Проведение комплексного анализа теоретической и правовой основ административно-правового регулирования контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления

ОГЛАВЛЕНИЕ



	ВВЕДЕНИЕ	3

	ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИГОРНОГО БИЗНЕСА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	5

	1.1. Понятие и признаки игорного бизнеса в Российской Федерации	5

	1.2  Правовое регулирование игорного бизнеса	13

	ГЛАВА II.ФОРМЫ И МЕТОДЫ КОНТРОЛЬНОЙ И НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИГОРНОГО БИЗНЕСА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	17

	2.1. Понятие форм и методов контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления в сфере игорного бизнеса	17

	2.2 Основные направления совершенствования административно- правового регулирования контрольной и надзорной деятельности  органов государственного управления в сфере игорного бизнеса	24

	ЗАКЛЮЧЕНИЕ	34

	СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ	36

	Приложение  1	38

	Приложение 2	40

	Приложение 3	41











ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Исследование, как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего порядок организации игорного бизнеса и осуществления государственного контроля (надзора) за указанным видом экономической деятельности, показывает наличие множества пробелов, коллизий, неопределенностей, которые способствуют совершению правонарушений в указанной сфере.

Состояние разработанности темы исследования. Теоретической основой исследования послужили труды специалистов и ученых в различных сферах и направлениях административного права.

Общетеоретическую основу исследования составили труды Ю.Е. Аврутина, К.С. Бельского, А.Ю. Гулягина, Д.П. Зеркина, Ляпунова, В.И. Майорова, И.М. Рассолова, В.Е. Севрюгина, В.С. Четверикова, Б.С. Эбзеева.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления в сфере игорного бизнеса.

Предметом исследования выступают нормы российского законодательства, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления в сфере игорного бизнеса, правоприменительная практика, а также научная литература и статистические данные по указанной сфере.

Целью исследования является является проведение комплексного анализа теоретической и правовой основ административно-правового регулирования контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления в сфере игорного бизнеса, выявление проблем, возникающих при осуществлении контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления в указанной сфере, разработка практических рекомендаций по совершенствованию законодательства, регламентирующего контрольную и надзорную деятельность органов государственного управления в сфере игорного бизнеса и практики его применения.

Для достижения поставленной цели  решаются следующие задачи:

??изучить понятие и признаки игорного бизнеса;

??исследовать и систематизировать действующее законодательство, направленное на административно-правовое регулирование азартных игр и пари в Российской Федерации;

??проанализировать правовой статус органов государственного управления, осуществляющих контрольную и надзорную деятельность в сфере игорного бизнеса; 

???изучить понятие форм и методов контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления в сфере игорного бизнеса;

??изучить особенности правоприменительной деятельности органов государственного управления при осуществлении контроля и надзора в сфере игорного бизнеса.















ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИГОРНОГО БИЗНЕСА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и признаки игорного бизнеса в Российской Федерации

Исходя из анализа исторического развития правового регулирования деятельности по организации азартных игр и пари, можно сделать вывод о неоднозначном отношении законодателя к данной сфере общественных отношений. Историю развития правового регулирования деятельности по организации азартных игр и пари, становления законодательства об осуществлении контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления в России можно разделить на 7 этапов:

I. XVI-VII века. Указанный период можно охарактеризовать отрицательным отношением законодателя и общества в целом к азартным играм, в связи с чем в двух нормативных правовых актах общего профиля (Стоглавом соборе 1551 года и Соборном уложении 1649 года) содержались нормы о запрете организации азартных игр и пари и участия в азартных играх. Контрольная и надзорная деятельность органов государственного управления сводилась к обеспечению государственного запрета не только на азартные игры и пари, но и игры в шахматы, шашки, игру на музыкальных инструментах. Мерами государственного принуждения запрет обеспечен не был ввиду религиозного обоснования его введения.

II. С начала правления Петра I и вплоть до 1917 г., ознаменовавшегося приходом советской власти, азартные игры приобрели статус официальной придворной забавы, тем не менее законодателем зачастую принималось решение о запрете азартных игр. Нормативно-правовые дефиниции «азартной игры», «пари», тем более «игорного бизнеса» отсутствовали. К проблеме толкования данных обращались правоведы, работавшие до революции, такие, как Н.А. Неклюдов  , А.В. Лохвицкий. Они пытались сформулировать термин азартной игры, который, в конечном счете, в сводился к игре, выигрыш в которой определяется исключительно случаем. Законодателем введена классификация азартных игр: запрещенных (на деньги, ценности и иное имущество) и разрешенных. В период с конца XVIII до начала XIX в. вводится легальное понятие карточного мошенничества, создаются первые игорные заведения.

