Прокурорский надзор за органами осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ



ФЕДЕРАЛЬНОЕ  АГЕНТСТВО  ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА



ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ

УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

МОСКОВСКИЙ   ГОСУДАРСТВЕННЫЙ   УНИВЕРСИТЕТ  ПУТЕЙ   СООБЩЕНИЯ ИМПЕРАТОРА НИКОЛАЯ II

  (МГУПС (МИИТ))

Институт/факультет « Юридический институт »

Кафедра « Таможенное право и организация таможенного дела»







                                                                                                                              Допустить к защите:

                                                                                                                    Зав. кафедрой ______________

                                                                                                                     ____________________________

                                                                                                          «_______»__________________20____г.

                                                                                                           





ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ   РАБОТА







на тему:

«Прокурорский надзор за органами осуществляющими оперативно-розыскную деятельность»







Дипломник

Исаев Руслан Исаевич

Руководитель ВКР

Галушкин Александр Александрович



Москва   2017 г.



Оглавление



	ВВЕДЕНИЕ	3

	1. ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА	6

	1.1 Характеристика отраслей прокурорского надзора	6

	1.2 Прокурорский надзор: понятие, задачи и принципы	18

	2. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО – РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ	26

	2.1. Прокурорский надзор в таможенной сфере	26

	2.2. Контроль и надзор за обеспечением режима законности в деятельности таможенных органов	33

	2.3. Транспортные прокуратуры и осуществляемый ими надзор за исполнением законов в сфере транспорта	40

	3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СРЕДСТВ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ОПЕРАТИВНО – РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ	55

	ЗАКЛЮЧЕНИЕ	66

	СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ	68
























ВВЕДЕНИЕ



До середины 80-х гг. прошлого века в нашей стране оперативно-розыскная деятельность (далее ОРД) регулировалась закрытыми ведомственными актами МВД, КГБ и других органов. Она находилась вне правового поля. Единственное упоминание о праве органов дознания осуществлять оперативно-розыскные мероприятия было в Основах уголовного судопроизводства СССР, союзных республик, а также в статье 19 УПК РСФСР. При этом ни само понятие ОРМ, ни основания и условия их применения не раскрывалось. 

Исследуя данный исторический период развития ОРД, А. Ф. Козусев в частности отмечал, что, поскольку эта деятельность регламентировалась подзаконными актами, закрытого характера, то только «прокурор не ниже областного уровня мог вмешаться в эту сферу, при определенных обстоятельствах». Более того, по свидетельству В. И. Баскова, в 1960-1970 гг. Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов руководящего характера, которыми строго предписал прокурорам и следователям не вмешиваться в ОРД ОВД, тех же прокуроров и следователей, которые это предписание нарушали, он строго наказывал. 

Первым, в современной российской истории, нормативно-правовым актом высшей юридической силы, открыто регулировавшим тайную работу правоохранительных органов и спецслужб России, был Закон об ОРД от 13 марта 1992 г.. Систематизированный и комплексный характер данного закона позволял рассматривать его в качестве основополагающего отраслевого нормативного правового акта, который, в частности, предусмотрел систему органов контроля и надзора за ОРД.

Статья 21 данного Закона предусматривает, что прокурор следит за осуществлением надзора, указав, что надзор за исполнением законов Российской Федерации (далее РФ) органами ОРД осуществляют Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры.

Появление понятия «уполномоченный прокурор» предопределило ограничение круга прокуроров, надзирающих за законностью в сфере оперативно – розыскной деятельности. Это ограничение связано с тем, что информация представляет собой специфическую тактику, приемы и инструменты, используемые при реализации государственной тайны. Жесткое ограничение круга прокуроров связано также со спецификой деятельности оперативных подразделений, каждое из которых относится к определенному ведомству и имеет определенные задачи. Эта специфика учитывается при разграничении полномочий прокуратур по осуществлению надзора. 

Например, военные прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законности при осуществлении ОРД органами внешней разведки РФ и органами внешней разведки Министерства обороны РФ. Территориальные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов в сфере ОРД при осуществлении ее оперативными подразделениями органов внутренних дел, ФСИН и др.

