Природа и сущность местного самоуправления как социально-правового института

     СОДЕРЖАНИЕ
     
     
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………….3
Глава 1. ПРИРОДА И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА……………………………6
Глава 2. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МИРОВОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ……………………….……………………20
2.1. Международные стандарты организации местного самоуправления……20
2.2. Зарубежный опыт моделирования местного самоуправления…………..25
Глава 3. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…………………………………………………………………….40
3.1. Становление местного самоуправления в условиях российской государственности…………………………………………………………………………….40
3.2. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в РФ……………………………………………………………………………………55
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………...........70
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………...78












ВВЕДЕНИЕ
     
     Местное самоуправление есть система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей определенной территории.1
     Вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации2 и другими нормативно-правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
     Местное самоуправление осуществляется на всей территории России. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования.
     Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а представляют отдельный институт, значимость существования которого подтверждена исторически.
     Роль местного самоуправления в управлении государством велика. Через представительные органы местного самоуправления и администрацию муниципального образования реализуется значительная часть хозяйственных связей, обеспечивающих развитие муниципального образования. Изучение практики показывает, что органы местного самоуправления решают широкий круг вопросов, касающихся всех сторон жизнедеятельности населения на данной территории. Они затрагивают практически весь спектр интересов населения муниципального образования.
     Местные органы власти призваны создавать необходимые предпосылки и благоприятные условия для удовлетворения многообразных, постоянно меняющихся потребностей населения.
     Роль власти в реализации развития муниципального образования достаточно велика. По сути дела, власть в муниципальном образовании выступает в роли главного координатора деятельности всех субъектов хозяйствования, сглаживая возникающие противоречия, до момента создания соответствующих организационных структур, которым передаются надлежащие в этих случаях функции управления.3
     Важно и то обстоятельство, что муниципальное образование не обособлено от окружающего мира. Это открытая, не замкнутая система, имеющая разветвленные хозяйственные связи с соседними территориями, с другими муниципальными образованиями и регионам, зарубежными странами.
     Так или иначе, но самоуправление в России существовало на протяжении всей ее истории? и в этом мнении сходятся все отечественные исследователи, занимающиеся вопросами исторического развития местного самоуправления.
     Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти, инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами и элементом рыночной экономической системы, восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности.
     Еще в 2008 году, будучи Президентом России, Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства:4 «…местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. Д.А. Медведев также отмечал, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться5.
     В настоящее время российское местное самоуправление продолжает развиваться и реформироваться.
     Таким образом, заявленная в теме дипломной работы проблематика является актуальной.
     В связи с этим нами ставятся следующие задачи:
1) анализ природы и сущности местного самоуправления как социально-правового института;
2) анализ становления местного самоуправления в условиях российской государственности;
3) анализ международных стандартов организации местного самоуправления и модели местного самоуправления в мировой муниципальной практике;
4) анализ конституционных основ местного самоуправления в РФ.
     Теоретическую основу данной работы составили труды отечественных специалистов в области местного самоуправления (юристов, историков, социологов, политологов, менеджеров).
     Нормативную основу работы составили нормы и положения конституционного, административного и муниципального права России, а также международного права, региональное законодательство.
     Практическая составляющая работы представлена статистическими данными и данными социологических исследований.
     


Глава 1. ПРИРОДА И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА.

     Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления.
     Управление – есть воздействие, «поступающее» в систему извне. Самоуправление же – это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.6
     Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрализацию управленческих функций. Представители каждого уровня управления имеют свои обязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения, несут определенную ответственность за принимаемые решения.
     В структурах власти разграничение полномочий и ответственности между уровнями может осуществляться по-разному. В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней (даже при формальной выборности, как это было в СССР), наделение их полномочиями и ресурсами осуществляется сверху вниз, а ответственность – снизу-вверх. Местная власть в этом случае представляет собой низший уровень государственной власти. В демократическом обществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления. Решающий голос в принятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах данной территории принадлежит ее жителям и избираемым ими органам самоуправления.7
     В России как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов РФ в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования.8 Следовательно, в этой системе местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.
     Таким образом, мы видим, что суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.
     В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.9
     Для лучшего понимания и уяснения сущности местного самоуправления как социально-правового института необходимо рассмотреть различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории, которые были сформированы, в основном, в XIX веке.
     Так, в специальной литературе выделяют несколько основных теорий местного самоуправления, а также их ключевые особенности (см. Таблицу 1).10
       
