исследование организационно-правовых аспектов становления и совершенствования института местного самоуправления РФ в постсоветский период (с начала 1990 г. по наше время)

ВВЕДЕНИЕ



В условиях нарастающих внешнеполитических трансформационных процессов, новых социально-экономических и политических вызовов, с которыми сталкивается Российская Федерация, необходимость эффективного института местного самоуправления как основы сильного и устойчиво-развивающегося государства, - выходит на приоритетные позиции. Особо важным становится, признание местного самоуправления всеми субъектами публично-властных отношений как неотъемлемой части системы государственного управления. На уровне местного самоуправления осуществляется «со-участие», «со-управление» и «со-действие» публичной власти и гражданского общества, - в решении как вопросов актуальных в масштабах общегосударственных, так и уровня «локального», т.е. – вопросов местного значения. Развитие России как современной, демократической державы во многом зависит от развития и функционирования института местного самоуправления, от его организационно-правовой «архитектуры», которая должна вбирать в себя черты, присущие современному демократически-правовому, социально- и инновационно-ориентированному гражданскому обществу. 

Так, на Всероссийском съезде муниципальных образований 8 ноября 2013 года, о необходимости развития местного самоуправления было акцентировано внимание высшего руководства РФ, а именно в своей речи Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин обозначил следующее: «<…> сегодня принципиальное значение приобретает качество реализации нашей политики на местах. Поэтому государственная власть и муниципальная власть должны работать, безусловно, как одна команда. И федеральный центр, и регионы, и каждое муниципальное образование <…>, - должны чувствовать, что работают в единой системе. У нас общие цели – развитие России и всех ее территорий». 

Местное самоуправление служит важнейшим гарантом обеспечения прав граждан на «со-управление» делами государства.

Эффективное функционирование, единение, скоординированность действий и консолидация усилий внутри системы местного самоуправления,  в рамках взаимодействующих с ней системообразующих государственно-властных и общественно-гражданских элементов, а именно: представителей всех ветвей власти, групп влияния и общественных сил, - способно вызвать качественно-нацеленную «трансформационную волну» структурных изменений в политико-гражданской системе страны. Степень активности граждан в общественной жизни и участие в «со-управлении» делами государства, определяет уровень развития местного самоуправления, как показатель уровня демократизации российского общества в целом.

И в России, и в зарубежных странах давно доказано, на основании практики организации и реализация местного самоуправления, что «каждый новый этап государственного строительства сопровождается реформированием системы местного самоуправления».

Колоссальное количество нормативной документации, организующей функционирование муниципальных органов власти, пролонгированная на годы политика модернизации местного самоуправления, - продемонстрировали противоречивые результаты. В настоящий момент, местное самоуправление, лишь частично отражает конституционные нормы. 

Мы считаем, что организационно-правовой анализ эволюции российской системы местного самоуправления в постсоветский период «политического созревания» позволит раскрыть специфику процесса реформирования муниципальной сферы: этапность, преемственность, комплексность, восприимчивость в отношении сторонних воздействующих факторов, а также даст возможность оценить эффективность  предпринимаемых мер по модернизации системы местного самоуправления на определенных этапах реформирования муниципальной сферы. 

Все вышесказанное подчеркивает актуальность изучения теоретических и практических аспектов модернизации местного самоуправления и проведения организационно-правового анализа исторических этапов реформации муниципальной сферы, а также,- параллельную оценку эффективности предпринятых мер на разных стадиях совершенствования системы местного самоуправления, изучения практики организации местного самоуправления Ростовской области и рассмотрения инновационных методов взаимодействия местного самоуправления г. Ростова-на-Дону с населением.

Касаемо вопроса изученности выбранной тематики работы, нам хотелось бы заметить, что в российской управленческой науке, исследование проблем модернизации организационно-правовых аспектов местного самоуправления в России основывается на давней научной традиции. 

Среди наиболее значимых работ, по вышеуказанной проблематике, можно выделить труды таких светил российской управленческой мысли, как: С.М. Троицкий, Н.И. Павленко, А.Ф. Ноздрачев, Л.Е. Шепелев, Т.Г. Архипова, Т.П. Коржихина, В.В. Согрин, В.М. Манохин, Г.В. Атаманчук, А.А. Демин, А.В. Оболонский, В.Г.Игнатов, А.И. Радченко, А.В. Пониделков, А.М. Старостин, Л.Г. Швец и др. 

Целью курсовой работы является исследование организационно-правовых аспектов становления и совершенствования института местного самоуправления РФ в постсоветский период (с начала 1990 г. по н/вр).