В данной работе пойдет речь о прокурорском надзоре, за органами, осуществляющими ОРД в таможенной сфере.

Объектом исследования будут являться правоотношения, складывающиеся в связи с осуществлением прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность в таможенной сфере, а предметом – система действующих в настоящее время в РФ нормативно-правовых актов, регулирующих прокурорский надзор в данной области.

Целью работы является исследование сущности и задач прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность в таможенной сфере.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

1)  раскрыть понятие «предмет», «сущность» и «задачи» прокурорского надзора в данном направлении;

2) провести анализ правовых основ ОРД таможенных органов;

3) исследовать основные вопросы, связанные с контролем и надзором за обеспечением режима законности в деятельности таможенных органов;

4) исследовать понятие «транспортная прокуратура»;

5) провести анализ по совершенствованию средств прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД.

Данная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.













































1. ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА



1.1 Характеристика отраслей прокурорского надзора



Наиболее важное направление в надзорной деятельности прокуратуры – это надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Значение ОРД, ее результатов в современных условиях возрастает и не ограничивается рамками исключительно уголовного судопроизводства. Оперативно – розыскная  деятельность (далее ? ОРД) в настоящее время сформировалась в самостоятельный вид государственной деятельности. Данная деятельность реализовывается гласно и негласно специально уполномоченными государственными органами путем проведения оперативно – розыскных  мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. 

Начало законодательному формированию предмета прокурорского надзора при осуществлении ОРД положил Закон РФ «О прокуратуре РФ» и Закон РФ «Об ОРД в РФ», принятые в 1992 г. В 1995 г. был принят ФЗ «Об ОРД» и внесены существенные изменения и дополнения в Закон «О прокуратуре РФ» (далее – Закон о прокуратуре), в соответствии с которыми прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, регулируется нормами 3 главы III раздела указанного закона, наряду с надзором за исполнением законов органами, которые осуществляют предварительное следствие и дознание. Предметом надзора, в соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие. 

Оценив в целом положительно законодательное закрепление прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, многие авторы подвергли критике нормы закона о прокуратуре, определившие предмет надзора, поскольку, по их мнению, законодателем не были учтены специфические особенности ОРД, требующие формирования собственного предмета надзора и комплекса полномочий прокурора. Такую позицию, в частности, высказали В.И. Рохлин, А.Ф. Козусев, В.Н. Осипкин. Попытки восполнить законодательные пробелы и недостатки правового регулирования нормами подзаконных ведомственных актов – приказов Генерального прокурора РФ успешными признать было невозможно. 

Дальнейшее развитие оперативно-розыскного и уголовно-процессуального законодательства, особенно после принятия Уголовно-процессуального кодекса РФ 2001 г., показало, что ОРД осуществляется не только для решения задач уголовного судопроизводства, а в определенной части дистанцируется от него, что обострило критические настроения исследователей по целому ряду вопросов, в частности, об определении места прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, в системе надзорной деятельности прокуратуры, о предмете надзора и полномочиях прокурора и др.

 Как неоднократно отмечалось в научных исследованиях, вопрос о необходимости законодательно решить проблему выделения в самостоятельную отрасль надзор за исполнением законов органами, которые осуществляют ОРД, является актуальным как с научной, так и с практической точки зрения. И с этим трудно не согласиться. 

Институт прокурорского надзора за ОРД зарождался и развивался первоначально в рамках надзора за следствием и дознанием. Правовое регулирование ОРД осуществлялось в основном ведомственными нормативными актами. По мере развития правовой основы ОРД прокурорский надзор за ее законностью выделяется в особый специфический вид, отличный от надзора за дознанием и следствием, что никак не отразилось на позиции законодателя. Более того, начатая в 2007 г. реформа предварительного расследования привела к ряду негативных последствий для прокурорского надзора как за исполнением законов органами предварительного расследования, так и ОРД. 

