Прокурорский надзор на досудебных стадиях уголовного процесса

Оглавление


Введение	3
Глава 1. Прокурорский надзор на досудебных стадиях уголовного процесса…..6
1.1. Досудебные стадии уголовного процесса.	6
1.2. Понятие прокурорского надзора	12
1.3. Полномочия прокурора при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях.	15
Глава 2. Процессуальный статус прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса.	24
2.1. Роль прокурора в стадии возбуждения уголовного дела.	24
2.2. Организация прокурорского надзора в стадии предварительного следствия………………………………………………………………………….30
    2.3. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за деятельностью органов дознания…………………………………………………………………….
Глава 3. Совершенствование механизма прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного процесса……………………………………………………….
   3.1. Проблемные аспекты реализации прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного процесса……………………………………………………….
   3.2. Поиск путей решения существующих проблем в организации прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного процесса.	45
Заключение…………………………………………………………………………..
Библиографический список	55

 Введение
     Актуальность темы исследования. Большое внимание в юридической науке уделяется проблемам законности. Законность - общеправовой принцип, распространяющийся на все отрасли права, в том числе, уголовно-процессуальную. Под законностью понимается соответствие нормам права действий и решений участников правоотношений.
     Четкое определение понятия законности правоприменительной деятельности в юридической литературе отсутствует. В некоторых случаях законность трактуется как исполнение участниками правоотношений только законов, а в иных случаях – всех правовых актов. С учетом этого обстоятельства, а также изменений возникает необходимость уточнить и конкретизировать содержание этого понятия применительно к таким вопросам: законности деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование преступлений и прокурорский надзор в досудебных стадиях уголовного процесса1.
     Назначение прокуратуры Российской Федерации, являющейся уникальнейшим государственно-правовым институтом, связано с укреплением законности и правопорядка в стране.
     Органы прокуратуры составляют единую централизованную систему федеральных органов, уполномоченных осуществлять от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории России законов. Этот постулат заложен в ст.129 Конституции РФ.
     С созданием Следственного комитета РФ прокуратура лишилась некоторых надзорных полномочий, что привело к ослаблению влияния прокурора на обеспечение законного расследования и принятия законных решений.
     Место прокуратуры в механизме государственной власти - предмет многолетней дискуссии в научных кругах. В 80-е гг. XX в. прокуратура фактически выполняла функции самого широкого спектра: от контроля за простоем вагонов и уборкой урожая до внешнего надзора. Все это вело к тому, что прокурорские органы, вместо того чтобы сконцентрировать свое внимание на решении узких задач, а именно на проверке законности деятельности органов государственной власти и управления, зачастую выполняли организационные, распорядительные полномочия, т.е. происходила подмена функций.
     Приводилось много аргументов, обосновывающих необходимость сохранения и функционирования прокуратуры в том виде, в каком она была сформирована, т.е. как органа, осуществляющего надзор за исполнением законов. Один из важнейших аргументов заключался в том, что многолетняя плодотворная деятельность прокуратуры в качестве органа, охраняющего законность, подтверждает целесообразность своего существования, а также доказанную годами эффективность работы. 
     17.11.1995 был издан Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", который должен был урегулировать деятельность данного органа, однако создание Следственного комитета Российской Федерации и его последующее отделение как самостоятельного органа потребовало внесение серьезных изменений в  перечень полномочий прокурора и систему актов прокурорского реагирования, что породило ряд практических проблем, продолжающих существовать и на современном этапе.
     Прокурорский надзор за соблюдением порядка предварительного расследования как в стадии предварительного следствия, так и в форме дознания, является одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, неотвратимости ответственности за совершенное преступление, защиты общества, государства от преступных посягательств. Соблюдение процедур расследования, предписанных законом, способствует обеспечению достижения истины, объективности оценки полученной информации, соблюдению конституционного принципа презумпции невиновности.
     Выделение данных проблем и определение путей их решений являются актуальной задачей для практикующих юристов и теоретиков права.
     Объектом исследования являются досудебные стадии уголовного процесса.
     Предметом исследования стали проблемы реализации полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса.