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

выделить исторические этапы модернизации местного самоуправления в постсоветский период;

раскрыть содержание реформ в муниципальной сфере на выделенных исторических этапах;

раскрыть организационно-правовые аспекты в рамках обозначенных исторических стадиях модернизации местного самоуправления в РФ;

определить эффективность проводимых реформ муниципальной сферы, через оценку проблем функционирования системы местного самоуправления в России на разных исторических этапах ее модернизации;

изучить основные направления совершенствования местного самоуправления на примере Ростовской области;

изучить опыт инновационно-ориентированного подхода к взаимодействию местного самоуправления в г. Ростове-на-Дону с населением.

Предметом курсового исследования: модернизация местного самоуправления в Российской Федерации.

Объектом курсового исследования - историческая эволюция процесса реформирования системы местного самоуправления в контексте организационно-правовых преобразований.

Теоретическо-методологической основой написания курсовой работы послужили труды отечественных и зарубежных авторов в области теории, в области государственного и муниципального управления, а также в области муниципального управления и местного самоуправлению.

Методологическую основу составили общенаучные методы познания, статистические методы, а также принципы и методы системного подхода.

Эмпирическую базу курсовой работы составили информационно-аналитические и научно-публицистические материалы проектов международных организаций, отечественные и зарубежные литературные источники (монографии, учебные пособия, периодические издания), правовые базы данных, официальные сайты: Правительства Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, информационные ресурсы Московского экономико-правового института (периодическое издание «Проблемы местного самоуправления»), Правительства Ростовской области, «Школы муниципального политика», материалы проектов, реализованных Общероссийским конгрессом муниципальных образований , данные Федеральной службы государственной статистики РФ, факты, выводы и положения, опубликованные в электронных научно-исследовательских сборниках, информационно-аналитические, отчетные и др. материалы органов исполнительной власти РФ, материалы собранные на: научно-практических конференциях, конгрессах с международным участием, симпозиумах, круглых столах, вебинарах, тренингах, мастер-классах, социальных и молодежных проектах, на практических и образовательных сессиях национальных образовательных платформ, аналитические отчеты экспертов по направлению «МУиМС», а также результаты собственных исследований и расчетов автора курсовой работы.

Структура и содержание курсовой работы соответствуют сформулированной цели и поставленным задачам. Логика изложения материала вытекает из решаемых задач, уровня разработки предмета курсовой работы, теоретической и практической значимости рассмотренных проблем. 

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы. 

















ГЛАВА I. ИНСТИТУТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ

                   ФЕДЕРАЦИИ: ОРГАНИЗАЦИОННО - ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

Основные этапы становления и развития местного самоуправления в РФ

Возникшие в СССР после 1985 года глубинные внутригосударственные трансформационные процессы не только затронули, но и в дальнейшем «переформатировали» и ликвидировали, - советскую организационную модель «низовых территориальных коллективов», что послужило своеобразным «пусковым механизмом» к формированию, реализации и дальнейшему совершенствованию системы местного самоуправления в России.

В становлении и совершенствовании института местного самоуправления в постсоветской России, возможно выделение шести этапов, последний из которых продолжается в настоящем.

Первым историческим этапом модернизации местного самоуправления в Российской Федерации считается, - период реформ с 1988-е по 1990 годы. Общество на данном этапе претерпевает «гражданско-политическое пробуждение», акцентируя свое «возмущение»: во-первых, на формальный характер представительных институтов, во-вторых, на доминирование исполнительных органов над представительными, что способствовало росту непрофессионализма последних как управленцев и руководителей, а также демотивировало их «порывы к саморазвитию». 

С целью выведения представительных органов «из-под доминирующего воздействия» исполнительно-распорядительных, - высшим руководством страны была реализована программа по модернизации избирательного законодательства. 27 октября 1989 году был принят Закон "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР". Данный нормативно-правовой акт, безусловно, считался новаторским, т.к. содержал ряд дополнений и нововведений, таких как: принципы гласности, альтернативности и состязательность характера; расширение перечня субъектов, выдвигающих кандидатов в депутаты за счет избирателей по месту жительства; значительное сокращение депутатского корпуса. 

В 1990-е годы, на основании принятого Закона "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР", прошли выборы в местные Советы, которые кардинальным образом изменили социальный состав депутатского корпуса, отдав предпочтение, - технической интеллигенции и служащим, против депутатов-рабочих. 

