Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ


ВВЕДЕНИЕ	3
1.	Теоретико-правовые основы осуществления органами местного самоуправления полномочий в области охраны окружающей среды	6
1.1.	Общая характеристика полномочий  органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды	6
1.2. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации	18
1.3. Опыт зарубежных стран в закреплении и реализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды	31
2.	Проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды (НА ПРИМЕРЕ ЛЮБУЧАНСКОГО СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ)	39
2.1.Правовое регулирование и практика осуществления органами местного самоуправления Любучанского сельского поселения полномочий в области охраны окружающей среды	39
2.2.Предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности органов местного самоуправления Любучанского сельского поселения в области охраны окружающей среды	50
ЗАКЛЮЧЕНИЕ	62
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ	68






ВВЕДЕНИЕ

     Актуальность темы исследования. По своей специфике экологическая проблема актуальна для всех уровней организации публичной власти в нашей стране: федеральной, региональной и местной (муниципальной), что требует их совместной деятельности для её решения. Для обеспечения благоприятной окружающей среды каждый из указанных уровней организации власти, помимо общих, имеет также и свои специфические задачи. 
     Так, в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды», задачи федеральной и региональной властей связаны преимущественно с осуществлением регулятивной и контрольной деятельности в сфере государственной политики по охране окружающей среды, а органы местного самоуправления призваны осуществлять непосредственную природоохранительную деятельность на своей территории. 
     Охрана окружающей среды на местном уровне значительно отличается от указанной работы на федеральном и региональном уровнях ввиду того, что там, где непосредственно используются природные ресурсы и загрязняется окружающая среда, и должна быть в первую очередь организована работа по охране окружающей среды.
     Несмотря на чрезвычайную важность природоохранительной деятельности на муниципальном уровне, действующее законодательство, в том числе и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (в отличие от предыдущего Закона РСФСР 1991 г.), недостаточно регламентирует полномочия органов местного самоуправления. 
     В значительной степени это объясняется теоретической неразработанностью данной проблемы применительно  современным условиям Российской Федерации, отсутствием критического анализа практики природоохранной деятельности органов местного самоуправления, в том числе имеющихся недостатков в реализации полномочий органов местного самоуправления, которые в основном обусловлены недостаточностью их материально-финансовой базы. Так, на начало 2015 года в бюджетах городов и сел России лишь 10 % составляли собственные доходы, остальное - отчисления из федеральных налогов, дотации и т.д.
     Цель и задачи исследования. Исследование предпринято с целью разработки теоретико-правовых основ деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации в целом и ее субъектах на современном этапе.
     Исходя из указанной цели, в данной работе ставим следующие задачи:
     - дать общую характеристику органам местного самоуправления в области охраны окружающей среды
     - изучить правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды
     - рассмотреть зарубежную практику правового регулирования и реализации органами местного самоуправления полномочий в исследуемой сфере 
     - определить правовое регулирование и практику осуществления органами местного самоуправления Любучанского сельского поселения полномочий в области охраны окружающей среды.
     - сформировать предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности органов местного самоуправления Любучанского сельского поселения в области охраны окружающей среды.
     Предмет и объект исследования. Предметом исследования являются полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды, особенности их правового регулирования и реализации в условиях перехода России к гражданскому обществу и правовому государству, теоретико-правовые взгляды по вопросам совершенствования природоохранительной деятельности на уровне местной власти. Объектом исследования является Любучанское сельское поселение.
     Степень научной разработанности темы. Монографических исследований, посвященных непосредственно современным проблемам деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды в России пока нет, а публикаций в форме научных статей или тезисов выступлений на конференциях очень мало.
     Характеризуя в целом состояние научной разработанности проблем охраны окружающей среды на местном (муниципальном) уровне, необходимо отметить, что в определенной степени эти вопросы применительно к советскому периоду освещались в работах А.К. Быстрова, С.А. Канаева, А.В. Сычевой, Е.Т. Хижняковой, В.Г. Правдина, А.С. Грищенко, Ю.С. Шемшученко, О.Н. Яницкого и др.
     Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляют следующие всеобщие, общенаучные и частно-научные методы научного познания: всеобщий диалектический метод познания, анализ, синтез, системно-структурный метод, метод институционально-функционального анализа, статистический, технико-юридический, социологический, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический методы и ряд других. 
     Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих параграфы, заключения и библиографии.