     Степень научной разработанности темы исследования. Реформирование системы прокуратуры, выделение Следственного комитета Российской Федерации, изменения полномочий прокурора вызвали многочисленные дискуссии в среде правоведов. Мнения правоведов при выделении существующих проблем при применении мер прокурорского реагирования разделились, а нахождение путей их решения остается спорным и малоизученным.
     Целью исследования является выявление практических проблем при реализации полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса, а также поиск возможных путей их решения.
     Задачи исследования:
     -    изучение стадий уголовного процесса;
     - определение существующих на практике проблем реализации полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса;
     -  разработка предложений по поиску путей решения существующих проблем.
     Теоретико-методологическия основа исследования. Методологическую базу составляют общие принципы и методы научного познания, относящиеся к исследовательскому аппарату гуманитарных наук. Они включают общенаучные подходы - системный, генетический; методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования и теоретического моделирования, восхождения от абстрактного к конкретному, типологического анализа и другие. При изучении проблематики работы автор опирался на специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой и другие. 
     В работе использованы в комплексном сочетании методологические средства, идеи и концепции, разработанные в современной юридической литературе, представленной трудами таких авторов, как Зюзин С.Ю., Юдин А.Б., Карташова Ю.А., Колоколов Н.А., Кузьмин В.А., Китрова Е.В., Рыжаков А.П., Гаврилов Б.Я., Григорьев В.Н., Исаенко В.Н., Цыганкова Е.А., Витрук Н.В., Мыцыков А.Я., Ергашев Е., Джагарян А.А., Бызов М., Клочков В.В., Коньков С.Н., Воронин О.В., Халиулин А.Г., Шобухин В.Ю., Супрун С.В.и др.
     Эмпирическая база исследования включает широкий круг документов, которые можно классифицировать следующим образом: нормативно-правовые акты, акты прокурорского реагирования; статистические сведения.
     В состав нормативно-правовых актов включены прежде всего общегосударственные законодательные акты (Конституция Российской федерации, федеральные законы).
     Акты прокурорского реагирования представлены документами, внесенными по инициативе прокуратуры Курской области.
     Статистические сведения получены при изучении внутренних документов прокуратуры Курской области.
     Научной новизной исследования стало выявление проблем при реализации полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса, их систематизация и предложение  возможных вариантов их решения.
     Практическая значимость исследования. Результаты проведенного исследования могут быть использованы в работе органов прокуратуры.
     Структура исследования обусловлена его целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка.
 Глава 1. Понятие прокурорского надзора и формы прокурорского реагирования

 1.1. Досудебные стадии уголовного процесса
     Стадии — это взаимосвязанные, но относительно самостоятельные части процесса, отделенные друг от друга итоговым процессуальным решением и характеризующиеся непосредственными задачами (вытекающими из общих задач уголовного судопроизводства), кругом органов и лиц, участвующих в производстве по делу, порядком, (формой) процессуальной деятельности (процессуальной процедурой) и характером уголовно-процессуальных отношений2.
     Стадии уголовного процесса, чередуясь, в строгой последовательности сменяют друг друга.
     Для каждой стадии процесса характерны:
     а) непосредственные задачи, вытекающие из общих задач судопроизводства; 
     б) определенный круг участвующих в ней органов и лиц; 
     в) порядок (процессуальная форма) деятельности, определяемый содержанием непосредственных задач данной стадии и особенностями выражения в ней общих принципов процесса 
     г) специфический характер уголовно-процессуальных отношений, возникающих между объектами в процессе производства по делу 
     д) итоговый процессуальный акт (решение), завершающий цикл процессуальных Действий и отношений и влекущий переход дела на следующую ступень.
      Систему уголовного процесса образует совокупность стадий, основанных и связанных между собой общими принципами и задачами судопроизводства. 
     К досудебным стадиям уголовного процесса относятся: возбуждение уголовного дела и предварительное расследование.
     Стадия возбуждения уголовного дела: первоначальная стадия процесса, в которой полномочные органы государства и должностные лица при наличии к тому повода (заявление, жалоба, явка с повинной) устанавливают наличие или отсутствие оснований для производства по делу. Механизм уголовного процесса приводит в движение акт возбуждения уголовного дела, образует правовую основу для выполнения процессуальных действий в последующих стадиях. Ни одно уголовное дело не может миновать стадию возбуждения уголовного дела3. 