Модернизация избирательного законодательства, - дала «свои плоды», а именно: в рамках Советов были созданы постоянно действующие руководящие органы – президиумы; состав президиумов был сформирован исключительно из депутатского корпуса; избирание в Советы председателей (их заместителей), производилось исключительно из числа освобожденных от деятельности в исполнительно-распорядительных органах. Как в Советах, так и в Исполкомах акцентировалось внимание на принципе коллегиальности. Сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции, - Исполкомы не осуществляли более внутреннего руководства над органами Советов. При этом вопрос об организационном разделении власти на исполнительную и представительную, - все еще не поднимался. Прежняя организационная структура соподчинения нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления, - сохранялась. 

Изменения, внесенные в первоначальную редакцию Закона от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», устанавливали следующее: «<…> решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами» (прим.  авт. – «Ст.6. п.3»). В Законе не было дано характеристики местных органов как органов негосударственных, но и не определено их причастие к государственным органам.

Нарастание критичных оценок в отношении коллегиального характера в основах управления, - обусловило переход ко второму этапу модернизации местного самоуправления в России. Вышеобозначенное «возмущение» подтолкнуло к внесению изменений в правовые основы местного самоуправления в России, а именно: 21 июля 1991 года Постановлением Верховного Совета РСФСР был введен в действие Закон РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Впервые Законом было закреплено разграничение местного самоуправления и государственной власти, и установлены единые правила компетенций в государственном и муниципальном управлении с распределением сфер их деятельности.

Второй этап в организационном аспекте можно охарактеризовать острым ограничением «коллегиальных основ» в управлении. Исполкомы перестали существовать, уступив сферу исполнительно-распорядительной деятельности, главам местных администраций, основывающихся на принципе единоначалия в управлении. Внутри системы местных Советов создавались «малые Советы», как постоянно действующие органы «больших Советов» и депутаты которого формировали состав малого Совета. «Малый Совет» предназначался для осуществления между сессиями «больших Советов», их функции, но в строго определенных рамках. Параллельно все более разграничивались компетенции представительных и исполнительных органов. Все более расширялся управленческий инструментарий, осуществляющий функции «сдержек и противовесов» между Советами и администрациями. Реализация вышеописанных мер проявлялось в следующем: в утверждении Советами структуры местных администраций по представлению глав администраций; в отмене актов администрации Советами в случаях, когда данные акты противоречат законам и решениям местных Советов; в гарантированном праве главы новое администрации осуществлять обжалование решений Совета в судебном порядке. 

Между представительными и исполнительно-распорядительными органами наметились предпосылки нового перераспределения их властных потенциалов. На фоне набирающего обороты политического и социально-экономического кризиса, вполне закономерными представляется как резкое сужение возможностей представительных органов, так и расширение влияния исполнительно-распорядительных органов, являющих собой профессиональный управленческий аппарат, специализирующийся на исполнительно-распорядительных функциях. 

В соответствии с Законом РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» краевые и областные Советы народных депутатов, краевые и областные администрации, а также соответствующие органы республик в составе России были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Причем, «негосударственная природа» органов местного самоуправления официально еще не декларировалась. С целью активизации на местном уровне культуры правотворчества, - Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривалась разработка и принятие положений (уставов) о местном самоуправлении. Также, в вышеобозначенном Законе, акцентировалось внимание на разграничении вопросов ведения в рамках соответствующих компетенций между органами местного самоуправления и органами государственной власти и управления.

Подотчетность местных администраций, как нижестоящих, -вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в рамках их компетенции, - сохранялась. Причем, активизируя и упрочивая самостоятельность органов местного самоуправления относительно органов региональных, законодательно не было устранено соподчиненности между органами местного самоуправления разных уровней.

	Третий этап (осень 1993 г.) ознаменован крахом представительной власти, с передачей функции на местах исполнительно-распорядительным органам местных администраций. Вслед за расформированием Советов зарождался новый формат представительной власти на местах, а именно: думы, муниципальные комитеты, собрания представителей и др. Реорганизация органов местного самоуправления проводилась с целью разрешения политико-управленческого кризиса власти в России, на основании Положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации".

	В Положением были определены организационные основы местного самоуправления, включающие в себя: определение и перечень органов местного самоуправления, порядок ранжирования формы выборных органов на местах (определялось в соответствии с численностью муниципального образования и его территориальной организацией), порядок взаимодействия и распределение компетенций между представительными органами местного самоуправления и главами администраций, провозглашением права муниципальной власти на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

Принятие Конституции РФ в декабре 1993 года, - стало наиважнейшей вехой и наименее болезненной мерой в разрешении государственного и муниципального политико-управленческого кризиса осени 1993 года, а также положило начало четвертому этапу развития местного самоуправления.