Как известно, реформа предварительного расследования коснулась не только изменения его форм, но и положения прокурора. Сохранив статус прокурора как субъекта надзорной деятельности и уголовного преследования, законодатель изменил объем полномочий прокурора в зависимости от статуса поднадзорного объекта. Создавая Следственный комитет России с обширными полномочиями, отчасти заимствованными у прокурора, законодатель, к сожалению, упустил из виду наличие еще трех следственных аппаратов (МВД, ФСБ, ФСКН), координацию взаимодействия которых ранее вполне успешно осуществлял прокурор, надзиравший за следствием единообразно, вне зависимости от статуса поднадзорного органа. При этом прокурор имел право принимать решения по спорным вопросам подследственности, давал обязательные к исполнению указания о проведении следственных и иных процессуальных действий и о проведении оперативно-розыскных мероприятий в тех случаях, когда ОРД осуществлялась по конкретному делу не в соответствии с требованиями закона либо без должных результатов. Благодаря этому прокурорский надзор сохранял свое единство, которое, как известно, является одним их принципов прокурорского надзора (ст. 4 Закона о прокуратуре) и означает, что все органы исполнительной власти являются объектами прокурорского надзора, а полномочия прокурора в их совокупности реализуются независимо от ведомственной принадлежности поднадзорного органа. 

Кроме того, одним из последствий реформы явилось исключение одного из оснований проведения оперативно-розыскных мероприятий ? указания прокурора (ст. 6 ФЗ «Об ОРД»), а также соответственно и обязанности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, исполнять указания прокурора (ст. 7). 

Данные новеллы привели к тому, что прокурор оказался лишенным «интереса» в осуществлении надзора за законностью ОРД, поскольку главным, если не единственным, поводом к проведению проверок соблюдения требований закона оперативно-розыскными органами была низкая раскрываемость преступлений, в особенности тяжких и особо тяжких (подследственность органов предварительного следствия, а не дознания), непринятие исчерпывающих оперативно-розыскных мер по конкретным делам. Отчасти проблему удалось решить – в ч. 2 ст. 37 УПК добавлен п. 5.1, в соответствии с которым прокурор вправе истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом. Отсюда, очевидно, и требование приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД» № 33 от 15.02.11 г. о проведении проверок исполнения законов при осуществлении ОРД в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора (п. 5 «в»), что явно противоречит Закону о прокуратуре (ч. 2 ст. 21), согласно которому для проведения прокурорских проверок необходим информационный повод, а не план работы прокуратуры на определенный период. 

Подобные недостатки необходимо устранять, а проблемы – решать, в том числе и на законодательном уровне. Один из способов их решения – внесение в Закон о прокуратуре главы о прокурорском надзоре при осуществлении ОРД и изменений в 1 главу III раздела с переименованием ее в «Прокурорский надзор за исполнением законов. Общие положения». 

Формирование самостоятельной отрасли прокурорского надзора происходит под влиянием ряда объективных факторов, одним из которых является потребность общества и государства в осуществлении того или иного вида деятельности, а также развитие и совершенствование правовой основы данного вида деятельности государственных и негосударственных органов, их должностных лиц и руководителей. Указанные факторы находятся в прямой и непосредственной связи с функциями государства на конкретном этапе его развития. Подтверждением этому является, в частности, процесс формирования такой отрасли прокурорского надзора, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 

Прокуратура как организационная система органов и должностных лиц, безусловно, нуждается в организации совместной деятельности и не может обойтись без функций управления, призванных обеспечить согласованное функционирование элементов системы по достижению намеченной цели. Содержанием управления в прокуратуре является воздействие вышестоящих руководителей (субъектов управления) на подчиненные органы и должностных лиц (объекты управления). Сущность воздействия состоит в навязывании воли руководителей системы своим подчиненным. Для осуществления этого руководитель должен обладать такой способностью или властью. В этом случае власть прокурора прежде всего приобретается с помощью наделения его полномочиями в силу нормативно-правового акта или распоряжения вышестоящего руководителя. При этом, имея в виду структуру полномочий как права и соответствующие обязанности, можно утверждать, что власть прокурора-руководителя в системе управления подчиненными элементами проявляется не только в установлении для него права, но и обязанности воздействия на подчиненных в целях достижения предназначения органов прокуратуры. Воздействие может быть прямым и косвенным. Прямое воздействие осуществляется методами императивного характера, в форме приказов, указаний, распоряжений, устных или письменных, прямо адресованных подчиненным. Косвенное воздействие в основном состоит в создании необходимых условий совместной деятельности. Такое воздействие в значительной степени создает условия для формирования авторитета руководителя прокуратуры, который также связан с властью руководителя, но власть эта обеспечивается в большей степени осознанным повиновением подчиненных лиц воле руководителя.

