Правовые основы организации и деятельности войск национальной гвардии РФ

     Правовые основы организации и деятельности войск национальной гвардии РФ по поддержанию правового режима чрезвычайного положения
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     





Введение ………………………………………………..…………….

3
Глава 1. Теоретические аспекты административно-правового регулирования чрезвычайного положения в Российской Федерации……...
7
1.1. История возникновения и становления российского законодательства о чрезвычайном положении …………….….................................................................
7
1.2. Чрезвычайное положение: понятие, цели, обстоятельства, порядок и сроки введения.……………………..................................................................................
15
1.3. Меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения.………………………………………...........................................

30

Глава 2. Актуальные вопросы организации и деятельности войск национальной гвардии РФ по обеспечению правового режима чрезвычайного положения ………………………………………..........................................


36
2.1. Нормативно-правовая регламентация полномочий войск национальной гвардии Российской Федерации по обеспечению правового режима чрезвычайного положения…………………………………………….
36
2.2. Опыт участия внутренних войск МВД России в обеспечении режима чрезвычайного положения …..………….....................................................................
44
2.3. Пути совершенствования нормативно-правовой регламентации по организации и деятельности войск национальной гвардии РФ по обеспечению правового режима чрезвычайного положения……………………………......................................................................
55

Заключение …………………………………………………..……………………………….........................

61
Список нормативных правовых актов и литературы ………..…………….....................

63
Приложения …………………………………………………..……….................................................
69
 Оглавление


     

     Введение
     
     Актуальность темы исследования. В настоящий момент, в связи со сложившейся напряженной политической обстановкой в мире вопрос введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации набирает все большую актуальность. Вооруженный конфликт на Украине, борьба с ИГИЛ происходят в непосредственной близости от границ России, что без четких и слаженных действий со стороны Росгвардии, а также спецслужб и правоохранительных органов по предупреждению и пресечению незаконных действий и различных провокаций со стороны иностранных государств, может представлять реальную угрозу военной, экономической, политической безопасности Российской Федерации. Остро стоит вопрос об антитеррористической защищенности на территории Северного Кавказа, где, несмотря на относительно спокойную оперативную обстановку, периодически вводится режим контртеррористической операции.
     Возникновение чрезвычайных ситуаций приводит к снижению уровня защищенности жизненно важных интересов человека, общества и государства вследствие увеличения существующих и потенциально возможных явлений и факторов, нарушающих нормальные условия жизни и деятельности людей. Для предотвращения подобных нарушений при возникновении указанных ситуаций на всей территории страны или в ее отдельных местностях может быть временно введен правовой режим чрезвычайного положения. 
     При введении режима чрезвычайного положения вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического характера особого внимания государства требуют вопросы обеспечения общественного порядка, охраны жизни и здоровья, прав, свобод и законных интересов людей. Необходимость обеспечения своевременного и качественного государственного управления внутренними войсками при введении чрезвычайного положения с целью преодоления дестабилизирующих обстановку факторов, восстановления правопорядка и создания условий для нормальной жизнедеятельности в обществе обосновывает целесообразность разработки модели оценивания эффективности такого управления. 
     Отметим, что в августе 1991 года в ходе Августовского путча ГКЧП предпринял попытку введения в стране чрезвычайного положения. В России после распада СССР чрезвычайное положение на общефедеральном уровне не вводилось.
     Анализ литературных источников свидетельствует об отсутствии стройной системы оценивания эффективности государственного управления войсками национальной гвардии при введении ЧП. 
     Цель дипломного исследования является проведение анализа правовых основ организации и деятельности войск национальной гвардии РФ по поддержанию правового режима чрезвычайного положения.
     Для достижения данной цели, автор считает необходимым решить следующие исследовательские задачи:
1. Раскрыть понятие чрезвычайного положения.
2. Определить цели, обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения.
3. Изучить срок действия чрезвычайного положения.
4. Проанализировать меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения.
5. Ознакомиться с нормативно-правовой регламентацией полномочий войск национальной гвардии Российской Федерации по обеспечению правового режима чрезвычайного положения.
6. Исследовать опыт участия внутренних войск МВД России в обеспечении режима чрезвычайного положения.
7. Предложить пути совершенствования нормативно-правовой регламентации по организации и деятельности войск национальной гвардии РФ по обеспечению правового режима чрезвычайного положения.
     Объектом дипломного исследования являются общественные отношения в связи с введением правового режима ЧП, а так же в связи с участием войск НГ РФ в поддержании указанного правового режима. 
     Предмет дипломного исследования составляют нормативно-правовые акты, регламентирующие механизм введения ЧП и действия правового режима ЧП, а так же организацию и деятельность войск НГ РФ, по поддержанию правового режима ЧП. 
     Теоретическую основу исследования составили научные труды юристов по проблемам введения режима чрезвычайного положения, государственного аппарата, формирования и деятельности национальной гвардии, политической системы, механизма правового воздействия, механизма правового регулирования, механизма реализации права.
     В работе были использованы труды следующих авторов: Абдрашитова В.М., Барбин В.В., Басова А.В., Буткевича С.А., Васениной А.Д., Вербицкой Т.В., Джамбалаева Я.Р., Домрина А. Н., Епифанова А.Е., Жилинский В.В., Ковалев В.В., Константинова А. В., Норова Д.К., Пеньковского Д.Д., Слеженкова В.В., Ухов В.Ю., Юдиной А.Б., Юсуфова А.Х. и др.
     Методология исследования. В ходе написания дипломной работы автором использовались следующие методы научного исследования: метод историко-правового анализа, метод исследования статистических данных, метод структурно-логического анализа, метод системного анализа, а так же другие.
     Теоретическое значение дипломной работы выражается в раскрытии и обобщении информации по теме исследования.
     Практическое значение дипломной работы заключается в том, что выводы и результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего развития научно-исследовательской работы по данной тематике, а именно, для написания докладов, статей, научных работ.
     Структура дипломной работы состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и литературы, а так же приложения.
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     Глава 1. Теоретические аспекты административно-правового регулирования чрезвычайного положения в Российской Федерации
     