       Таблица 1. Основные теории местного самоуправления.
№
Теория
Основная особенность
1.
Общественная теория
Строгое разграничение государственных и общинных дел
1.1.
Хозяйственная теория
Приоритет хозяйственной самостоятельности общины
1.2.
Правовая теория
Приоритет юридической самостоятельности общины
1.3.
Политическая теория
Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы
2.
Государственная теория
Общинные дела – часть государственных дел, переданных для исполнения на места
3.
Государственно-общинная теория
Выполнение общиной как местных, так и государственных дел
     
     Представителями теории свободной общины, или общественной теории местного самоуправления, считаются Р. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, к трем конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо добавить четвертую – общинную. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Носитель власти в ней – народ. Отсюда следует, что круг общинных дел отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо, должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно.
     Разновидность общественной теории самоуправления – хозяйственная. По мнению ее сторонников (Р. Моль, А. Васильчиков), функции самоуправления – строго хозяйственные. Этим оправдывается самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными.
     Юридическая (правовая) теория исходит из того, что органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Все самоуправляющиеся единицы, согласно этой теории, рассматриваются как субъекты государственных прав, предоставленных им в полное обладание. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.
     В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не являются профессиональными чиновниками, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление выражается прежде всего в самостоятельности граждан, несущих свою безвозмездную службу и потому свободных в своем волеизъявлении.
     Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский), в противоположность рассмотренным выше, исходит из того, что местное самоуправление является частью государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела являются частью государственных дел, переданных для исполнения на местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление есть дело государства, поэтому местное сообщество не обособлено от него, а служит его интересам и целям. Забегая вперед, отметим, что практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.
     Следует заметить, что между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие: «Государство имеет дело с гражданами, а местное самоуправление – с жителями». Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М.А. Краснову и несет глубокий смысл.11
     И действительно, соблюдение гражданских и социальных прав и свобод человека, зафиксированные в Конституции РФ, – есть вопрос государственный, тогда как устройство жизни в конкретном поселении – вопрос местного значения.
     Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.
     Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оно состоит в том, что местное самоуправление носит форму публичной власти. Так, лицо, состоящее в самоуправляемой общественной организации, не желающее подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исключить невозможно, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для этого органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.
     Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления – документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г.12 В ней дается следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает».
     Что касается российского законодательства, то в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон 1995 г.)13, была приведена следующая формулировка: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
     В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон 2003 г.) 14 закреплено: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».
     Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Законе 1995 г. акцент был сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Законе 2003 г. – как на форму осуществления народом своей власти. Очевидно, важно и то и другое.
     Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население и только затем – органы местного самоуправления. В то же время Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит, на наш взгляд, главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской Хартии потребовали учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны.
     Конституцией РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституционные основы местного самоуправления в РФ мы рассмотрим в данной работе отдельно.
     Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов. К их числу относятся:15
* самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;
* организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;
* соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
* ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
* многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
* соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
* законность в организации и деятельности местного самоуправления;
* гласность деятельности местного самоуправления;
* сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;
* государственные гарантии местного самоуправления.
     Л. Велиховым была дана характеристика основных признаков местного самоуправления, отличающих его от государственной власти. К ним он относит:16
* различие в характере власти. Местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
* разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
* самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;
* территориально ограниченный выборный принцип.
     Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.
     Таким образом, мы можем говорить о том, что местное самоуправление – это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.
     Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует также коллективный интерес местной общины, местного сообщества, т.е. муниципальный интерес. Последний состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории.
     Сам термин «муниципалитет» происходит от латинских слов munis – тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio – беру, принимаю. Иными словами, самоуправление – бремя общественных дел.17 В этом смысле муниципалитет является своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Ведь население и выбранные им органы местного самоуправления лучше знают, как успешнее организовать свою жизнь и как лучше вести дела, чем государственные органы в случае централизованного управления местными делами. Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики.18
     Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Для оценки этой роли и функции напомним, что политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый – власть (функция власти, политическая функция); второй – бизнес (хозяйственная функция); третий – гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий).19 Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции.
     Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть, реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.
     Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.
     Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан – не его дело. Общественные и другие некоммерческие (в зарубежной литературе используются термины «негосударственные», «неправительственные») организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», привлекает для их решения «невидимые» с государственного уровня местные ресурсы. Оно освобождает органы государственной власти от «мелких» дел, позволяя им сконцентрироваться на решении стратегических проблем.20
     В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями. Таким образом, мы смело можем говорить о том, что по своей роли в обществе местное самоуправление уникально. Однако реальных достижений в этой сфере в современной России оказалось меньше, чем преград.
     Одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень социальной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. В обществе, которое столетиями жило в условиях тоталитаризма, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того чтобы граждане их восприняли, необходима огромная разъяснительная работа.
     Другой проблемой, на наш взгляд, является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления. Отдельные политики вообще считают, что это равносильно развалу России.21 Они аргументируют свою позицию тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль государственной власти и становится невозможно проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения всех территориальных образований.
     Еще одной серьезной проблемой является финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и ресурсным обеспечением. Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах. Также существует еще одна немаловажная проблема – дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности.22 Их подготовка требует длительного времени.
     На сегодняшний день местное самоуправление в России еще нетвердо стоит на ногах и нуждается в государственной поддержке. Его укрепление имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение, является ключевым условием устойчивого социально-экономического развития России с учетом положительного исторического опыта, а также зарубежного опыта.
     Исходя из всего выше изложенного, мы можем сделать вывод, что:
     1) институт местного самоуправления имеет двойственную (а именно – общественно-государственную) природу. Двойственность природы местного самоуправления означает зависимость социального механизма формирования этого института, во-первых, от поддержки со стороны государства, во-вторых, от развитости структур гражданского общества. Причем процесс институциализации местного самоуправления станет успешным только при условии, что оба способа формирования местного самоуправления – государственный («сверху») и общественный («снизу») – приобретут равную силу и будут проявляться в единстве и взаимной дополняемости;23
     2) в соответствии с современной российской моделью, институт местного самоуправления выступает одновременно как:
     * элемент конституционного статуса человека и гражданина, выражающийся в свободе человека, его праве участвовать в делах местного сообщества, избирать и быть избранным, управлять муниципальной собственностью;
     * принцип организации (децентрализации) власти в государстве;
     * форма (подсистема, вид) публичной власти в государстве;
     * деятельность граждан или созданных ими органов по решению местных проблем, обусловленных общими интересами на территории своего муниципального образования.
     На формирование местного самоуправления как социального института, а значит института доверия граждан и власти друг к другу, кроме внешних факторов со стороны государства, влияют также и внутренние факторы. Эти факторы связаны с созданием определенных условий на муниципальном уровне, что предполагает проведение такой муниципальной политики (политики должностных лиц и органов местного самоуправления), которая способствует социальной включенности граждан в дела местного сообщества, опору на граждан при принятии значимых для них решений. Проведение такой политики требует профессиональных знаний и умений, определенного уровня организационной культуры должностных лиц и муниципальных служащих, их способности к инновационному мышлению. Самое главное, что проведение такой политики требует выбора в качестве основного ориентира – служение своим гражданам, оказание им социальных услуг.
     Еще раз повторимся, что в отличие от государства, представляющего и выражающего интересы всего общественного организма в целом, местное самоуправление решает задачи локального характера, непосредственно затрагивающие интересы жителей общины. Государственные функции определяются на общефедеральном уровне через разветвленную систему вспомогательных органов и механизмов. Осознание же вопросов местного значения происходит в процессе самоорганизации на местном уровне. Именно специфика местных условий и интересов является объективным основанием выделения местного самоуправления в системе социального управления.24 На местном уровне общественные задачи, которые стоят перед публичной властью, приобретают вполне четкие очертания в виде конкретного решения локальных проблем, связанных с удовлетворением насущных потребностей местного населения. Реализация отдельных государственных полномочий на местном уровне может носить частный характер, поскольку направлена на удовлетворение потребностей населения муниципального образования.
     Таким образом, рассмотрев взаимоотношения государственных и общественных элементов в структуре местной власти, функциональное назначение местного самоуправления, а также установление первичного субъекта социально-политических отношений локального уровня позволим себе сделать вывод о том, что сущность местного самоуправления как социально-правового института состоит в его определении как публичного института гражданского общества, функционирующего в качестве механизма самоорганизации, согласования и удовлетворения интересов и потребностей граждан, объединенных в местное сообщество.