В связи с чем у органов государственного управления, помимо правоохранительной формы деятельности, возникает обязанность по осуществлению контроля и надзора за существующими на законных основаниях игорными заведениями. Одновременно законодателем порядок проведения контрольных мероприятий урегулирован не был. До введения Александром II Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 20 ноября 1864 г. ответственность в сфере азартных игр и пари распространялась не только на организаторов незаконного игорного бизнеса, но и на участников игры.

Указанный нормативный акт отменил ответственность за принятие участия в незаконных азартных играх. Данный вид ответственности не применяется и по сей день.

III. С первых лет советской власти запрету деятельности по организации азартных игр и пари уделялось серьезное внимание как к пережитку ненавистного буржуазного общества. В период с 1917 по 1921 гг. издавалось множество подзаконных правовых актов, запрещающих организацию азартных игр и пари, в связи с чем создавалось множество различных органов и структур. 

Следует отметить, что принимаемые «законы» носили скорее декларативный характер, не предусматривали конкретных процедур. Ввиду отсутствия механизма исполнения  законодательства азартные игры стремительно развивались. Декретом СНК РСФСР от 19 декабря 1918 г. запрещалось устройство лотерей денежных и вещевых, а также розыгрыши денежных премий; продажи билетов иностранных лотерейных займов и частных промесс на всевозможные лотереи.

Устанавливалась ответственность для лиц, нарушивших постановление, в виде лишения свободы сроком до двух лет или денежного штрафа в размере по усмотрению суда, а также конфискации полученных от продажи лотерейных билетов суммы в пользу казны.

Таким образом, впервые законодатель относит лотереи к азартным играм и запрещает их организацию и проведение наравне с карточными азартными играми. Однако репрессивные меры не привели к уничтожению азартных игр. 

Их поклонники переместились на частные квартиры, в новые, нелегально открытые заведения. Понимая остроту возникшей проблемы, в связи с уходом игорных заведений в подполье, Советом Труда и Обороны РСФСР 9 ноября 1921 г. Издано Постановление «О продаже игральных карт на внутреннем рынке», согласно которому допускалась продажа игральных карт на внутреннем рынке по ценам, установленным Комитетом Цен. 

Данное Постановление было отменено по Приказу Минюста РФ от 13 октября 2011 г. № 357 «Об утверждении Плана мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации на 2011 год» только в IV квартале 2011 г., через 4 года после вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Этот факт говорит об отсутствии системы в сфере правовых актов, регулирующих деятельность по организации азартных игр и пари, малоизученности данной сферы отношений, низком уровне юридической техники, в том числе современного законодательства.

IV.Незначительный период времени (с 1921 по 1928 гг.), называемый

политикой НЭПа, деятельность по организации азартных игр и пари была легализована, все доходы от ее проведения направлялись в государственный бюджет, что позволило частично реанимировать экономику страны после революции и Первой мировой войны. Одним из факторов развития азартных игр стало появление новой социальной прослойки населения – «нэпмэнов», частных торговцев, ремесленников, лавочников, сколотивших капитал в период временной капитализации экономики. Новых коммерсантов мало интересовала не пользующаяся особой популярностью классическая культурная традиция и искусство ввиду отсутствия у них образования и высокодуховных интересов.

Азартные игры стали основным способом организации досуга. Обязанности по контролю и надзору в указанной сфере не делегированы ни одному органу государственного управления.

V.С 1930 г. в плоть до распада СССР в 1991 г. законодателем не уделялось особого внимания административно-правовому регулированию деятельности по организации азартных игр и пари. Однако организация игорного бизнеса была запрещена под угрозой привлечения к уголовной ответственности. Контрольную и надзорную функцию выполняли правоохранительные органы. В Уголовном кодексе РСФСР 1960 г. не предусматривалось наказание за организацию либо участие в азартных играх. Между тем уголовная ответственность предусматривалась за вовлечение несовершеннолетних в занятие азартными играми (ст. 210 УК РСФСР в ред. 27 октября 1960 г.); содержание притонов в том числе игорных (ст. 226 УК РСФСР в ред. 27 октября 1960 г.).