     1.1. История возникновения и становления российского законодательства о чрезвычайном положении
     Становлению института чрезвычайного положения способствовало возникновение чрезвычайных ситуаций, необходимость применения экстренных мер противодействия, которые серьезно ограничивали права и свободы человека и гражданина. Развитие данного института происходило на национальном и международном уровнях.
     В истории России, пожалуй, первый нормативный акт о чрезвычайных мерах, носящий постоянный общеобязательный характер, — Положение о мерах к охранению государственного порядка и спокойствия — был издан 14 августа 1881 г. Он имеет ряд общих черт с современным законодательством: Положение предусматривало временность введения чрезвычайных мер, ограничивало существовавшие права граждан, усиливало права должностных лиц.
      Положение утверждало два вида мер: усиленную охрану (вводилась сроком на 1 год) и чрезвычайную охрану (на 6 месяцев) (ст. 12). Положение принималось в условиях чрезвычайного для России события — после убийства императора Александра II, — что повлияло на содержание самого правового акта.
     «Наибольшее ограничение в условиях усиленной охраны касалось политических свобод (например, права на любое собрание); могли переноситься выборы в городские или земские учреждения; от участия в выборах отстранялись лица, подозреваемые в революционной деятельности; запрещалась деятельность всех объединений; по указанию министра внутренних дел запрещалась деятельность политических организаций. Усиливались полномочия не только министерства внутренних дел, но и губернаторов, генерал-губернаторов, градоначальников»1. 
     В условиях революционных волнений начала ХХ века чрезвычайные меры применялись в России повсеместно (в 1905—1907 гг. правительство объявило режим чрезвычайной охраны в 60 губерниях, а в 25 ввело военное положение).
     Применение норм Положения носило больше политический характер, преследовало не цель обеспечения безопасности граждан и правопорядка, а служило способом сохранения самодержавной власти. Можно согласиться с мнением Р. Пайпса о том, что «планомерное наступление посредством чрезвычайных мер на право граждан, совершающееся во имя государственной безопасности, не упрочивало власти монарха — выигрывал не он, а бюрократия и полиция, которым приходилось давать все более широкие полномочия для борьбы с революционным движением»2. 
     В Российской империи положение усиленной (чрезвычайной) охраны, как временная мера, было законодательно установлено после убийства Александра II в 1881 г. Ежегодное его возобновление особым постановлением из временной меры превратило его в постоянную меру. Данная мера действовала непрерывно до Февральской революции 1917 г. в столице и в отдельных регионах. Исключительное положение могло быть двух видов: положение усиленной охраны (мягкий режим) и положение чрезвычайной охраны (жесткий режим). При введении чрезвычайного положения увеличивался объем полномочий властей в регионах, которые примыкали к регионам, объявленным на исключительном положении. При этом полномочия государства расширялись по всей Империи. Во время революции 1905–1907 гг. властные полномочия передавались военным властям, такой режим назывался военным положением.
     Правовое регулирование чрезвычайного положения в РСФСР и СССР в разное время осуществлялось следующими правовыми актами:
     1) Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка» (8 марта 1923 г.);
     2) Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О чрезвычайных мерах охраны революционного порядка» (10 мая 1926 г.);
     3) Закон СССР «О чрезвычайном положении» (1 декабря 1988 г.);
     4) Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» (апрель 1990 г.).
     Возможность введения чрезвычайного положения в Российской Федерации предусмотрена ст. 56 Конституции Российской Федерации3. Такое положение может быть введено как на всей территории Российской Федерации, так и в ее отдельных местностях, при наличии обстоятельств и в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Таким основным правовым актом, регламентирующим введение чрезвычайного положения, является Федеральный конституционный закон № 3-ФКЗ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» 4.
