Правовые отношения в области реализации местным самоуправлением своих полномочий

Содержание



Введение……………………………………………………………………..3 

Глава 1. Полномочия местного самоуправления как способ реализации его задач и целей

1.1. Реализация местным самоуправлением своих полномочий как форма деятельности публичной власти…………………………………………………8

1.2. Сущность полномочий местного самоуправления………………….13 

1.3. Гарантии осуществления местным самоуправлением своих полномочий………………………………………………………………………19

Глава 2. Проблемы реализации органами местного самоуправления отдельных полномочий  в наиболее важных сферах жизни общества

2.1. Практика исполнения местным самоуправлением государственных полномочий………………………………………………………………………29

2.2.  Актуальные вопросы участия местного самоуправления в градостроительстве и благоустройстве территории…………………………..39

Глава 3. Проблемы законности осуществления органами местного самоуправления своих полномочий  

3.1. Пути упорядочения вопросов контроля и надзора за законностью при реализации местным самоуправлением своих полномочий……………..50

3.2. Специфика ответственности местного самоуправления за ненадлежащую реализацию возложенных на них полномочий  …………….57

Заключение………….……………………………………………………...80

Библиографический список…...…………………………………………...91 











Введение



Актуальность темы исследования мы видим в следующем. В условиях системного кризиса современного конституционализма, существенными проявлениями которого являются нарастание нравственных и организационно-правовых деформаций традиционных институтов народовластия, так называемый дефицит реальной демократии, "восполняемый" верой в спасительное всесилие государственной бюрократии и одновременно - политической апатией, безразличием  общества, все большую остроту приобретают проблемы поиска баланса власти и свободы, индивидуального и коллективного начал в современном обществе, что концентрированно проявляется в растущем внимании к вопросам местного самоуправления.

Нельзя при этом не обратить внимания и на то обстоятельство, что формулируемые на высшем политическом уровне цели муниципального строительства далеко не всегда получают последовательную законодательную реализацию. Речь идет, например, о необходимости развития местного самоуправления как власти "шаговой доступности" и избегании "бездумного укрупнения" муниципалитетов, обеспечении в полной мере их финансовой состоятельности и автономии; усилении самостоятельности, в особенности крупных и средних городов, где "в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане", и недопущении того, чтобы передача "в руки региональных властей от Федерального центра многих полномочий и финансовых ресурсов" обернулась "беззащитностью городов перед руководителями регионов". С этим увязывались также ориентиры на "расширение перечня выборных муниципальных должностей". 

Очередной этап масштабной трансформации местного самоуправления, начатый в мае 2014 г., нашел обоснование в тех же целях развития "сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах", которая позволила бы в современной России, как и в прежние времена - дореволюционных земств, "совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований".

Однако по ряду причин, многие из которых лежат вне рамок конституционной юриспруденции, законодательная практика продемонстрировала утилитарно-технократический подход к муниципальным преобразованиям. Возобладали цели повышения уровня "управляемости" территориями и минимизации потенциальных рисков, связанных с неподконтрольным расширением самостоятельности местного самоуправления и инициативными проявлениями муниципального лидерства для социально-политической стабильности, прежде всего на региональном уровне.

Фокус преобразований по существу сместился в сторону определения пределов местного самоуправления в условиях суровости обстановки, что обнажило аксиологический кризис муниципальной демократии. Уже нельзя отмахнуться, полагая маргинальными, от призывов, связанных по существу с ревизией конституционной модели местного самоуправления: "переосмыслить идеалы" местного самоуправления в духе реалистической его трактовки как средства достижения оптимальной схемы решения части внутригосударственных вопросов; отказаться от приверженности "тупиковым ориентирам" европейской местной демократии. В основе этих и им подобных суждений лежат представления о том, что "в России, создававшейся от центра вглубь... все уровни власти исторически были выстроены в вертикаль", а поэтому сам принцип самостоятельности местного самоуправления якобы "мешает... управлению огромной страной или таким насущным политическим задачам, как очищение всех этажей власти от коррупции", является "неудобным для самих граждан".

Указанные моменты не могли не сказаться и на качестве осуществления органами местного самоуправления возложенных на них полномочий, что требует анализа в том числе с точки зрения юриспруденции.

		Степень научной разработанности проблемы. В юридической литературе отсутствуют комплексные фундаментальные исследования по указанной проблеме. Некоторые аспекты данной проблемы исследовались в рамках отдельных институтов муниципального права, однако целостной концепции, которая подразумевала бы системный анализ российского законодательства с точки зрения полномочности местного самоуправления, выработано не было. Большинство научных работ по данной тематике сегодня сводятся, к сожалению, лишь к комментированию (причем, не всегда глубокому и верному) действующего законодательства о местном самоуправлении. 

