интересам которой отдает предпочтение при разрешении различного рода конфликтных ситуаций. В подобных условиях приоритетом государственной миграционной политики является не просто привлечение различных категорий мигрантов, руководствуясь исключительно экономическими соображениями, а прежде всего тех, кто при наличии соответствующей профессиональной квалификации был бы как минимум ценностно-нейтрален к национальным интересам принимающей стороны.
      миграционной системы  одной из функций,  с функциями: управления,  и обеспечения. (таблица 1)
Таблица 1 - Основные  миграционной системы [17]

Права
Информатизации

• принятие (уточнение) 
• постановка задач

• руководство
• контроль
 помощь
• изучение и  передового опыта
 подсистем
• предоставление  статуса
• правоприменительные

• контроль соблюдения  в области занятости,  рынков труда,  защиты и др.
• регламентирование 
• адаптация к международному и  миграционному законодательству
 общественного мнения
 правил въезда,  и обустройства в России
 СМИ
• мониторинг миграционной 
• автоматизация сбора,  и доведения информации в МС

• научная
• паспортно- визовая

• реадмисионная
• жилищная
 услуг
• реализация  гарантий по обустройству на МПЖ
 незаконных мигрантов и др
      миграционных процессов  ряд функций, которые  для контроля, учета  в свете национальных  развития.
     Современная  миграционной системы,  в себя подсистему  которая имеет  уровней:
* международный,
* феде
* ведомственный, 
* региональный [19].
      системному подходу  информатизации в миграционной  можно раскрыть  вертикальные и горизонтальные . Обозначим это в виде таблицы (таблица 2).
     