     8 марта 1923 года был принят декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка», согласно статье 4 декрета чрезвычайное положение (называемое, как и в Российской империи, исключительным) вводится постановлением ВЦИК и СНК по представлению НКВД. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 10.05.1926 «О чрезвычайных мерах охраны революционного порядка», заменявший указанное Положение новым, предусматривал, что исключительное предложение вводится постановлением Президиума ВЦИК и СНК РСФСР по представлению НКВД (статья 6). В дальнейшем, с принятием, на основе новой союзной Конституции, Конституции РСФСР 1937 года, упразднившей ВЦИК и его Президиум, применение Положения стало невозможным, а сама Конституция не определяла орган, правомочный вводить военное, чрезвычайное или исключительное положение. Принятая годом ранее новая общесоюзная Конституция также обходила этот вопрос стороной, определяя лишь объявление Президиумом ВС СССР состояния войны (п. «н» статьи 49), мобилизации (п. «о») и военного положения (п. «т»). Аналогичным образом порядок введения ЧП обходили вниманием первоначальные редакции основных законов 1977 и 1978 годов.
     Начиная с 1988 г. по многим национальным республикам Союза ССР прокатилась волна массовых беспорядков, направленная против лиц «некоренной» национальности, на уничтожение их жилищ, насильственное выселение с мест постоянного проживания. Массовые беспорядки и другие чрезвычайные ситуации охватили значительную часть территории СССР, обрели повторяющийся характер. Однако Конституция СССР 1977 г. предусматривала возможность введения только одной чрезвычайной меры, предназначенной для защиты СССР от внешнего нападения, — объявление военного положения. Данная мера не была рассчитана на разрешение внутренних социально-политических конфликтов. В силу этого в отечественной правовой системе возрождается одно из крайних правовых средств обеспечения безопасности граждан — введение чрезвычайного положения. 
     Система правовых норм, регламентировавших чрезвычайное положение, сложилась не сразу. Она дополнялась и уточнялась по мере накопления трагического опыта урегулирования социально-политических конфликтов и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природно-техногенного характера в различных регионах бывшего СССР. В 1988 г. в Конституцию СССР 1977 г. было внесено дополнение (п. 14 ст. 119), позволявшее Президиуму Верховного Совета СССР в целях защиты интересов государства и обеспечения безопасности его граждан объявлять чрезвычайное положение на всей территории страны, а также в отдельных ее местностях. Эта же норма предусматривала возможность введения в указанных случаях особых форм государственного управления.
     С учетом обострения обстановки в Азербайджанской ССР и Армянской ССР в связи с событиями вокруг Нагорного Карабаха Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23 ноября 1988 г. «О неотложных мерах по наведению общественного порядка в Азербайджанской ССР и Армянской ССР» должностным лицам органов внутренних дел и внутренних войск, уполномоченных министром внутренних дел СССР, в местностях или населенных пунктах, в которых был введен комендантский час, предоставлялось право задерживать в административном порядке на срок до 30 суток лиц, разжигавших своими действиями национальную рознь или провоцировавших нарушения общественного порядка, либо понуждавших к антиобщественным действиям, а также активно препятствовавших осуществлению гражданами и должностными лицами их законных прав и обязанностей (ст. 1 Указа).
     В связи с продолжавшейся напряженностью межнациональных отношений в Нагорно-Карабахской автономной области и вокруг нее Указом ПВС СССР от 12 января 1989 г. «О введении особой формы управления в Нагорно-Карабахской автономной области» на территории Нагорного Карабаха была введена особая форма управления — Комитет особого управления Нагорно-Карабахской автономной областью. С вступлением Указа в действие (20 января 1989 г.) приостанавливались полномочия органов государственной власти и управления Нагорно-Карабахской автономной области.