		Объект исследования – правовые отношения в области реализации местным самоуправлением своих полномочий.

		Предметом исследования  является специфика правовых отношений и институтов в данной области, проблема эффективности реализации местным самоуправлением своих полномочий, путей и способов повышения оптимальности. Для достижения поставленной цели предполагалось решение следующих задач: 

		изучение и обобщение теоретических материалов, выявление уровня научной разработанности темы в общетеоретических и отраслевых исследо-ваниях, уточнение и, по мере возможности, разрешение дискуссионных положений, определение некоторых методологических направлений для дальнейшего научного поиска; 

		анализ и синтез философского и психологического, социологического и лингвистического, исторического и управленческого, юридического и иных подходов к изучению отношений в области реализации местным самоуправлением своих полномочий; 

		уяснение сущности технологии реализации института полномочности местного самоуправления;

		исследование эффективности данного института права; 

		выявление факторов, способствующих повышению эффективности применения норм о полномочиях местного самоуправления; предложение конкретных путей повышения эффективности правового регулирования в указанной части;  

		формулировка выводов и рекомендаций, направленных на создание комплексной концепции и совершенствование юридической практики в целом.

	Методологическая основа исследования.  При работе над темой автор исходил из положений методологического плюрализма. На этой основе широко использовались общенаучные, частнонаучные и иные методы исследования – социологический, исторический, психологический, формально-логический, сравнительного правоведения и другие. Однако основной акцент при исследовании был сделан на метод системного  анализа, давший возможность раскрыть действительную социально-экономическую значимость изучаемого вида правовых норм, показать основные закономерности их совершенствования в будущем.

	Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе затрагивающих вопросы, рассматриваемые в работе. 

	В частности, достоверность и научная аргументированность результатов исследования основываются на широком использовании общетеоретических и отраслевых юридических источников, в том числе, по теории права и государства и муниципальному праву, а именно работ таких авторов как Авакьян С.А.,  Авилов В.В.,  Алексеев И.А., Белоновский В.Н.,  Белоусова Е.В.,  Борисов А.С.,  Васильев В.И.,  Вербина О.Л., Вербина Н.Е.,  Винник Н.В.,  Виноградов В.А.,  Володько И.А.,  Выдрин И.В.,  Гуркова С.Г., Дабалаев А.А.,  Давыдова Н.Ю.,  Дитятковский М.Ю.,   Ежукова О.А.,  Игнатюк Н.А., Кашо В.С.,  Кебелеш П.М.,  Киричук С.М.,  Князев С.Д.,  Кожевников О.А.,  Комарова В.В., Костюков А.Н.,  Красновский М.В.,  Кутафин О.Е., Фадеев В.И.,  Чугунова Е.Н.  и других.

	Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили российское и зарубежное законодательство, материалы юридической практики и т.п. 

		Теоретическое и практическое значение исследования определяется его актуальностью, новизной, четко сформулированными выводами и положениями.

Структура работы: работа состоит из трех глав, включающих семь параграфов, введения, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Полномочия местного самоуправления как способ реализации его задач и целей

1.1. Реализация местным самоуправлением своих полномочий как форма деятельности публичной власти



Традиционно принято считать, что становление и развитие законодательства о местном самоуправлении берет начало с принятия Конституции РФ в декабре 1993 г. Безоговорочно, именно этот нормативный правовой акт "стоит на первом месте в законодательстве страны" - является учредительным документом государства, определяющим правовые, политические и экономические основы его систем. Однако, как особо подчеркивает В.И. Васильев, - фундамент современной российской муниципальной идеологии был заложен 9 апреля 1990 г. изданием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" - формулой, предложенной Г.В. Барабашевым и едва ли не полностью воплощенной в документе: "Местное самоуправление - это самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы".

Однако мы бросим взгляд на столетие назад и объясним причину происхождения не популярной ныне в умах ученых, но историческим образом продиктованной модели советской организации местной власти. Исследуя революционные опыты 1905 г. и февраля 1917 г., именно в стихийно создающихся Советах В.И. Ленин нашел государственную форму диктатуры пролетариата.

Следует сказать, что советская модель организации местной власти, по сути, являлась видом не местного самоуправления, а государственного управления, низовой формой государственного администрирования. Советы и понимались как органы государственной власти, что само по себе, концептуально, местное самоуправление отрицает.