Прямое и косвенное воздействие между собой находятся в тесной взаимосвязи. Невозможно представить ситуацию формирования необходимых условий совместной деятельности, которые в последующем будут влиять на авторитет руководителя без наделения такого лица полномочиями нормативно-правовым актом или распоряжением вышестоящего руководителя. При этом установленные законом полномочия являются первичным звеном в цепочке приобретения способности воздействовать на подчиненные организационные структуры и коллективы подчиненных прокурорских работников.

Совокупность полномочий руководителя напрямую связана с качеством и объемом власти, иными словами, со способностью навязывания своей воли подчиненным структурам и прокурорским работникам. При этом качество власти не должно рассматриваться с точки зрения бескрайней возможности реализации воли руководителя. Известно, что безграничное властвование ведет к узурпации власти. Этот процесс характеризуется преобладанием прав субъектов власти над их обязанностями и долгосрочных положительных результатов, как правило, не приносит. Со временем такая система властвования приводит к одноканальности (линейности) взаимодействия с объектами власти, истончается сетка воздействия, сужаются границы взаимодействия. Субъект такой системы власти становится все менее зависимым от подчиненных структур и, как следствие, им не нужным. Можно сделать вывод, что формирование способности навязывания своей воли подчиненным структурам и прокурорским работникам должно происходить на основе принятых и доминирующих в обществе ценностей, с учетом определенного баланса прав и обязанностей властвующих субъектов.

Важно отметить, что отношения между обозначенными структурными элементами системы органов прокуратуры построены на трех видах связей: во-первых, отношения субординации (в такой связи состоят линейные руководители и подчиненные органы); во-вторых, отношения координации, на основе которых развивается взаимодействие функциональных руководителей и не подчиненных друг другу структур (взаимодействие по горизонтали). В-третьих, дополнительную устойчивость структуре управления придают используемые в системе органов прокуратуры отношения обратного упорядочения (реординационные отношения), в соответствии с которыми образуется зависимость вышестоящих элементов структуры от нижестоящих. Обозначенная структура управления позволяет органам прокуратуры поддерживать определенный баланс интересов составляющих систему элементов, ее организационную устойчивость и функциональную эффективность.

Между тем наметившиеся в последнее время тенденции совершенствования организационной структуры управления в органах прокуратуры свидетельствуют о возможном ее существенном изменении. К таким последствиям могут привести, казалось бы, незначительные новшества.

Однако изменения Конституции РФ в связи с принятием Закона РФ о поправке Конституции РФ от 05.02.2014 N 2-ФКЗ «О Верховном Суде РФ и прокуратуре РФ» свидетельствуют о продолжении практики сокращения полномочий Генерального прокурора РФ по руководству подчиненными и о покушении на принципы единства и централизации системы органов прокуратуры РФ. Так, в отличие от предыдущей редакции п. 1 ст. 129 Конституции РФ, в действующей норме не нашло отражение утверждение, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Кроме того, теперь, в соответствии с п. 3 ст. 129 Конституции РФ, прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Генеральному прокурору РФ оставлено только право предлагать Президенту РФ их кандидатуры да единолично назначать и освобождать от должности прокуроров районов и городов. Нетрудно спрогнозировать управленческие ситуации, при которых могут возникнуть конфликты интересов в системе управления: Генеральная прокуратура РФ - прокуратура субъекта РФ - прокуратура района (города) - и, как результат, разрушение единой системы органов прокуратуры.