     Необходимо отметить, что принятию союзного закона «О правовом режиме чрезвычайного положения» способствовало не только обострение межнациональных отношений на территории бывшего СССР, хотя они были, несомненно, доминирующими. Социальным катаклизмам, происходившим в различных регионах накануне распада СССР, сопутствовали и участившиеся природно-техногенные катастрофы.
     Правом введения чрезвычайного положения на всей территории СССР обладал Верховный Совет СССР (ст. 2 закона). Содержавшиеся в законе СССР от 3 апреля 1990 г. нормы, регулировавшие правовой режим чрезвычайного положения, по целевому назначению можно разделить на несколько групп, выделив направленные на: предупреждение правонарушений; обеспечение нормальной жизнедеятельности; выявление допущенных правонарушений; пресечение правонарушений; привлечение правонарушителей к ответственности5.
     В законе СССР от 3 апреля 1990 г. устанавливались специальные меры юридической ответственности за нарушение установленных правил режима чрезвычайного положения.
     Чрезвычайное положение на всей территории РСФСР или в отдельных ее местностях могло вводиться Указом Президента РСФСР с немедленным уведомлением Президиума Верховного Совета РСФСР или Указом Президиума Верховного Совета РСФСР с незамедлительным уведомлением Президента РСФСР. О введении чрезвычайного положения Президент РСФСР либо Президиум Верховного Совета РСФСР в течение суток был обязан известить Президента СССР и Президиум Верховного Совета СССР. Чрезвычайное положение на всей либо на части территории РСФСР могло вводиться также Президентом СССР с согласия Верховного Совета РСФСР.
     Статьей 3 Закона о чрезвычайном положении предусмотрено, что чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств двух групп (1-я — политического и (или) криминогенного характера; 2-я — природного и (или) техногенного характера), которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.
     В соответствии со ст. 56 Конституции РФ и ч. 2 ст. 1 Закона о чрезвычайном положении введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. 
     Статья 56 Конституции РФ не допускает ограничения основных прав и свобод человека при объявлении чрезвычайного положения. При этом, как отмечают ученые, занимающиеся разработкой проблем конституционного права, «высшая юридическая сила российской Конституции заложена в ней самой. Это означает, что ни один нормативный правовой акт, принимаемый или издаваемый в Российской Федерации, не должен ни по форме, ни по содержанию противоречить Конституции РФ»6. В реальности даже в нормальных, обычных условиях права и свободы граждан обеспечиваются не всегда. Этот довод поддерживают ряд ученых. В частности, С.А. Авакьян утверждает: «Хватает проблем в реализации положений Конституции. Имеющиеся конституционные институты зачастую существуют как бы в формально-правовом плане. Реальное же использование конституционных норм таково, что приводит к их обесцениванию»7. В условиях чрезвычайного положения данный вопрос приобретает особую актуальность. Во многом от действий государственных органов зависит гарантированность их соблюдения.
     Поэтому конституционно-правовое урегулирование подобного института наглядно показывает, насколько эффективно и реально функционируют государственные и общественные институты.
     Действительно, почти каждый институт в условиях режима чрезвычайного положения действует с определенными особенностями. Это касается в том числе прав граждан, полномочий различных государственных органов (в частности, ограничения полномочий одних органов и усиления полномочий других) независимо от их принадлежности к определенной ветви власти.
     Низкая разработанность норм о чрезвычайном положении привела к определенным нарушениям прав граждан и Конституции РФ, например, при введении режима чрезвычайного положения в Москве в октябре 1993 года.
     Вместе с тем основы общественных отношений, складывающихся в условиях чрезвычайного положения, другими отраслями права практически не регулируются.
     Таким образом, чрезвычайные меры использовались правительством в основном в целях подавления политических противников и недовольства народа существующим политическим режимом, о чем свидетельствует введение чрезвычайного режима практически во всей стране в течение длительного времени, и непрекращающиеся, несмотря на принимаемые меры, народные выступления (т. е. цели введения чрезвычайных мер не достигались).
   