Государство в СССР базировалось на власти Советов - выборных представительных органов. Верхушкой пирамиды был Верховный Совет СССР. Ниже по иерархии: Верховные Советы союзных республик, Советы краев, областей, городские Советы, районные, поселковые и сельские. Но непрерывно (вследствие периодических сборов на сессии) осуществлять управление в рамках полномочий они не могли, и для непосредственного руководства избирали исполнительные комитеты (исполкомы). Осенью 1917 года исполнительная власть была делегирована исполнительным комитетам Советов рабочих и солдатских депутатов. В январе 1918 года с Советом рабочих и солдатских депутатов слился Совет крестьянских депутатов. И уже в Конституции РСФСР 1918 года Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов были закреплены как политическая основа государства. Согласно Конституциям СССР 1936 года и РСФСР 1937 года они были преобразованы в Советы депутатов трудящихся. В Конституциях же СССР 1977 года и РСФСР 1978 года уже именовались как Советы народных депутатов.

Наиболее близкой к населению частью исполнительно-распорядительных местных органов власти в СССР, созданных Конституцией 1937 года, являлись горисполкомы (исполнительные комитеты городского уровня) и райисполкомы (районные исполнительные комитеты).

Итак, причина их происхождения. Как мы уже отметили, В.И. Ленин именно в Советах нашел государственную форму диктатуры пролетариата. Так, разбирая сложившееся в стране двоевластие (рядом с правительством буржуазии (Временным правительством) - "...зачаточное, но все-таки несомненно существующее... и растущее другое" - Советы рабочих и солдатских депутатов) и "коренной вопрос всякой революции" как "вопрос о власти в государстве" и исправляя старые "формулы" большевизма, "ибо они, как оказалось, были верны в общем, но конкретное осуществление оказалось иное", а также, по всей видимости, обосновывая с точки зрения марксизма правомерность существования власти Советов, как "власть того же типа, какого была Парижская коммуна 1871 года" (историографию Парижской коммуны - первой пролетарской революции и первого правительства рабочего класса в Париже, просуществовавшего 72 дня, - в принципе можно открывать с гениальной работы К. Маркса "Гражданская война во Франции 1871 г."), и перечисляя признаки этого типа власти, Владимир Ильич продолжал: "1) источник власти - не закон, предварительно обсужденный и проведенный парламентом, а прямой почин народных масс снизу и на местах... 2) замена полиции и армии как отделенных от народа и противопоставленных народу учреждений, прямым вооружением всего народа; государственный порядок при такой власти охраняют сами вооруженные рабочие и крестьяне, сам вооруженный народ; 3) чиновничество, бюрократия либо заменяются опять-таки непосредственной властью самого народа, либо по меньшей мере ставятся под особый контроль, превращаются не только в выборных, но и в сменяемых по первому требованию народа, сводятся на положение простых уполномоченных; из привилегированного слоя с высокой, буржуазной, оплатой "местечек" превращаются в рабочих особого "рода оружия", оплачиваемых не выше обычной платы хорошего рабочего. В этом и только в этом суть Парижской коммуны как особого типа государства".

Коммунистическая партия Советского Союза фактически была не только направляющей и руководящей силой советского общества (что провозглашалось в Конституции СССР), более того - являлась государствообразующей структурой.

Каждый руководящий работник за вверенную ему работу, кроме ведомственной дисциплинарной, нес еще и партийную ответственность. Получается, что он находился в двойном подчинении - непосредственно у своего начальника и у местных партийных органов в виде райкома или горкома партии.

Конституционным же императивом 1993 г., обязательным для материализации, является невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. По всей видимости, соблюдая лишь внешние казенные приличия в части уважения к Конституции, происходит внутренний процесс построения вертикальной структуры партийного соподчинения (учитывая отсутствие в этом сегменте политической конкуренции, точнее не отсутствие, а ее принудительную дефрагментацию - ведь по происходящему в последние годы однообразному сценарию господствующей становится известная партия), при котором низовое звено скоординировано партийной дисциплиной с федеральными партиями и их региональными отделениями, что приводит к фактическому огосударствлению органов местного самоуправления.

Необходимо указать и на то, что ключевые направления муниципальной реформы 2014/15 гг. в России, на взгляд автора, концептуально напоминают "возвращение к истокам" советской модели организации местной власти.