Таким образом, становится очевидным, что в систему управления органов прокуратуры, в отношения власти и подчинения внесены такие изменения, которые не позволяют прокурорам-руководителям в полной мере использовать властные полномочия и принимать по управленческим ситуациям собственные и окончательные решения. Несомненно, что в таких условиях руководителям значительно сложнее создавать авторитет своей власти как необходимое условие эффективного функционирования системы органов прокуратуры.

Стремление придать прокурорским полномочиям по осуществлению надзорной функции властный, решающий характер вызывает конфликт с реализацией другого важнейшего принципа деятельности прокурора - принципа независимости. Как уже отмечалось на первый взгляд дело обстоит просто: чем больше власти у прокурора, тем он более независим в принятии своих решений. Однажды во время дискуссии по данной проблеме со слушателями Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ один из участников в шутку сказал, что независим тот, от которого ничего не зависит. Однако в этом высказывании, думается, есть глубокий смысл. Он заключается в том, что в истинно демократичном обществе власть как некая способность навязывания своей воли напрямую связана с ответственностью за принимаемые решения. Между тем естественное чувство ответственности ограничивает свободу суждений и деятельности. Лицо, несущее ответственность за принимаемые решения, более осторожно в своих действиях, а нередко и уклоняется от принятия решений. Поэтому наделение прокуроров властью, позволяющей им принимать обязательные для исполнения и окончательные решения по тем или иным правовым ситуациям, не только создает условия для трансформации органов прокуратуры в органы государственной власти, то ли исполнительной, то ли судебной, но и сковывает инициативу и независимость в осуществлении надзорной деятельности.

Принцип независимости, провозглашенный при становлении советской прокуратуры, позволяет прокурору действовать не только инициативно, но и оперативно, свободно, без оглядки на целесообразность предлагаемых надзорных решений, руководствуясь только принципом законности в деятельности поднадзорных органов и должностных лиц. В прежние времена прокуроров учили, что они не должны при оценке правовой ситуации входить в вопросы целесообразности, а исходить только из принципа законности. Объяснение такому поведению находили в том, что действующий закон по своей сути является и должен быть целесообразным.

Между тем современное стремление заполучить такие полномочия, которые бы позволяли прокурору в своей надзорной деятельности оказывать прямое влияние на принимаемые решения поднадзорных объектов, ведет к ситуации, при которой возникает необходимость внедрения в деятельность прокуратуры принципа целесообразности. И это уже происходит в прокурорской практике. Так, например, Приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в п. 13 предписывается следующее: «При вынесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение действующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством».

Первая часть такого предписания прямо требует от прокурора использования принципа целесообразности при осуществлении прокурорского надзора. Вторая часть предписания, возвращая, казалось бы, к принципу законности, тем не менее обязывает прокурора участвовать в выборе поведения хозяйствующего субъекта. А это приводит к тому, что прокурор начинает вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность, что прямо запрещено как Федеральным законом "О прокуратуре РФ" (п. 2 ст. 26), так и приказами Генерального прокурора РФ. В итоге для надзирающего прокурора возникает двусмысленная ситуация. Избежать ее и вернуть прокурора к принципу законности в его деятельности, но не целесообразности возможно корректировкой его полномочий. Акты прокурорского реагирования не должны содержать в себе предписания властного характера. В этом случае окончательные решения по незаконной правовой ситуации будут приниматься надлежащими субъектами: органами исполнительной и судебной власти или хозяйствующими субъектами. Прокурор не будет нести какой-либо ответственности за принимаемые хозяйственные решения, в своей надзорной деятельности будет независим, более инициативен и эффективен.