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     1.2. Чрезвычайное положение: понятие, цели, обстоятельства, порядок и сроки введения
     
     Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» определяет чрезвычайное положение как «особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей», который вводится в соответствии с Конституцией РФ и Законом о чрезвычайном положении на территории Российской Федерации полностью или в отдельной части (ч. 1 ст. 1 Закона о чрезвычайном положении).
     Один из известных дореволюционных ученых — В.М. Гессен — понимал под понятием «исключительное положение» «совокупность исключительных полномочий, в чем бы они ни состояли, предоставленных правительственной власти при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства»8. С данным определением можно согласиться.
     Как полагает В.С. Якушев, «одна правовая норма, какое бы важное правило она в себе не заключала, не в состоянии всесторонне урегулировать общественные отношения обособленно от других норм, совместно образующих правовой институт»9. По мнению О.Е. Кутафина, «конституционно-правовые нормы, имея общий предмет правового регулирования, «вместе с тем различаются по признакам, соответствующим их специфическим чертам и свойствам, обеспечивающим выполнение этими нормами специфических задач в системе норм, составляющих конституционное право». Именно эти черты и свойства позволяют разделить их на отдельные группы, в том числе в целях обеспечения их правильной реализации»10. Однако ученый не выделяет нормы о чрезвычайном положении как сколько-нибудь самостоятельный институт конституционного права. О.Е. Кутафин считает, что основу классификации рассматриваемых норм должны составлять «объект правового регулирования; роль норм в механизме правового регулирования; характер обязательности содержащихся в них предписаний; характер основного назначения предписаний; территория действия; действие во времени; сфера применения»11. Если придерживаться указанных критериев, нормы о чрезвычайном положении вполне могут претендовать на выделение их в самостоятельный институт системы конституционного права. Они могут иметь довольно широкий объект регулирования, содержать материальные и процессуальные предписания, охватывать всю территорию страны, действовать практически во всех сферах правового применения. Подобное выделение было бы научно целесообразным хотя бы потому, что существующую ситуацию с изучением и развитием норм о чрезвычайном положении вряд ли можно считать идеальной.
     По своей сути, «чрезвычайное положение имеет схожие черты с военным положением, вводимым на территории России, в соответствии с ФКЗ от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» с целью обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя нашего государства, и так же как режим военного положения, режим чрезвычайного положения является особым административно-правовым режимом деятельности органов государственной и муниципальной власти, наряду с отдельными ограничениями прав и свобод населения с возложением на них дополнительных обязанностей», в этом мнении мы соглашаемся с тезисом А.Н. Домрина12. 
     Однако, А.В. Константинов, пишет: «существует между вышеуказанными административно-правовыми режимами принципиальное отличие, которое четко разграничивает указанные особые правовые режимы, являясь, на наш взгляд, определенным балластом, уравновешивающим чаши весов, где, с одной стороны, безопасность, в первую очередь государства, а с другой - высшая ценность государства – права и свободы человека и гражданина. Таким принципиальным отличием является основание введения такого или иного режима»13. 
     Законодателем дан «исчерпывающий перечень оснований введения каждого из обозначенных чрезвычайных правовых режимов, при этом под основаниями введения данных режимов законодатель имеет в виду обстоятельства и условия, которые в совокупности своей приводят к необходимости введения на территории России или на ее отдельных местностях чрезвычайного или особого порядка жизнедеятельности общества и государства, сопряженного с использованием различного рода сил и средств с целью достижения установленных для каждого правового режима целей», - отмечает И.А. Исаев14. 