Таблица 2 -  правоотношений в подсистеме  [19]
Вертикальные 
Горизонтальные

Подсистемы 
Сбора 
Обработки 
ения 
Информирования 
Рекламы и аганды

миграционных све


Международная
 ООН, МОМ, МОТ и др.
ародные представительства и тва
Международные представитель и консульства
ьная
Информационное  Президента РФ, 
Управление информацион и документационного обеспечения нта РФ, Удостоверяющий центр ФМС
 управление информационных  органов государст власти РФ 
Региональная
 подразделения Управлений ФМС  РФ
Ведомственная
 управления ФМС
Отделы твенных связей,  и обращения граждан
ационное управление
      основного уровня в  как подсистеме миграционной  являются: (учреждения)  ООН, МОТ,  (органы) Бюро МОМ в  УВКБ ООН,  бюро МОТ,  управление Президента РФ,  информационного и документационного  Президента РФ,  управление информационных  органов государст власти РФ, Информационные  ФМС, территориальные  субъектов РФ - УФМС; (), Государственная информационная  миграционного учета  Информационное агентство ация» Форума  организаций; а также () нормативные правовые  программные продукты, нные системы, литература  научная, служебная),  средства аудио–визуального и  сопровождения миграционного про
1.3 Этапы становления миграционной политики в России
     Актуальность этой задачи для России обусловливается особенностями формирования её миграционной политики, которое осуществлялось в крайне сложных социально-политических и экономических условиях. Распад СССР инициировал прежде неизвестные для страны массовые перемещения людей, несопос тавимые по масштабам и остроте порождаемых проблем с традиционными миграциями советского времени, мотивированными преимущественно экономическими причинами. За пределами страны в одночасье оказались около 25 млн соотечественников. Перемещения постсоветского времени были вызваны, прежде всего, межнациональными конфликтами, а также набирающей силу дискриминацией русскоязычного населения в постсоветских республиках по этническому, конфессиональному, языковому и иным признакам. Практически неконтролируемое движение мигрантов потребовало принятия срочных мер по регулированию миграционных процессов, разработки основ соответствующего законодательства. За относительно короткий период российская миграционная политика прошла несколько неоднозначных, во многом противоречивых этапов. 
     Анализ законодательства, организационного сопровождения, инструментов реализации и финансирования государственной миграционной политики России позволяет выделить несколько ключевых этапов ее развития [30, 13 c.]:
     I этап (1992-1994): становление государственной миграционной политики; 
     II этап (1995-1999): уточнение целей и задач миграционной политики, их реализация; 
     III этап (2000-2002): ослабление институционального и инструментального обеспечения миграционной политики, пересмотр ее концептуальных основ; 
     IV этап (2002-2004): пересмотр приоритетных направлений миграционной политики, утрата системности, снижение транспарентности, централизация управления; 
     V этап (2005): пересмотр целей, задач и приоритетов миграционной политики, ее либерализация и реверсивность.
       Первый этап (1992–1994 гг.) сопровождался массовыми потоками беженцев и вынужденных переселенцев, что потребовало безотлагательного определения базовых принципов миграционной политики, а также создания её институциональных основ. Ситуация усугублялась тем, что массовая миграция этого периода была вызвана прежде всего этнополитическими, конфликтогенными причинами, что неизбежно придавало формирующейся миграционной политике ограничительно- запретительную направленность, а это неизбежно входило в противоречие с гуманитарными аспектами миграционных процессов, конститу- ируемых международноправовыми актами. Люди в экстренном порядке переселялись в Россию, стремясь избежать политических преследований, притеснений по этническому и религиозному принципу, дискриминации основных прав и свобод, разрушительных последствий вооруженных конфликтов на постсоветском пространстве и на территории самой России (Таджикистан, Узбекистан, Киргизия, Грузия, Чечня и др.). Фактически миграция в этот период приняла форму слаборегулируемой эвакуации без сколько-нибудь значимой материальной или организационной помощи от принимающей стороны. 
     С точки зрения общепринятой классификации миграционных процессов, это была принудительная миграция, включающая прежде всего вынужденных переселенцев и беженцев. Её отличительной особенностью являлся преимущественно этнический характер (преобладающий процент мигрантов был представлен в основном русскоязычным населением), что позволяет отнести её с известной долей условности к «этнической миграции», которая позже стала сопровождаться набирающей силу экономической (трудовой) миграцией представителей титульных наций из постсоветских республик. 
     Впервые основные направления миграционной политики России были сформулированы в республиканской долговременной программе «Миграция», одобренной постановлением Совета министров Российской Федерации от 18 мая 1992 г. [29]. Программа содержала краткий анализ миграционной ситуации, экспертный прогноз ее развития, формулировала основополагающие принципы миграционной политики, намечала некоторые практические меры. Её характерной чертой было то, что она являлась одновременно и средством формирования миграционной политики, и инструментом ее реализации. Двумя основными разновидностями мигрантов, к которым была адресована эта Программа, как уже отмечалось, были вынужденные переселенцы и беженцы. В соответствии с международно-правовыми стандартами, вынужденный переселенец в принимающем государстве может рассчитывать на помощь в индивидуальном жилищном строительстве, получении социальной помощи, устройстве детей в государственные школы и детские дошкольные учреждения. Подобные меры Программой, однако, не предусматривались. 
     Закон «О вынужденных переселенцах» РФ № 45301-1 был принят лишь 19 февраля 1993 г. [21], вследствие чего значительная часть переселенцев оказалась без существенной помощи в критический период их жизни.
     На втором этапе (1995-1999) идет уточнение целей и задач миграционной политики, их последовательная реализация. В это время в основном завершено формирование законодательства, регулирующего вынужденные миграции, был отработан действенный инструмент реализации миграционной политики (Федеральная миграционная программа), налажено ее финансирование, разработана Концепция государственной миграционной политики. В эти годы постепенно снижавшегося притока вынужденных мигрантов , ФМС России проявило себя как компетентный уполномоченный орган, в целом справляющийся с поставленным перед ним задачами, несмотря на недостаточное финансирование. Были кардинально переработаны до того декларативные законы «О вынужденных переселенцах» (1995) и «О беженцах» (1997). В соответствии с последним законом создан институт временного убежища, позволяющий иностранцам легализовать свой правовой статус на территории России.
     Для III этапа (2000-2001) характерно ослабление организационного сопровождения миграционной политики. Чехарда смены руководителей ФМС России завершилась ликвидацией ведомства и передачей его функций в Министерство по делам федерации, национальностей и миграционной политики России. ФМС России, являвшаяся самостоятельным ведомством исполнительной власти в 1993-2000 г., в 2000 г. была передана в Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям России, преобразованный в Министерство по делам федерации, нац.......................