     Предварительное расследование: производится по возбужденному делу.  Эта стадия заключается в осуществлении под надзором прокурора деятельности органов дознания и предварительного следствия по собиранию доказательств, закреплению и их исследованию с целью установления наличия или отсутствия события преступления, лиц, виновных в его совершении, характера и размера ущерба,  и иные обстоятельства по возбужденному делу. Предварительное расследование — досудебное производство, и его выводы по всем обстоятельствам дела носят для суда предварительный характер. В последующем суд в условиях непосредственного исследования доказательств, на основе равноправия сторон и состязательности должен проверить версию обвинения, выраженную в обвинительном заключении.
      Предварительное расследование производится по  большинству уголовных дел. Но имеются случаи, которые не требуют предварительного расследования (например, по делам частного обвинения — ст. 27 УПК или при протокольной форме досудебной подготовки материалов)4.
     Стадии уголовного процесса отличаются друг от друга определенным набором характерных признаков, среди которых главным, определяющим выступают задачи, непосредственно выполняемые ими. Авторы научных исследований выделяют основную задачу стадии возбуждения уголовного дела, отличающую ее от стадии предварительного расследования: установление наличия или отсутствия оснований для принятия решения о возбуждении уголовного дела. Установить основания - значит определить, содержатся ли в поступившем заявлении или ином сообщении сведения, указывающие на наличие в совершенном деянии признаков состава преступления, предусмотренного той или иной статьей УК РФ (ч. 2 ст. 140 УПК РФ).5 Общепризнано, что для возбуждения уголовного дела в подавляющем числе случаев достаточно, чтобы эти сведения указывали на объект и объективную сторону состава преступления. Признаки преступления - это и есть предмет доказывания стадии возбуждения уголовного дела. Нетрудно заметить, что под словосочетанием "признаки преступления" скрывается событие преступления как одно из обстоятельств предмета доказывания (п. 1 ч. 1 ст. 73 УПК РФ). Но эта  задача не является основной только для стадии возбуждения уголовного дела. Так, в ч. 1 ст.73 УПК прямо указано, что событие преступления, как и иные обстоятельства, должны быть доказаны в процессе производства по уголовному делу. Следовательно, ни какого самостоятельного предмета исследования у стадии возбуждения уголовного дела нет и быть не может, потому что задача досудебной уголовно-процессуальной деятельности одна - установление предмета доказывания (ст. 73 УПК). Комплекс входящих в него обстоятельств и определяет вектор деятельности должностных лиц органов предварительного расследования. В их практической деятельности установление всех этих обстоятельств начинается не с момента возбуждения уголовного дела, а сразу, как только поступает сообщение о преступлении. Представляется возможным вычленить некую последовательность установления обстоятельств, имеющих значение для уголовного дела. В практической же действительности установление всех обстоятельств предмета доказывания протекает одновременно. Так, производя осмотр места происшествия до возбуждения уголовного дела, следователь (дознаватель) собирает и оценивает сведения, не только указывающие на наличие в совершенном деянии признаков состава преступления, но и на то, кто мог совершить это преступление, один или в группе лиц, на его цель и мотив. Назначая судебно-медицинскую экспертизу, он не только вправе, но и обязан в каждом конкретном случае выяснить, помимо степени тяжести причиненных телесных повреждений, и другие обстоятельства, имеющие значение для дела. Например, каким предметом нанесены телесные повреждения, с какой высоты и силы они нанесены, нанесены ли они орудием, изъятым с места происшествия, способен ли был потерпевший при наличии причиненных повреждений самостоятельно передвигаться определенное время, степень опьянения потерпевшего и другие обстоятельства. Сведения, проливающие свет не только на наличие признаков преступления, но и на характер и размер причиненного ущерба, на лицо, совершившее преступление, и на иные обстоятельства предмета доказывания, содержатся и в письменно зафиксированных объяснениях потерпевших и иных лиц6. 