     Военное положение на территории Росси может вводиться при наличии агрессии или ее угрозы со стороны иностранного государства либо группы государств, что, по своей сущности, является внешней угрозой. 
     В отличие от режима военного положения, чрезвычайное положение вводится при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю России, которая возникла или может возникнуть внутри государства, другими словами, внутренняя угроза, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер15. 
     Отличие военного положения от чрезвычайного положения следует проводить по основаниям введения особого правового режима, по объему устанавливаемых правоограничений, по глубине изменений в системе органов публичной администрации, по характеру сил и средств, привлекаемых для поддержания режима. Несомненно, необходимо также указать и на наличие еще одного специального административно-правового режима, о котором стоит отдельно говорить в контексте его сравнения с чрезвычайным положением – им является режим чрезвычайных ситуаций. 
     Хотя в исключительных случаях и в условиях чрезвычайного положения, вызванного стихийным бедствием, Президент РФ может принимать меры по привлечению вооруженных сил для обеспечения необходимого уровня безопасности. Реализуемая ими социально-правовая функция отличается от той, которую они выполняют в период действия режима военного положения. 
     Из всего вышеперечисленного можно сделать вывод о том, что настоящая действительность предъявляет высокие требования к российскому государству, на котором лежит огромная ответственность по обеспечению безопасности личности и общества от разного рода посягательств. 
     Н.Г. Янгол так определяет понятие института чрезвычайного положения: «Государственно-правовой институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института), определяющих:
– основания для введения режима чрезвычайного положения;
– государственный орган (или органы), уполномоченный вводить чрезвычайное положение;
– порядок его введения;
– временные и пространственные границы действия;
– особый режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающих ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей;
– временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации; 
– регулирующие другие изменения в системе общественных отношений в период чрезвычайного положения»16. 
     По нашему мнению, это определение наиболее точно и полно отражает все признаки данного конституционно-правового института, является объективным и научным. 
     Однако в настоящее время научное направление, изучающее институт чрезвычайного положения, еще только формируется.
     Необходимо более глубокое научное изучение вопросов применения института, особенностей реализации Конституции РФ в условиях чрезвычайного положения, что позволило бы исключить ошибки в практическом применении. 
     Действие конституционно-правовой нормы выражается в достижении цели, которая преследуется при ее издании. Нормы о чрезвычайном положении могут быть реализованы только путем их применения, т. е. в результате действия органов государства и должностных лиц, но вместе с тем они носят и характер, предостерегающий субъектов права от определенных действий, последствиями которых может быть введение чрезвычайного положения.
     В современном российском законодательстве четко обозначены цели и основания введения режима чрезвычайного положения, определен его временный характер, устанавливается, что основные права человека не ограничиваются. Данную точку зрения поддерживает В.О. Лучин: «В законе предусмотрены гарантии, призванные не допустить дискриминации отдельных лиц и групп населения по политическим убеждениям, признакам расы, национальности, пола, языка, религии и социального положения»17. 
     Отдельные лица, правда, далекие от научных кругов, допускают некоторые, с нашей точки зрения, неприемлемые параллели между событиями современной политической жизни и ситуацией, существовавшей в   дореволюционной России.  Они приводят в подтверждение доводов известный и в свое время очень широко обсуждаемый Указ Президента РФ от 03.10.1993 № 1575 «О введении чрезвычайного положения в городе Москве»18 и последующие за его исполнением события. Для непосвященного наблюдателя такие параллели, действительно, были заметны. Но с правовой точки зрения таких параллелей не существует. Согласимся с мнением Д.Д. Пеньковского о том, что «неоднозначность оценок происшедших событий осенью 1993 года обусловливается различием позиций, с которых они рассматриваются»19. 