Глава 2. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МИРОВОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ.

2.1. Международные стандарты организации местного самоуправления.

     Для более полного понимания проблемы развития местного самоуправления в России, необходимо обратиться к международному опыту.
     Правовую основу муниципального управления в зарубежных странах составляют конституционные положения, а также нормы текущего законодательства. При этом надо иметь в виду, что далеко не во всех странах статус местного самоуправления устанавливается Основным законом. Обычно вопросы организации местного самоуправления детально регламентируются в специальных законах, а также в некоторых отраслевых законодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о местном самоуправлении, а в других – законы об отдельных видах органов местного самоуправления. Федеративные государства, как правило, не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам Федерации право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления.25
     Система местных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных – чаще всего к компетенции субъектов Федерации. Страны современного мира могут иметь двух-, трёх-, четырёх- и пятизвенную систему административно-территориального деления. Низовое звено образуют, как правило, отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок). Низовыми единицами могут быть также группа деревень, городские районы, даже кварталы. Своеобразной низовой единицей являются также кочевое племя или род. Среднее звено административно-территориального деления составляют выше стоящие единицы: области, провинции, префектуры, кантоны, округа, департаменты, регионы и др. В некоторых мелких островных государствах с небольшим населением административно-территориальное деление вообще отсутствует.26
     Соотношение различных форм местного самоуправления в рамках отдельных административно-территориальных единиц определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, ее политическим режимом, а также правовой системой.
     Прямое государственное управление на местах может функционировать как преимущественно только на региональном уровне, так и во всех административно-территориальных единицах. Довольно редко в западных демократиях встречается местное государственное управление непосредственно на низовом уровне, а в развивающихся странах, отличающихся значительной степенью централизации власти, прямое государственное управление на местах часто охватывает все уровни административно-территориального деления. Тем не менее, во многих странах наблюдается тенденция к отделению государственной администрации от местной (особенно на региональном уровне).27
     Представительный орган (совет, ассамблея, собрание и т.д.), являющийся важнейшей составной частью местного самоуправления, обычно избирается путем всеобщих прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы. Крупные города делятся на округа (районы), в рамках которых формируются свои советы. В этих городах обычно функционируют два уровня управления: общегородской и районный. Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В низовых административно-территориальных единицах они обычно созываются чаще, чем в вышестоящих. Кроме очередных могут созываться внеочередные сессии, которые, как правило, рассматривают лишь те вопросы, для решения которых они специально созываются. В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные отраслевые, функциональные, территориальные комиссии (комитеты). Они чаще всего выполняют лишь подготовительные, контрольные функции.28
     Помимо выборных советов составной частью местного самоуправления являются исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. Исполнительный орган может осуществлять и некоторые функции государственной администрации (особенно на низовом уровне). Здесь он занимает как бы двойственное положение: с одной стороны, как составная часть местного самоуправления, а с другой – как низовое звено исполнительной вертикали, представитель правительства, ответственный за осуществление порученных ему дел.29
     Существует несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Местные представительные органы могут избрать исполнительный орган (чаще всего единоличный) непосредственно из своего состава. В некоторых странах избрание исполнительного органа советом или же населением зависит от числа жителей соответствующего территориального подразделения. Местные советы могут формировать не только единоличные, но и коллегиальные исполнительные органы. В ряде стран исполнительный орган избирается непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции в системе местных органов, порождая порой некоторые проблемы во взаимоотношениях с представительным органом. Ведь опираясь на прямой мандат со стороны избирателей, такой исполнительный орган может действовать весьма независимо. Его отношения с местными советами поэтому зачастую строятся на основе системы «сдержек и противовесов». Гораздо реже в мировой практике встречаются выборы непосредственно населением коллегиальных исполнительных органов. Исполнительный орган может назначаться сверху, а не избираться. Однако может использоваться «комбинированный» способ формирования исполнительных органов. Чиновники местных органов обычно назначаются и смещаются главой местной администрации или же советом.30
     Порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в различных странах. Он обычно закрепляется специальными законами, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. Компетенция местных органов охватывает в первую очередь финансово-экономические полномочия, главными из которых являются принятие бюджета, планирование, регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства, коммунального обслуживания, охраны окружающей среды, охраны общественного порядка и др. В общем виде в современном законодательстве зарубежных стран полномочия местных представительных органов подразделяются на о.......................