VI.С 1990 до 2006 годы. В связи с обрушением железного занавеса в новую, не готовую к таким переменам Россию хлынул иностранный игорный бизнес. Так, 26 января 1990 г. немецкая фирма «Модерн Гейме» и «Мосресторансервис» открыли в гостинице «Ленинградская» первое отечественное казино. В октябре того же года в плавучем отеле «Олимпия» открылось первое казино Ленинграда.

За ними последовали Мурманск, Владивосток, Тула.

С изданием указа Президента РФ от 19 сентября 1995 г.«Об упорядочении лотерейной деятельности в Российской Федерации», созданием Федеральной комиссии лотерейных игр РФ, лотереи приобретают легальный оттенок и остаются в поле доступности до настоящего времени, несмотря на то, что являются разновидностью азартных игр.

В начале 1990-х годов деятельность по организации азартных игр и пари была легализована и отнесена к лицензируемым видам деятельности, в тоже время порядок осуществления процедуры лицензирования разработан только в 2002 году. 

Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2000 г. № 326 «О лицензировании отдельных видов деятельности» надзор за осуществлением

организацией и содержанием тотализаторов и игорных заведений возложен  а Минспорт России, а с изданием Постановления Правительства РФ от 11  февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности» на Госкомспорт России. 

Следуя логике законодателя, деятельность по организации азартных игр и пари относили к своеобразному виду спорта, приносящему доход и подлежащему обязательному лицензированию, а в соответствии с Перечнями видов экономической деятельности (утв. Постановлением Госкомстата РФ от 24 декабря 2002 г. № 224к), – к разновидности культуры и искусства.

Отсутствие точной правовой регламентации порядка организации игорного бизнеса, конкретного органа, уполномоченного на осуществление контроля и  надзора в указанной сфере, привели к спонтанному и бесконтрольному распространению игорных заведений в стране.

VII. Новый период (с 29 декабря 2006 по настоящее время) в развитии административно-правового регулирования игорного бизнеса ознаменован

принятием Федерального закона«О государственном регулировании  деятельности по организации и проведению азартных игр», отменившего прежнюю систему лицензирования игорного бизнеса, и предусматривающего создание 5 игорных зон на территории страны. Указанным законом определено, что контрольные и надзорные функции в сфере регулирования деятельности по организации азартных игр и пари возложены на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах – Федеральную налоговую службу. 

Таким образом, анализ исторического развития государственного регулирования азартных игр позволяет сделать вывод о прямой зависимости

распространения азартных игр от степени участия государства в экономике,

уровня социального развития, наличия кризисных ситуаций в экономической и политической сферах. Чем больше внимания уделяется проблеме азартных игр, тем меньше их распространение и, как следствие, негативное влияние

на различные сферы общества. 

Законодателем по сей день совершенствуются, адаптируются к современным условиям уже принятые нормативные правовые акты в сфере

азартных игр, разрабатываются уточняющие его регламенты и порядки на

подзаконном уровне.

Игра – это деятельность, смысл и ценность которой заключены в ней самой, в самом ее процессе игры. Любые трудовые усилия всегда направлены на получение некоего результата: овеществленного или нематериального. 

Игра – это деятельность не продуктивная: она не порождает результатов, которые обладали бы непосредственной ценностью для лиц, участвующих в ней.

Исходя из нормативного определения, признаками азартной игры являются:

1) то, что азартная игра – это соглашение, что предполагает добровольное участие в ней игроков;

2) азартная игра основана на риске, то есть применительно к азартным играм, существует опасность потерять или утратить какие-либо материальные блага, являющиеся ставкой;

3) правила азартной игры регламентированы организатором. Данный признак введен с целью определения азартной игры с точки зрения предпринимательской деятельности. Однако фактически правила игры могут быть установлены и игроками по совместной договоренности. Тогда у азартной игры отсутствует организатор, и она не может подпадать под определение, закрепленное в Федеральном законе №244-ФЗ.

И.В. Елисеев отмечает, что пари – это соглашение, на основе которого  один из участников утверждает о наличии определенного обстоятельства, а другой отрицает это, при этом выигрыш получает тот из спорящих, чей   прогноз оказывается верным. 

Если же для определения победителя требуется провести дополнительную процедуру – разыгрывание, то есть  последовательность определенных правилами действий (например, карточных ходов) участников, то перед нами не пари, а азартная игра в узком смысле слова. 

Таким образом, пари по объему понятие более широкое, не предполагающее каких-либо активных действий со стороны участников игры. Азартная игра отличается совершением ряда механических действий, которые независимо от физических или интеллектуальных денных участников могут привести к выигрышу. Указанной точки зрения придерживаются также А.В. Матин и В.А.Белов.