     Стремление должностных лиц органов предварительного следствия и дознания сразу же выяснять все необходимые по делу обстоятельства при производстве следственных и иных процессуальных действий естественным образом укладывается в рамки логики познания совершенного деяния и общежитейского правила о том, что нельзя откладывать на потом то, что можно выяснить сейчас. Поэтому выделение самостоятельного, узкого предмета исследования в стадии возбуждения уголовного дела, отличающегося от предмета исследования другой досудебной стадии, искусственно разрывает на части единый познавательный процесс совершенного события, делает такое разделение нежизненным, а потому и не соблюдаемым в практической деятельности органов предварительного расследования7.
     Досудебное судопроизводство - это деятельность, вызываемая к жизни не волеизъявлением должностных лиц органов предварительного расследования, а сообщением о преступлении, содержащимся в любом из законных источников. Процесс и результаты этой деятельности письменно отражаются в деле, именуемом уголовным, поскольку исследуется событие, предусмотренное Уголовным кодексом.  Сообщение о преступлении как юридический факт должно порождать уголовное дело, а не постановление следователя, дознавателя о его возбуждении. В обязанности должностных лиц входит расследование событий, указанных в сообщении о преступлении. В связи с этим органы расследования должны быть наделены правом осуществлять не отдельные следственные и иные процессуальные действия, а весь их комплекс, предусмотренный УПК, с момента поступления сообщения о преступлении. 
     Уголовно-процессуальное законодательство первых лет советской власти, как и УУС 1864 года8, не выделяло в уголовном процессе этой стадии. УПК РСФСР 1923 года хотя и предусматривал необходимость возбуждения уголовного дела, но не имел даже нормы, которая определяла бы этот порядок и содержание постановления об этом. В этой связи единообразия на практике не было. Более того, не проводилось и различия между возбуждением уголовного дела и возбуждением уголовного преследования. Так, 15 августа 1934 года Прокурором СССР был издан циркуляр, в соответствии с которым возбуждение уголовного дела должно оформляться вынесением мотивированного постановления соответствующего органа и утверждаться прокурором, а циркуляром от 26 февраля 1937 года была установлена типовая форма постановления о возбуждении уголовного дела. Деятельность же, именуемая проверкой заявлений и сообщений, постепенно стала определяться опять же не уголовно-процессуальным законом, а циркулярами и приказами Прокурора СССР и постановлениями НКЮ РСФСР9.
     Так фактически и оформилась данная стадия с ее итоговыми решениями в виде постановлений о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела. Необходимость в ее существовании стала обосновываться и в теории уголовного процесса, в результате чего она законодательно была закреплена в УПК РСФСР 1960 года, а затем и в УПК РФ 2001 года. 
     В уголовном процессе принцип законности распространяется на все стадии и этапы производства по уголовному делу, начиная с возбуждения; все действия и решения органов и должностных лиц, осуществляющих процесс: органа дознания, следователя, прокурора, суда детально регламентированы законом и должны полностью соответствовать ему.10 Придание законности основополагающего принципа строго ограничивает уголовно-процессуальную деятельность рамками закона, обеспечивает направленность этой деятельности на достижение задач уголовного судопроизводства: быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и их справедливое наказание. Но есть еще не менее важная сторона принципа законности: обеспечение прав, свобод, законных интересов каждого человека и гражданина, вовлеченного в сферу уголовного судопроизводства: потерпевшего, обвиняемого и других. Особую актуальность в законотворческой и правоприменительной деятельности это приобрело с провозглашением Конституцией РФ человека, его прав и свобод высшей ценностью, а их защиту - обязанностью государства.
 1.2. Понятие прокурорского надзора
     Неотъемлемый атрибут любого государства - надзор и контроль за соблюдением издаваемых в нем законов.
     Надзор - особая специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов, направленная на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил.11
     В свою очередь, прокурорский надзор - это надзор, осуществляемый специально уполномоченным органом - прокуратурой.