В настоящее время, как представляется, сформировались необходимые и достаточные условия для законодательного закрепления в виде самостоятельной отрасли прокурорского надзора – надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно – розыскную  деятельность. Отрасль прокурорского надзора представляет собой относительно самостоятельное организационно-правовое направление (вид) надзорной деятельности, характеризующееся собственным родовым предметом, объектом или группой объектов, осуществляющих определенный вид государственной либо негосударственной деятельности, и полномочия прокурора, направленные на решение специфических задач прокуратуры. Это означает, что для формирования самостоятельной отрасли надзора необходимо наличие особого предмета надзорной деятельности, круга поднадзорных объектов, которые осуществляют определенный вид деятельности, и, наконец, специфические полномочия прокурора. Все эти условия имеют место: предмет надзора в сфере ОРД отличается спецификой, на что неоднократно и справедливо указывали многие авторы; перечень объектов надзора закреплен в соответствующих законодательных нормах (признавая, что он несовершенен и требует уточнения, отдадим должное законодателю за усилия по его формированию); полномочия прокурора по надзору за ОРД следует конкретизировать и закрепить в соответствующей норме Закона о прокуратуре. 

При формировании и законодательном закреплении в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора за ОРД следует учесть важное, с нашей точки зрения, обстоятельство.

Очевидно, что ОРД можно условно разделить на две части: 

а) непосредственно связанная с уголовным судопроизводством (направленная на решение задач по раскрытию преступлений, собирание сведений, которые могут быть использованы непосредственно в уголовном процессе для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, подготовки и проведения следственных действий в качестве доказательств);

б) не связанная с уголовным судопроизводством (добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности РФ и др.). 

Если в части, связанной с уголовным судопроизводством, возможно применение прокурором средств, предусмотренных уголовно – процессуальным законодательством, а значит, и в законе о прокуратуре может быть предусмотрена бланкетная норма, отсылающая к Уголовно-процессуальному кодексу, то во второй части такой подход явно непродуктивен. Однако в прокурорском надзоре и эта деятельность нуждается, что и должно быть учтено при формировании самостоятельной отрасли прокурорского надзора. 

В соответствии с новой редакцией ст. 21 Закона о прокуратуре (ФЗ от 22.12.14 № 427 – ФЗ) , в число объектов надзора за исполнением закона включен Следственный комитет РФ. Очевидно, что законодатель имел ввиду надзор за исполнением иных законов, регулирующих не процессуальную деятельность данного органа, а также надзор за соответствием, действующим законам изданных Следственным комитетом РФ правовых актов, не являющихся процессуальными решениями.

Аналогичным образом, очевидно, может быть решен вопрос и о надзоре за ОРД в той ее части, которая не связана непосредственно с уголовным судопроизводством. Однако, на наш взгляд, есть и другой путь. В настоящее время уже назрела необходимость в структуре Закона о прокуратуре выделить главу «Надзор за исполнением законов. Общие положения», в которой сосредоточить нормы, определяющие наиболее общие правила надзорной деятельности, вне зависимости от специфики деятельности тех или иных поднадзорных объектов и без необходимости периодически уточнять их перечень. В ст. 22 Закона о прокуратуре следует добавить правило о том, что указанные полномочия могут быть реализованы прокурором при осуществлении им надзорной деятельности в любой сфере исполнения законов, если иное не предусмотрено законом. В иных главах III раздела предусматривать только те специфические полномочия, которые не указаны в ст. 22 Закона о прокуратуре.



1.2 Прокурорский надзор: понятие, задачи и принципы



Под прокурорским надзором понимают форму деятельности органов прокуратуры, которая обеспечивает наблюдение за исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина на территории РФ. Иными словами, выявление, устранение и предупреждение нарушений закона.

 На сегодняшний день прокурорский надзор является специфическим видом государственной деятельности и учебной дисциплиной. К тому же, прокурорский надзор выделяют в самостоятельную отрасль права. Эта деятельность является особой. Она не входит ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную власти. 

Понятие прокурорского надзора и законности взаимосвязаны. Законность предполагает исполнение и соблюдение законодательства всеми органами государства, должностными и иными лицами. В создании единой законности В.И. Ленин придавал особое значение организации прокурорского надзора. Он указывал, что исполнение закона обеспечивается «во-первых, надзором за исполнением закона, во-вторых, наказанием за неисполнение закона». Важную роль прокурорский надзор играет в профилактике правонарушений. Ведь благодаря надзору исполняются законы и обнаруживаются правонарушения на ранних стадиях их создания. Немаловажное значение он имеет для защиты прав граждан в различных сферах. Прокурорский надзор – специализированная система органов, которая носит централизованный характер.