 Отличие букмекерской конторы от тотализатора заключается также в способе расчета выигрыша. Для определения выигрыша букмекер предлагает игроку линию с несколькими вероятными исходами (А, В, С), у каждого исхода, в свою очередь, имеется уже рассчитанный букмекером коэффициент (вероятности наступления события). В случае выигрыша игроку выплачивается сумма его ставки, умноженная на коэффициент. Выигрыш на тотализаторе рассчитывается не на основе коэффициентов, а по количеству угаданных событий в определенной группе и количеству людей, сделавших ставки на теже самые события, но угадавших меньшее количество исходов.

Таким образом, исходя из официальной дефиниции, к основными

признакам игорного бизнеса можно отнести то, что:

1) игорный бизнес является предпринимательской деятельностью;	2) данная деятельность заключается в организации и проведении азартных игр;

3) полученный доход извлекается в виде выигрыша и (или) платы за

проведение азартных игр.

Все перечисленные признаки не в полной мере раскрывают понятие игорного бизнеса, скорее создавая больше неопределенности.

1.2  Правовое регулирование игорного бизнеса



Правовое регулирование – это целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств.

Н.И. Матузов и А.В. Малько правовое регулирование понимает как

осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения.

С точки зрения Г.В. Атаманчука, правовое регулирование представляет

собой единство социологического, нормативного и практического аспектов.

Одним из важнейших аспектов правового регулирования является нормативный. С.С. Алексеев отмечал, что необходимо, прежде всего, понимать роль и значение правового регулирования как совокупности средств и способов реализации позитивного права, которое обладает свойствами и механизмами, обеспечивающими его реализацию в жизни общества: нормативностью, общеобязательностью, формальной определенностью, обеспеченностью силой государственно-правового принуждения.

В связи с этим представляется необходимым сгруппировать нормы права, регулирующие отношения в сфере игорного бизнеса, представить их в системе. 

Система законодательства – это совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, которые исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач обладают согласованностью действий и внутренним единством.

В зависимости от оснований (критериев) можно выделить горизонтальную, вертикальную, федеративную и комплексную системы законодательства.

Федеральными нормативными правовыми актами исходного характера (основы правового регулирования общественных отношений) в сфере игорного бизнеса являются:

1. Конституция Российской Федерации.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая).

3. Трудовой кодекс Российской Федерации.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

5. Земельный кодекс Российской Федерации.

6. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». 

7. Федеральный закон от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений». 

8. Федеральный закон от 22 мая 2003 г. № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт».

Нормы, регулирующие деятельность по организации азартных игр и пари содержатся в различных нормативных правовых актах как федерального, так и регионального значения. Нормативные правовые акты, регулирующие положения о порядке осуществления контрольной и надзорной деятельности, практически отсутствуют, что отрицательно сказывается на эффективности государственного управления в сфере игорного бизнеса.

Постановление главы администрации Краснодарского края от 14 сентября 2012 г. № 1068 «Об утверждении порядка выдачи, переоформления и аннулирования разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне на территории Краснодарского края» содержит наименьшее число административных барьеров, что упрощает процедуру получения разрешения на организацию игорного бизнеса в данном регионе. 

Одновременно регулирование вопросов, связанных с организацией игорного бизнеса, должно осуществляться исключительно на федеральном уровне, для обеспечения единообразного подхода и, соответственно, гарантии равных прав для всех субъектов предпринимательской деятельности на всей территории страны. Еще одним доводом, подтверждающим необходимость государственного регулирования игорного бизнеса на федеральном уровне, является отсутствие порядка осуществления контрольных и надзорных полномочий на уровне субъектов Российской Федерации, несмотря на то, что законодательно указанные полномочия регионам делегированы.

Персонал игорного заведения – лица, действующие по поручению

организаторов азартных игр, способствующие заключению соглашений между участниками азартных игр и игорным заведением либо между собой, а равно и получающие денежные средства для участия в азартных играх от посетителей игорного заведения, либо обеспечивающие получение выигрыша участником азартных игр.