     Действия прокурора по осуществлению надзора хотя и не особо процессуализованы, однако все же заключены в определенные правила, которые являются для него определяющими. Прокурорский надзор обладает всеми элементами, характерными для того, чтобы назвать эту государственную деятельность отдельным видом процесса и на законодательном уровне развить эту мысль посредством детализации процедуры прокурорского надзора. Так, прокурорский надзор в качестве характерологических процессуальных элементов общего и специального свойства имеет:
     - во-первых, цели и задачи, которые определяются как обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства;
     - во-вторых, цели и задачи непосредственной деятельности, которые заключаются в том, чтобы посредством надзора обеспечить проверку конкретных обстоятельств, о которых стало известно органам прокуратуры, оценить эти обстоятельства (действия и решения поднадзорных объектов) на соответствие закону и принять решение в рамках предоставленных полномочий, иначе говоря, применить акты прокурорского реагирования, если имеются к тому основания в виде установленных нарушений закона;
     -  в-третьих, наличие надзорных функций;
     -  в-четвертых, наличие компетенции, призванной обеспечить реализацию надзорных функций (когда прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона и т.п.).12
     Предметом прокурорского надзора выступают общественные отношения, на регулирование которых направлена прокурорская деятельность, а именно общественные отношения, связанные с исполнением требований законов. При этом следует иметь в виду всю систему действующих законов. В их число входят: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ, а также законы, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции 1993 г. в части, не противоречащей ей. Предмет надзора играет ключевую роль для понимания содержания надзорной деятельности, ее сущности и специфики. В ч. 2 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, и поэтому в качестве ядра предмета надзора выступает исполнение законов органами и должностными лицами. Их исполнение может выражаться в виде правовых актов или действий, которые в большинстве случаев подтверждены документально.
     В качестве субъектного состава осуществления функции прокурорского надзора необходимо выделить управомоченных должностных лиц различных элементов системы прокуратуры. Она состоит из Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур, а также прокуратур городов и районов, других территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, осуществляющих надзор на территории всей страны, согласно ее административно-территориальному делению и с учетом принципов выделения отдельных территориальных специализированных прокуратур, их субъектных предметов ведения.13 Все эти органы уполномочены государством осуществлять всю полноту прокурорского надзора и принимать все меры, предусмотренные законом, по выявлению и устранению нарушений законов.
     В качестве основной функции прокуратуры определен надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, реализуемый посредством проведения проверок. 
     При определении пределов прокурорского надзора за исполнением законов обоснованным является мнение А.Х. Казариной относительно того, что отличие прокурорского надзора заключено в собственном предмете ведения и в запрете в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее ФЗ «О прокуратуре РФ») подменять контролирующие органы.14 Не могут приниматься во внимание такие высказываемые соображения, как отсутствие в районе территориального органа контроля, например Банка России, антимонопольного органа и пр. Прокурор не может действовать вместо контролирующего органа, перелагая на себя обязанности специально созданных контролирующих служб, освобождая их от ответственности перед государством и обществом. Прокурор не должен становиться дублером контролирующего органа, недаром прокуратуру по праву определяют как "системообразующее ядро государственного контроля"15, "маховое колесо всего управления"16. Как охранитель закона прокурор может вмешаться только в случае нарушения закона. Генеральным прокурором РФ в приказах и указаниях постоянно повторяется запрет на подмену иных государственных органов и должностных лиц, на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий, организаций16.
     С другой стороны, пределы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности определяются исключительно потребностями защиты публичного интереса, что обусловливает необходимость их соотнесения с принципом диспозитивности,17 который в гражданском праве означает возможность участников регулируемых отношений самостоятельно, по своему усмотрению и в соответствии со своими интересами выбирать варианты соответствующего поведения, самостоятельно решать, вступать или не вступать в те или иные гражданские правоотношения, требовать или не требовать исполнения обязательств контрагентом, обращаться за судебной защитой своих прав или нет и т.д., т.е. предполагает устранение всяких необоснованных помех в развитии гражданского оборота, в том числе и необоснованное вмешательство государства в оперативно-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов. Такая свобода состоит не в разрешении или исключении вмешательства государства в дела своих граждан, поскольку в ряде случаев оно является необходимым, а в ограничении этого вмешательства, в установлении для него строгих рамок и форм гражданским законом, т.е. частным правом.18
     Нормативная упорядоченность всего комплекса взаимоотношений прокуратуры и контролирующих органов всех видов создает важный элемент системы обеспечения законности. Характер соотношения и постоянного взаимодействия прокурорского надзора и любого, особенно вневедомственного, контроля состоит в их взаимных правах и обязанностях, которые должны четко корреспондировать между собой.