Во-первых, в правовом регулировании местного самоуправления наблюдается расширение полномочий субъектов РФ, на наш взгляд, такая компетенционная новелла является стержнем Федерального закона N 136-ФЗ и фундаментальным изменением сути Закона и сущностной основы местного самоуправления России, формула которой была заложена Конституцией РФ 1993 года.

Во-вторых, необходимость создания новых типов местной конструкции отдана на усмотрение органа государственной власти субъекта РФ, который изменяет статус муниципальных образований своими законами.

В-третьих, изменение принципов формирования органов местного самоуправления опять же происходит по воле субъекта РФ. В соответствии с Федеральным законом N 136-ФЗ у городов теперь отсутствует право выбирать свою систему управления. Решение вопроса: сохранять ли традиционную схему выборов мэра, когда он избран на всенародных выборах, или переходить к сити-менеджменту, определяют субъекты РФ. Кроме того, в модели с сити-менеджментом (смеем утверждать, что данный образец, импортированный в Россию, не приживается на нашей почве) 50% голосов в конкурсной комиссии по его назначению принадлежит главе субъекта РФ.

Таким образом, осуществленный в последующие два года неожиданный разворот от выборности иерархически высших органов муниципалитетов, ликвидация пусть даже относительной самостоятельности местного самоуправления в объективной реальности возвращает нас к концептуальным основам советской модели организации местной власти и противоречит современной Конституции РФ, поскольку в настоящем виде она декларирует совершенно обратное.



1.2. Сущность полномочий местного самоуправления 



Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются полномочиями. С одной стороны, у органов местного самоуправления есть право решать вопросы местного значения, а с другой - не решать эти вопросы муниципальная власть не может. Если вопросы местного значения можно назвать направлениями муниципальной политики, то полномочия - конкретными действиями органа местного самоуправления по реализации предложенных направлений.

Прежде всего, согласно положениям Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно решают вопросы местного значения в пределах тех полномочий, которые указаны в законах. Более того, в соответствии со ст. 130 и 132 Конституции РФ "местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью", а также помимо решения вопросов местного значения "органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств".

В этой связи совершенно справедливо замечает Л.Д. Морозова, что "федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, для возможности консолидации всех структур власти". При этом "четко определенные в законе полномочия органов местного самоуправления позволяют установить пределы их деятельности, рамки ответственности, отчетности, подконтрольности, а также проанализировать действия органов местного самоуправления с точки зрения их соответствия нормам закона и права". 

В действующем законодательстве закреплены такие понятия, как "предметы ведения", "полномочия органов местного самоуправления", "вопросы местного значения".

В доктрине нет единообразного подхода к пониманию данных терминов. Так, например, по мнению В.В. Комаровой, под предметом ведения следует понимать "те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления". Похожей позиции придерживается и В.И. Фадеев, по мнению которого, под предметами ведения понимают "те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция".

В свою очередь, С.М. Киричук полагает, что полномочия органов местного самоуправления и "закрепленные за ним права по решению вопросов, входящих в его компетенцию, реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований, во-вторых, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления". Однако В.В. Комарова понимает под полномочиями не только право, но и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения.

По нашему мнению, более удачным подходом к пониманию полномочий местного самоуправления следует считать понятие, сформулированное В.И. Фадеевым, который рассматривает полномочия местного самоуправления как "закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований".

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ закрепляет, что проблемы местного значения - это "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно". В этой связи трудно не согласиться с мнением ученого В.И. Фадеева, который считает, что "права и обязанности органов местного самоуправления (или полномочия. - Авт.) тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений".

Таким образом, круг предметов ведения включает и отдельные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, а также вопросы местного значения, входящие в сферу их деятельности.

Основные полномочия органов местного самоуправления закреплены в ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. Однако непонятно, по какому принципу законодатель выделил именно эти полномочия. Подпункт 9 п. 1 указанной статьи устанавливает, что органы местного самоуправления наделяются и иными полномочиями в соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г., а также уставами муниципальных образований. Кроме того, п. 1.1 той же статьи закрепляет, что по вопросам, отнесенным к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут определяться полномочия органов местного самоуправления. Во-первых, сложно понять, чем принципиально различаются подп. 9 п. 1 и п. 1.1 ст. 17 ФЗ от 6 октября 2003 г. Во-вторых, не представляется целесообразным выделять отдельную статью закона, закрепляющую лишь малую часть полномочий местных органов власти.