Пункт 2 ст. 1 Закона о прокуратуре определяет цели прокуратуры: 

1. обеспечение верховенства закона; 

2. обеспечение единства и укрепления законности; 

3. обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

 4. обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства. 

Вышеуказанные направления основными в деятельности прокурорского надзора. Ведь прокурорский надзор – это главная функция прокуратуры. 

Классификация задач прокурорского надзора: 

1. Общие, определенные Конституцией РФ, Законом о прокуратуре и рядом иных нормативных актов и заключающиеся в укреплении законности и охране от посягательств: 

а) закрепленного в Конституции РФ, в конституциях и уставах РФ общественного и государственного строя; 

б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан России, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ; 

в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности. 

2. Специальные, определяемые отдельными отраслями прокурорского надзора (обеспечение законности издаваемых актов, обеспечение соблюдения Конституции РФ и т.д.). 

3. Частные, определяемые отраслью прокурорского надзора и видом применяемого правового средства (получение полной информации о нарушениях конкретного закона, проверка соответствия правовых актов закону и т.д.). 

В статье 129 Конституции РФ и статье 4 Закона о прокуратуре закреплены основные принципы прокурорского надзора, характеризующие его как социальное и правовое явление: 

1. Принцип единства – единая система прокуроров по всей стране, единая правовая структура деятельности прокурора. 

2. Принцип централизации – в подчинении вышестоящего прокурора находятся прокуроры, которые находятся под контролем вышестоящих прокуроров РФ, руководящих и подчиненных прокуроров при назначении прокурора РФ.

 3. Принцип законности – только в правоохранительных органах функции прокурорского надзора. Органы прокуратуры осуществляют полномочия в соответствии с Конституцией и законом на территории РФ. 

4. Принцип независимости – прокуроры несут ответственность за независимость деятельности местных юридических и других учреждений в области государственного управления и управления и выдаются в соответствии с их распоряжениями и распоряжениями Генерального прокурора. Расследование уголовного преследования и надзор за соблюдением положений статьи 5 закона о прокуратуре является недопустимым. Принцип независимости - отражает тот факт, что, с одной стороны, органы прокуратуры объединяются в одну единицу, а с другой стороны, они обладают автономией, независимостью и творческой активностью. Присутствует политическая независимость прокурора в соответствии со статьей 4. 4 Закона о прокуратуре.

 5. Принцип гласности – осуществление органами прокуратуры действий гласно, если это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, законодательству РФ о государственной и иной, специально охраняемой законом тайне. Этот принцип закреплен в п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре, т.е. информирование органов государственной власти и общества о состоянии законности и правопорядка в стране. 

Проблема сущностной характеристики предмета прокурорского надзора не теряла своей актуальности на всех этапах его становления и развития. Сегодня она приобрела особое значение, поскольку в соответствии со ст. 1 Конституции Российская Федерация провозглашена правовым государством.

Представление о правовом государстве ассоциируется прежде всего со способностью государства обеспечить верховенство закона во всех сферах общественной жизни и ограничить власть законом. Иными словами, в правовом государстве граждане должны быть ограждены как от произвола и злоупотреблений органов власти и их должностных лиц, так и от излишней опеки с их стороны.

Проблема правового ограничения деятельности органов государственной власти имеет непосредственное отношение к прокурорскому надзору, так как закон в ряде случаев предоставляет прокурору некоторую свободу действий при принятии решений, то есть наделяет его широкими дискреционными полномочиями.

Деятельность прокурора по надзору за исполнением законов в контексте главы 1 раздела III Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» также допускает свободу личного усмотрения. Однако данная деятельность, в отличие от уголовного процесса, не регламентирована никаким кодифицированным нормативным правовым актом. В приказах Генерального прокурора Российской Федерации понятие «дискреционные полномочия» не приведено.

Поэтому применительно к надзору за исполнением законов установить такие критерии, которые бы, с одной стороны, ограничивали компетенционные возможности прокурора, а с другой стор.......................