     Процессуализация взаимодействия, взаимоотношений прокуратуры, органов контроля, правоохранительных органов, наделенных контрольными функциями, должна обеспечить решение вопроса о взаимном прохождении материалов по конкретным правонарушениям от момента их выявления одним из названных органов до моментов привлечения к ответственности виновных компетентными органами из тех же названных, а также исполнения решения. Таким образом, процессуализация контрольных и надзорных полномочий служит целям эффективности обеспечения законности.
     При этом место каждого органа в этой процессуальной системе опосредуется объемом и характером их полномочий. Для прокуратуры - это возможность выявить правонарушение в любой сфере правоотношений и реагировать на него представлением, протестом, постановлением, заявлением в суд, а также (и это определяет особое место прокуратуры в данной системе) подобного выявления нарушений в действиях органов контроля и правоохранительных органов, наделенных контрольными функциями и полномочиями. 19
     Можно сказать, что на современном этапе развития России, с учетом положительного отзыва о деятельности российской прокуратуры со стороны Генерального секретаря Совета Европы Терри Дэвиса20, высказанного на 8-й Конференции генеральных прокуроров стран Европы в Санкт-Петербурге, надзорные полномочия органов прокуратуры необходимо совершенствовать. 
 1.3. Полномочия прокурора при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях
     Существует два взаимосвязанных элемента принятия сообщения о преступлении: прием и регистрация. Прием сообщения о преступлении – это получение в официальном порядке дознавателем, органом дознания, следователем информации о совершенном или готовящемся преступлении. Такая информация исходит от граждан, организаций или должностных лиц.
     В п.1 ч.2 ст.37 УПК РФ о регистрации сообщения о преступлении говорится как о предмете прокурорского надзора. Сам термин, раскрывающий понятие регистрации как элемента рассмотрения сообщения, в УПК РФ отсутствует. Разумеется, фиксирование в ст.144 УПК РФ регистрации в качестве этапа рассмотрения сообщения о преступлении укрепило бы законность в стадии возбуждения уголовного дела.
     Имеет место практическое разделение понятий регистрации и приема. Не каждое заявление, получаемое должностным лицом, регистрируется. Оно также может быть зарегистрировано и не по установленным правилам. В ч.1 ст.140 УПК РФ перечислены основания для возбуждения уголовного дела. Возбуждение уголовного дела невозможно без оформления и регистрации (ст. 141-143 УПК РФ). Без этих главных атрибутов невозможно как возбуждение уголовного дела, так и производство предварительной проверки поступившего сообщения21.
     УПК РФ предусмотрены три вида сообщений о преступлении:
      а) заявление о преступлении;
     б) явка с повинной;
     в) сообщение о преступлении, полученное из иных источников. 
     Заявление о преступлении – это сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении, отвечающее требованиям, предусмотренным ст. 141 УПК РФ. На признаки преступления указывают обстоятельства и факты, обеспечение достоверности которых обусловлено соблюдением этих требований22.
     В соответствии с ч.1 ст.142 УПК РФ явка с повинной  - это добровольное сообщение лица о совершенном им преступлении.  Явка с повинной возможна не только при оценке заявителем содеянного как преступления, но так же при обнаружении признаков преступления должностными лицами или уполномоченными законом органами.
     При приеме, регистрации и учете сообщений о преступлении прокурор сопоставляет данные органов внутренних дел и других правоохранительных органов о  принятии сообщений о преступлениях. В правоохранительных органах прокурором проверяется организация приема заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, их учет и порядок передачи исполнителю, ведомственный контроль за рассмотрением информации. Прокурор занимается исследованием документации дежурной части: книги учета сообщений о преступлениях или происшествиях, журнала регистрации информации, книги регистрации сообщений о преступлениях, журнала регистрации информации, журнала учета материалов, по которым вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, и т.п.23.