Механизм правового обеспечения запрета на организацию игорного

бизнеса в сети «Интернет» не разработан, что порождает криминализацию данной сферы общественных отношений. Введение понятия «интерактивной ставки» и процедуры ее передачи предполагает выполнение указанных операций посредством сети «Интернет», что ввиду установленного запрета на такую деятельность порождает новую коллизию норм Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр». Исходя из мирового опыта проблему распространения игорного бизнеса в сети «Интернет»практически невозможно решить ввиду трансграничности данного явления. В связи с чем европейские государства, а также США приняли решение о легализации азартных игр в сети «Интернет» с целью недопущения утечки капитала из страны, пополнения доходной строки бюджета.















ГЛАВА II.ФОРМЫ И МЕТОДЫ КОНТРОЛЬНОЙ И НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИГОРНОГО БИЗНЕСА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Понятие форм и методов контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления в сфере игорного бизнеса

Проблема существования незаконного игорного бизнеса в настоящее время является актуальной, ввиду того что данное явление оказывает негативное влияние не только на экономическое состояние государства, но и уровень культурного развития населения, уровень социальной защищенности граждан, в том числе, несовершеннолетних, от различного рода преступлений и правонарушений.

По данным социологических опросов, 74% опрошенных пояснили, что рядом с местом их жительства имеются игорные заведения, в которых установлены игровые аппараты. Большинство респондентов отмечают, что за последний год количество игровых автоматов у них в населенном пункте увеличилось.

Согласно проведенному опросу Всероссийским центром изучения общественного мнения каждый восьмой москвич знает о существовании подпольных казино в столице, работающих, несмотря на законодательный запрет. 

Среди россиян в целом о существовании таких мест точно известно каждому пятому. 

Отсутствие полноценного порядка административно-правового регулирования деятельности по организации азартных игр и пари, обеспеченного мерами государственного принуждения, органа государственного управления, наделенного достаточным объемом полномочий для обеспечения законности в указной сфере, способствует совершению правонарушений, развитию преступности в сфере организации азартных игр, легализации доходов, добытых преступным путем посредством указанного вида деятельности, влечет уклонение от уплаты налогов на доходы, получаемые от азартных игр и пари.

В связи с чем государство не может оставить сферу игорного бизнеса вне области своего контроля и надзора.

Одной из важнейших государственных функций является регулирование экономической деятельности, частью которой является игорный бизнес. 

Детальный анализ правового регулирования контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления в сфере игорного бизнеса предполагает рассмотрение таких категорий, как «административно-правое регулирование», «контрольная и надзорная деятельность», «формы» и «методы» правового регулирования.

Несмотря на различное толкование понятий «государственное управление» и «государственное регулирование», их соотношения, все вышеперечисленные точки зрения объективно оправданы многогранностью трактуемых явлений. 

Государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется Правительством Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, Минфин России,  а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление функций по управлению игорными зонами. 

Правовое регулирование, как разновидность социального регулирования предполагает выполнение своих задач посредством правовых норм. 

Отсюда следует, что административно-правовое регулирование – это

воздействие на общественные отношения, имеющие место в сфере  деятельности государственной администрации посредством  административного права и административных методов.

Одной из важнейших функций органов государственного управления в

сфере игорного бизнеса является осуществление контроля и надзора за законностью деятельности органов, организаций и их должностных лиц. 

Как показало историческое развитие различных государств, стабильность

государственной власти напрямую зависит от эффективности государственного контроля и надзора. 

В Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» понятия «контроль» и «надзор» отождествляются. В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также в ряде статей КоАП РФ термины «контроль» и «надзор» являются равнозначными понятиями (например, ст.ст. 19.4, 19.4.1, 19.6.1, 23.16). Однако, как отмечает С.М.Зубарев, исходя из базового определения, закрепленного в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294- ФЗ, предметом указанного закона являются отношения, складывающиеся в процессе надзора, а не контроля.

Сущность деятельности по контролю заключается в наличии государственно-властных полномочий у субъекта контроля, обеспечивающих выполнение поставленных перед ним целей и задач.

Исходя из анализа точек зрения и признаков «контроля и

«надзора» можно выделить следующие основания их отличия:

По направленности действия. Надзор всегда осуществляется извне,  по отношению к проверяемому субъекту, в то время как контроль может осуществляться и внутри системы.

По широте распространяемого действия. Надзор предполагает проверку на предмет соблюдения требований законодательства, в то время как в рамках контроля возможно вмешательство в оперативно- хозяйственную деятельность проверяемого субъекта, оценка таких параметров, как эффективность и целесообразность.