     Вместе с тем исполнение положений Указа № 1575 представляет собой определенную правовую практику, позволившую разработать и усовершенствовать современное законодательство о чрезвычайном положении, в том числе и конституционные нормы.
     В то время в Российской Федерации действовал Закон РСФСР от 17.05.1991 № 1254-1 «О чрезвычайном положении». Не давая оценки ситуации в России, сложившейся во время издания Указа № 1575, необходимо констатировать, что основания для введения чрезвычайного положения имелись в достаточном объеме: массовые беспорядки в Москве, захват ряда зданий, где размещались органы власти города Москвы, попытка захвата телецентра «Останкино», незаконное применение оружия, вооруженные столкновения, погромы, поджоги — все это создавало реальную угрозу безопасности граждан.
     В соответствии со ст. 3 Закона № 1254-1 чрезвычайное положение могло вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю республики, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.
     Согласно ст. 4 Закона № 1254-1 основаниями введения чрезвычайного положения при соблюдении требований ст. 3 являлись попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов.
     При этом Президентом РФ при издании Указа № 1575 не была соблюдена процедура введения режима чрезвычайного положения: документ не передавался на утверждение Верховному совету РФ, как того требовала ст. 11 Закона № 1254-1. В тексте Указа № 1575 в нарушение п. «в» ст. 10 Закона № 1254-1 не определен перечень временных ограничений прав и свобод граждан.
     Отметим, что цели введения режима чрезвычайного положения были тогда достигнуты. Статья 2 Закона № 1254-1 предусматривала, что такими целями являлись: скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.
     Вместе с тем и в Законе о чрезвычайном положении не предусмотрена возможность разрешения ситуации, когда Совет Федерации по объективным причинам не сможет в установленный законом срок рассмотреть вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, а основания для его введения будут иметь место. 
     По нашему мнению, при использовании института чрезвычайного положения велика опасность превышения государством установленных пределов усиления полномочий. Некоторые исследователи констатируют, что «долгие годы граждане России жили в государстве, которое стремилось максимально регламентировать жизнь своих граждан. Для такого государства не существовало пределов вмешательства, как в жизнь общественных организаций, так и в личную жизнь своих граждан. Оно решало «все и за всех». Современное законодательство предусматривает гарантии от повторения подобных явлений, о чем мы указывали выше. 
     На наш взгляд, в связи с этим вернемся к вопросу, затронутому в начале статьи, о достаточности правового механизма обеспечения реализации основных конституционных положений, соблюдения прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения.
     Закон о чрезвычайном положении определяет основания, порядок введения чрезвычайного положения, регламентирует чрезвычайные меры, временные ограничения и дополнительные обязанности для граждан и юридических лиц. При этом закон не предусматривает конкретных видов ответственности должностных лиц за нарушение установленных в нем норм. Представляется также затруднительной, например, для граждан, реализация права на самостоятельную защиту своих нарушенных прав (судебную защиту, обжалование действий и решений органов и должностных лиц) в условиях чрезвычайного положения. Без такой важной составляющей, как ответственность, в том числе четко установленная конституционная ответственность и механизм ее применения, существующие гарантии прав человека можно считать неполными. В данной части законодательство нуждается в совершенствовании. 
     Как справедливо отмечает Н.В. Витрук, «потребность в эффективной охране и защите конституции ставит новые задачи перед юридической наукой в разработке проблем конституционной ответственности. В настоящее время теория конституционной ответственности отстает от интересов государственно-правовой.......................