     Прокурором используются также полученные по запросам ответы различных организаций об имеющихся у них происшествиях и преступлениях, а также сообщений о них в правоохранительные органы. Осуществляя надзор за исполнением законов при приеме, регистрации, учете сообщений о преступлении, прокурор не может оставить без внимания состояние ведомственного контроля в данной сфере. Процедура такова: руководитель органа внутренних дел несет персональную ответственность за соблюдение законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Начальник обязан осуществлять ежедневный контроль за своевременностью, полнотой регистрации и соблюдением сроков разрешения сообщений о происшествиях, а также правильностью ведения КУСП, о чем делает соответствующую запись в специальной книге рапортов о приеме и сдаче дежурства24.
     Процедура проверка проводится после приема сообщения о преступлении и носит процессуальный характер. Она является предпосылкой законного и обоснованного разрешения преступления. На этапе проведения проверки прокурором реализуются следующие полномочия. Только при организации всестороннего изучения изучении и даче объективной оценки информации, которая содержится в сообщении о преступлении, реализуется принятие процессуального решения по сообщению. Результатами такой оценки информации, содержащейся в сообщении о преступлении, могут являться: принятие одного из решений по существу:
     - решение о возбуждении уголовного дела;
     - решение об отказе в возбуждении уголовного дела;
     - решение о передаче сообщения в суд или по подследственности.
     Также результатом оценки изученной информации, содержащейся в сообщении о преступлении, может стать решение о проведении проверки информации в тех случаях, когда имеющиеся данные, указывающие на наличие либо отсутствие признаков преступления, нуждаются в их дополнении или уточнении. 
     При проверке сообщения о преступлении прокурор осуществляет надзор за соблюдением установленных законом сроков принятия решений, обоснованностью продления указанного срока, правомерностью до следственной проверки, соблюдением исчерпывающего перечня и полностью следственной проверки, соблюдением исчерпывающего перечня и полностью обоснованностью продления указанного срока, правомерностью до следственной проверки, соблюдением исчерпывающего перечня и полностью проведения мероприятий, возможных до возбуждения уголовного дела25.
     Закон недостаточно регулирует вопросы организации прокурорского надзора при проверке сообщения о преступлении: в ч.4 ст. 146 и ч.4 ст. 148 УПК РФ указана обязанность направлять прокурору только копии постановления о возбуждении уголовного дела и постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Очевидно, что по одним этим документам прокурору будет сложно проконтролировать законность и полноту проверки, проведенной по сообщению о преступлении. В некоторой степени этот пробел компенсируют ведомственные нормативные акты. Так, материалы проверки с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела в течении 24 часов с момента подписания должны направляться прокурору. 
     УПК РФ в ч.1 и 3 ст. 144 устанавливает, что общий трехсуточный срок рассмотрения сообщения о преступлении может быть продлен руководителем следственного органа, начальником органа дознания по ходатайству соответственно следователя, дознавателя до 10 суток, а при необходимости проведения документальных проверок руководитель следственного органа по ходатайству следователя, а прокурора по ходатайству дознавателя вправе продлить этот срок до 30 суток26.
     Практика прокурорского надзора показывает, что руководители Следственных отделов Следственного Управления Следственного Комитета при прокуратуре РФ, получив запрос о предоставлении материалов в прокуратуру для ежемесячной проверки, отменяют значительное количество необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, в том числе и по истечении длительных сроков после принятия следователями решения. 
     Прокурорами зафиксировано 1 254 факта, связанных с неправомерным отказом в приеме либо оставлением без регистрации сообщений о преступлении, 87,2 % из которых приходится на СК России (1 094)27.
   Например, по результатам проведенной прокуратурой Севского района Брянской области проверки по коллективному обращению граждан к руководителю Трубчевского МСО СУ СК России по Брянской области направлены материалы в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании заместителя главы Севской городской администрации Артохина по части 1 статьи 286 УК РФ. В нарушение требований уголовно-процессуального законодательства в следственном отделе сообщение о преступлении зарегистрировано не было, проверка в порядке статей 144,145 УПК РФ по нему не проводилась. Лишь после внесения прокуратурой района акта прокурорского реагирования проведена надлежащая проце.......................