Более того, в ст. 17 ФЗ от 6 октября 2003 г. полномочия не распределены между конкретными органами местного самоуправления, что вводит в заблуждение и ученых, и практических работников. Так, п. 1 указанной статьи к полномочиям органов местного самоуправления (не отдельно взятого органа, а органов) относит принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений. Следовательно, если довериться ст. 17 ФЗ от 6 октября 2003 г., можно утверждать, что устав муниципального образования вправе принимать и администрация муниципального образования, и контрольный орган, и представительный орган муниципального образования, и глава муниципального образования. Однако ст. 35 ФЗ от 6 октября 2003 г. характеризует принятие устава и внесение в него изменений и дополнений как исключительное полномочие представительного органа муниципального образования. Статья 17 ФЗ от 6 октября 2003 г. в предложенном виде явно лишняя. Думается, что целесообразнее закреплять конкретные полномочия органов местного самоуправления в отраслевых законодательных актах, а ФЗ от 6 октября 2003 г. не загружать лишними нормами.

Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что законодатель сам не в полной мере разобрался, какой круг дел относить к вопросам местного значения, а какой - к полномочиям органов местного самоуправления. В ФЗ от 6 октября 2003 г. зачастую происходит смешение этих двух понятий. Так, в ст. ст. 14, 15, 16 ФЗ от 6 октября 2003 г. первым вопросом местного значения названы формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. Пункт 10 ст. 35 того же Закона утверждение местного бюджета и контроль за исполнением местного бюджета именует исключительным полномочием представительного органа муниципального образования. Аналогичная ситуация складывается с установлением, изменением и отменой местных налогов и сборов.

Таким образом, законодатель одновременно один и тот же элемент закрепляет и в качестве вопроса местного значения, и в качестве полномочия. Думается, что это недопустимо, поскольку перечень вопросов местного значения исключителен и определяет только основные направления деятельности органов местного самоуправления и местного сообщества. Безусловно, относить утверждение местного бюджета к вопросам местного значения недопустимо, поскольку население не участвует напрямую в бюджетном процессе, а вправе лишь высказать рекомендации на публичных слушаниях.

Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает обязанность органов местного самоуправления отчитываться об оценке эффективности деятельности, в том числе деятельности, которая связана с решением вопросов местного значения, перед органами государственной власти. В соответствии с Указом Президента РФ: "Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети Интернет, а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район".

По нашему мнению, об эффективности решения вопросов местного значения органы местного самоуправления должны отчитываться только перед населением. Тот факт, что органы местной власти отчитываются об эффективности перед государством, очевидно нарушает автономию местного самоуправления и приводит к умалению доверия населения к местной власти. Данное положение приводит в свою очередь к тому, что гарантии организационной самостоятельности носят лишь декларативный характер.

Полномочия органов местного самоуправления являются составным элементом правового статуса муниципальных образований как самостоятельных субъектов публичного права. В данной связи вопросы логичной и четкой регламентации полномочий органов местного самоуправления приобретают первостепенное значение.



1.3. Гарантии осуществления местным самоуправлением своих полномочий



Вопрос с определением понятия местного самоуправления и его гарантий в настоящее время остается однозначно не решенным. 

С одной стороны, в Европейской (Страсбургской) хартии местного самоуправления 15 декабря 1985 г. дано определение местному самоуправлению. Здесь под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. 

Однако в законодательстве национальных государств существуют и иные определения местного самоуправления, а в вопросе о понятии гарантий местного самоуправления много дискуссионного. Одни ведут речь о государственных гарантиях осуществления местного самоуправления, другие о правовых гарантиях местного самоуправления. Одни понимают проблему гарантий местного самоуправления очень узко, сводя ее к проблеме права органов местного самоуправления на судебную защиту свободы, принципов и полномочий местного самоуправления, закрепленных в законодательстве. Другие толкуют эту проблему столь широко, что трудно определиться, где основы и начала местного самоуправления, где принципы, где гарантии его.

Сложности в решении вопросов местного самоуправления возникают еще и в связи с тем, что представители различных школ правовой мысли - скажем, "общественной" и "государственной", "юридической" и "политической" - неоднозначно толкуют происхождение местного самоуправления, его соотношение с органами государственной власти и управления, а также целый ряд других вопросов, относящихся к содержанию и форме, функциям и структуре этой разновидности человеческой деятельности. Как показывают социологические исследования, в современной России сохраняет свое значение и интерпретация местного самоуправления с советских позиций, с которых основным звеном в системе местного самоуправления являются местные советы депутатов как представительные органы власти. И на этом основании на своей территории они (советы депутатов) координируют и направляют деятельность всей системы местного самоуправления. Вместе с тем некоторым не по душе никакая модель самоуправления: ни советская, ни либеральная. Они хотели бы возродить земское движение, народное самоуправление, которое, на их взгляд, нужно, но его нет. Надо сказать, что в земской идее в контексте местного самоуправления немало конструктивного и полезного. Неслучайно в Послании к Федеральному Собранию в 20-летний юбилей Конституции Российской Федерации Президент России В.В. Путин напомнил о том, что "именно развитие земств, местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований. В том числе для аграрной реформы Столыпина и переустройства промышленности в годы Первой мировой войны".