В Конституции РФ были заложены основообразующие принципы местного самоуправления, впитавшие в себя положительное содержание предшествующего, как внутригосударственного, так и международного, - законодательства. 

В Основном Законе, впервые были зафиксированы отправные основы организации и функционирования местного самоуправления, установлены его место и роль в государственно-правовой структуре РФ, а именно: «<…> местное самоуправление как одна из форм осуществления народовластия, признание и гарантированность местного самоуправления, обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, определение форм местного самоуправления, обязательный учет исторических и иных местных традиций, государственная гарантия и судебная защита местного самоуправления».

С целью дальнейшей реализации реформы местного самоуправления и обеспечения государственной поддержки, - 22 декабря 1993 г. Президентом РФ был издан Указ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Указ устанавливал самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах формирования перечней муниципальной собственности, судебный порядок отмены решений муниципальных властей, разграничение полномочий представительных органов и местных администраций и др.

Активизация в 1995 году процесса становления и совершенствования самоуправленческих начал на основе конституциональных принципов, - была связана с принятым 28 августа 1995 г. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вышеуказанный закон стал первоосновой для формирования новой территориально-организационной структуры местного самоуправления, являющая собой диффузию двух теорий местного самоуправления: общественной и государственной. Проявлением государственной теории является факт наделения властно-публичными полномочиями органов местного самоуправления, но с другой стороны, не находясь в подчинении государственных органов, - отражаются постулаты общественной теории местного самоуправления. 

Пятый этап совершенствования местного самоуправления берет свое начала с осени 2002 года. В 2002 году 21 ноября, Президиум Госсовета под руководством Президента РФ В.В. Путина продолжил обсуждение реформы местного самоуправления, начатое в октябре 2002 г. Президент РФ, открывая заседание Президиума Госсовета, отметил, что «обновленная правовая база нужна для укрепления самостоятельности и повышения ответственности как региональных, так и местных властей». Обсуждавшийся законопроект о взаимоотношениях центра и регионов был разработан в соответствии с общей концепцией разграничения полномочий между разными уровнями власти. Только «в дуэте» с проектом нового закона о местном самоуправлении и еще не существующими поправками к Налоговому и Бюджетному кодексам, которые должны быть подготовлены в I квартале 2003 года, - вышеобозначенный законопроект приобретал смысл, представляя собой новую систему федерального управления, при которой взаимоотношения центра с регионами и регионов с местным самоуправлением унифицированы: полномочия и источники их финансирования, механизмы ответственности, а также процедуры передачи исполнения этих полномочий на другой уровень власти детально прописаны в федеральных законах.

6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступающий в силу в полном объеме с 1 января 2006 года. 

8 октября 2003 года закон был опубликован, вступили в силу переходные положения и часть статей, а также, - начали действовать нормы, определяющие требования: по установлению и изменению границ муниципальных образований, по определению правового статуса муниципальных образований в связи с их преобразованием, объединением и разделением; перечни вопросов местного значения для различных типов муниципальных образований – поселения,  муниципального района, городского округа; организационную структуру органов местного самоуправления, полномочия представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации; перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

В переходный период c октября 2003 года до января 2006 года в сфере муниципального права РФ одновременно действовали два законодательных акта – старый от 1995 г. № 154-ФЗ и новый от 2003 г. № 131-ФЗ, имевшие идентичную предметную областью регулирования. Органы публичной власти всех уровней, несмотря на то, что лишь малая часть статей была формально введена в силу, - были вынуждены обращаться ко всем положениям нового №131-ФЗ, для обеспечения соответствия с ним всего законодательства России (федеральное и региональное), а также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения, местные сообщества и граждане были в той или иной мере причастны к реальной трансформации территориальных, организационных, экономических и финансовых основ местного самоуправления, перераспределения полномочий и собственности, коммунальной инфраструктуры.

За 2003 – 2006 гг. в ФЗ от 06.10.2003 г. №131-ФЗ было внесено множество изменений и дополнений, в том числе и срок его вступления в полную силу был отодвинут на 1 января 2009 года в связи с финансовой необеспеченностью и неготовностью вновь образованных муниципальных образований (особенно сельских поселений) к его реализации, отсутствием навыков самоуправления, несостоятельности формировании структуры органов местного самоуправления и в решении этими же органами вопросов местного значения.

Шестой этап модернизации местного самоуправления охватывает период с 2010 года по настоящее время........................