По результатам. В рамках надзора орган вправе лишь указать на выявленные нарушения, поставить вопрос об их устранении (выдать предписание, внести представление), поставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, нарушивших требования действующего законодательства. По результатам контроля, возможно разрешение выявленных нарушений, к примеру, путем отмены незаконного правового акта, привлечения лиц к дисциплинарной ответственности. Одновременно как по результатам контроля, так и по результатам надзора, решатся вопрос о привлечении лиц к административной ответственности (выносится протокол, постановление).

Органами государственного управления, осуществляющими административный надзор, являются федеральные органы исполнительной власти: федеральные службы, инспекции, являющиеся структурными подразделениями министерств и органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, их территориальные подразделения. Ряд органов государственного управления (таможенные и налоговые органы) можно назвать контрольно-надзорными, ввиду выполнения ими и контрольных и надзорных функций.

В силу п. 3.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» на органы прокураторы в рамках осуществления прокурорского надзора возложена обязанность систематически проверять соблюдение требований законодательства о защите детей от информации, пропагандирующей азартные игры. 

В силу ст.ст. 25.11 и 28.4 КоАП РФ должностные лица органов прокуратуры вправе составлять протоколы (постановления) об административных правонарушениях по всем частям ст. 14.1.1 КоАП РФ. Аналогичными правами наделены и сотрудники органов внутренних дел в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. 

В соответствии со ст. 23.5 КоАП РФ налоговые органы по результатам проводимых проверок имеют право составлять протоколы об  административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.5, ст.ст. 15.1 и 19.7.6 КоАП РФ.

Итак, контрольно-надзорная деятельность налоговых органов в сфере игорного бизнеса не предполагает применения мер государственного принуждения относительно ряда нарушений, что исключает возможность определять ее как исключительно «надзорную».

В сфере игорного бизнеса обязывающие методы органов государственного управления заключаются:

1) в своевременном и в полной мере исполнении предоставленных в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами; 

2) соблюдении законодательства Российской Федерации, прав и законных интересов юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; 

3) проведении проверки на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением;

4) проведении проверки только во время исполнения служебных обязанностей, выездной проверки – только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля; 

5) непрепятствование руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю присутствовать при проведении проверки и дача разъяснений по вопросам, относящимся к предмету проверки;

6) предоставление руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информации и документов, относящихся к предметупроверки;

7) ознакомление руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки; 

8) учитывание при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допущение необоснованного ограничения прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и юридических лиц; 

9) доказывание обоснованности своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 

10) соблюдение сроков проведения проверки, установленных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г.№ 294-ФЗ; 

11) неистребование от юридического лица, индивидуального предпринимателя документов и иных сведений, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

12) ознакомление перед началом проведения выездной проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с положениями административного регламента (при его наличии),  в соответствии с которым проводится проверка; 

13) осуществление записи о проведенной проверке в журнале учета проверок.

Конечной целью контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления в сфере игорного бизнеса является предупреждение и пресечение правонарушений в сфере азартных игр и пари, защита социальных и имущественных прав граждан, обеспечение экономической целостности страны.

Понятия «контроль» и «надзор» являются одними из основополагающих категорий, определяющих формы и направления государственного регулирования. Законодателем до настоящего времени не даны дефиниции «контроля» и «надзора», не определено их соотношение, что порождает дискуссию в сфере теории права, и путаницу в сфере правоприменения. С целью устранения данной проблемы считаем необходимым включить понятия «контроль» и «надзор» в Федеральный закон № 294-ФЗ, разграничив их как отдельные, самостоятельные функции органов государственного управления, отличие которых заключается в направленности и широте распространяемого действия, а также в конечном результате. 

Отличительной чертой методов органов государственного управления в сфере игорного бизнеса является преобладание императивных, административно-правовых методов принуждения, обязывания, запрета. Между тем, исходя из анализа законодательства в указанной сфере зачастую указанные методы не обеспечены процедурой применения (административным регламентом). 

2.2 Основные направления совершенствования административно- правового регулирования контрольной и надзорной деятельности  органов государственного управления в сфере игорного бизнеса

В ходе проведенного исследования можно сделать вывод о существовании ряда проблем в сфере административно-правового регулирования игорного бизнеса, контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления в указанной сфере. Обозначим указанные проблемы и предложим их решение, которое, по мнению автора, в совокупности применяемых мер способно улучишь правовую обстановку в сфере азартных игр и пари. 

Совершенствование законодательства в сфере правового регулирования контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления в сфере игорного бизнеса должно осуществляться в комплексе по сле.......................