Возникает также вопрос о соотношении понятий "местное самоуправление" и "местная власть". Не всегда хорошо сочетаются и понятия "местный" и "муниципальный". И не во всех случаях образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном и том же значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в отношении других вопросов, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

С точки зрения свободы и демократии, концепции господства права, современного понимания народовластия и суверенитета государства определение Конституцией Российской Федерации 12 декабря 1993 г. статуса местного самоуправления явилось важной вехой в социально-политической жизни огромной страны и стало значительным событием в российской юридической науке и практике. Статья 12 Конституции Российской Федерации, устанавливающая, что "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", воистину совершила "коперниковский переворот" в умах, в сознании тех, кто привык мыслить традиционно - стереотипными категориями и понятиями о власти, управлении и самоуправлении, характерными по перестроечным представлениям.

Возможно ли успешное развитие местного самоуправления и его институтов? Опыт последних 20 - 25 лет свидетельствует, что в принципе возможно и необходимо. Вместе с тем налицо и факты, говорящие о том, что отдельные территории и их население не справляются с осуществлением самоуправленческих функций. Прогнозы ученых-юристов таковы, что не исключаются варианты развития местного самоуправления, не вполне укладывающиеся в его конституционно-правовую модель. Следовательно, если развитие местного самоуправления пустить на самотек, то в этом случае можно столкнуться с самыми невероятными неожиданностями. Чтобы этого не случилось, чтобы развитие местного самоуправления приняло устойчиво-поступательный характер, чтобы оно надежно и эффективного осуществляло свои функции и полномочия, необходимы определенные гарантии - условия, предпосылки, способы, средства, инструментарий, обеспечивающие реальное осуществление права на местное самоуправление и всестороннюю охрану и должную защиту прав местных самоуправленческих структур, муниципальных образований.

У ученых сегодня возникают закономерные вопросы о том, как должна анализироваться тема гарантий местного самоуправления, только ли в специально-юридическом ключе или все же она может рассматриваться еще и в метаправовом плане? Представляется, если быть действительно озабоченным полноценным развитием местного самоуправления в рамках традиций гуманизма, свободы и демократии, что рассмотрение гарантий местного самоуправления неправильно было бы ограничивать лишь специально-юридическими пределами. Метаправовые средства как гарантии осуществления местного самоуправления и его развития играют в социуме очень большую роль.

Если взять правовой аспект гарантий местного самоуправления, то в любой части российского права - частной ли, публичной ли - во всякой его отрасли (материальной ли, процедурно-процессуальной ли; базовой ли, комплексной ли) можно обнаружить нормы, направленные на гарантирование местного самоуправления. Основательный анализ этих норм в целях совершенствования законодательства (федерального и регионального) и практики его реализации - задача теоретической юриспруденции.

В системе правовых гарантий местного самоуправления особое место и особо важную роль выполняют конституционно-правовые гарантии. Они обозначены в статье 133 Конституции Российской Федерации. В рамках данной статьи, гласящей "местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами", обычно и исследуется проблематика гарантий местного самоуправления. И со специально-юридической точки зрения это вполне резонно. Но местное самоуправление - элемент основ конституционного строя страны, область самоорганизации людей, а также уровень публичной власти. Следовательно, по большому счету, гарантией местного самоуправления служит весь сложившийся конституционный строй, что актуализирует проблему национальной безопасности России как суверенного национального государства, развивающегося в условиях сложных международных отношений.

В результате многочисленных, разнохарактерных и разнонаправленных мероприятий российских реформаторов в стране сложилась такая ситуация, что правовое регулирование общественных отношений, связанных с местным самоуправлением, стало осуществляться в стране на нескольких уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. На этот процесс определенное влияние оказывают еще ведомственное и локальное нормотворчество, а также судебная практика, особенно судебная практика высших судебных органов: Верховного Суда Российской Федерации, прежнего Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации. Возросшая роль международного права сказывается и на правовом .......................