1. Теоретико-правовые основы осуществления органами местного самоуправления полномочий в области охраны окружающей среды

1.1. Общая характеристика полномочий  органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды

    Местное самоуправление - это сложный комплекс взаимодействующих друг с другом институтов и механизмов, позволяющих жителям того или иного села или города напрямую или через своих представителей осуществлять управление данным образованием, решать местные, волнующие каждого конкретного жителя вопросы, участвовать в процессе развития своего села, поселка, города1. 
    Главные предметы ведения местного самоуправления предполагают следующие моменты: 
    1. Создание, принятие и четкое выполнение местного бюджета; введение и отмена налогов и различных сборов для нужд муниципального образования. 
    2. Право собственности на имущество, которое относится к ведению местной власти. Помимо всего прочего, полномочия органов местного самоуправления предполагают организацию снабжения населения электроэнергией, водой, теплом и газом. 
    3. Строительство и поддержание в надлежащем состоянии автомобильных дорог, относящихся к транспортным артериям общего пользования, за исключением тех трасс, которые относятся к ведению федерального центра. 
    4. Активное создание местного жилищного фонда, в том числе строительство новых индивидуальных и многоквартирных домов, которые впоследствии должны быть использованы для наделения жильем неимущих граждан и тех жителей, кто по закону может претендовать на жилплощадь. 
    5. Обеспечение соответствующих органов всем необходимым для ликвидации последствий различного рода катастроф и аварий как естественного, так и техногенного характера. 
    6. Местные власти должны активно содействовать организации культурно-познавательного досуга граждан, а также открытию на территории данного образования предприятий торговли, питания, сервисного обслуживания. 
    Органы местного самоуправления – избираемые территориальной общиной административно-бюрократические структуры, которым предоставляется вся полнота власти, в том числе и компетенции по управлению городским (сельским или районным) хозяйством2. 
    Полномочия таких структур, в том числе в области природопользования и охраны окружающей среды, не выходят за пределы муниципальных образований, а практика проведения регулярных прямых выборов позволяет «привязать» должностных лиц к локальному общественному мнению и социально-экономическим настроениям местной коммуны.
     60-е годы ХХ столетия стали решающим временем для экологической области: именно тогда представители науки осознали то, что рациональное природопользование – необходимая мера, без которой наши ресурсы быстро истратятся. 
     Внимание научного мира к этой проблеме было вызвано активно развивающейся промышленностью, которая, хоть и свидетельствовала о стремительном прогрессе, создавала комфортные условия для проживания, развивала экономику, но вместе с этим она также стремительно исчерпывала ресурсы и способствовала нарушению экосистем. 
     Под природопользованием подразумевают возможность использования ресурсов и свойств окружающей среды. Они могут быть экономическими, экологическими, оздоровительными и культурными. 
     В зависимости от этой классификации разделяют и формы природопользования: оздоровительную, культурную, экологическую и экономическую, последняя из которых является ведущей. 
     Эти четыре  формы, в свою очередь, подразделяются на две, в зависимости от специфики использования: специальную и общую. Практически все эти формы природопользования подлежат контролю со стороны государства, и это является частью природоохранной политики.
     Рациональное природопользование - это система взаимодействия человечества с природой, которая заключается в планомерном преобразовании окружающей среды с учетом использования тех ресурсов, которые не возобновляются, и государственный контроль здесь играет немаловажную роль. 
     Властные структуры государств стараются контролировать природопользование с помощью законодательных актов: так, например, форма общего природопользования не подразумевает специального разрешения. В эту категорию попадает пользование водой и воздухом. Но специальное рациональное природопользование осуществляется исключительно на основании разрешения, которое выдано ответственными органами физическим или юридическим лицам. 
     К специальным относят пользование недрами, землей, лесом и животным миром. 
     Поскольку возобновляемые и невозобновляемые природные ресурсы при активном и неограниченном использовании могут истощиться, то возникает необходимость формулировки принципов по рациональному природопользованию. 
     Планировка и прогноз. Рациональное природопользование подразумевает научный подход к анализу ситуации, связанной с природными ресурсами. Для этого организовываются комиссии, которые собирают данные и исследуют состояние ресурсов, и на основе полученных данных делают отчет, служащий для разрешения одного из типов управления: мягкого или жесткого.
     Системный подход. Этот принцип подразумевает комплексную оценку того, как производство влияет на окружающую среду. Дело в том, что экологические системы взаимосвязаны, и поэтому при акцентированном внимании к одной области ресурсов есть риск истощить другие (например, повышение плодородия за счет активного орошения). 
     Оптимизация. Этот принцип основывается на том, что при сбережении ресурсов нужно обращать внимание и на экономическую отрасль региона. 
     Комплексное использование. Согласно этому принципу, промышленные предприятия лучше возводить в определенной области с учетом возможности использования многих ресурсов. Это делается для того, чтобы загрязнять меньшую территорию. 
     Внедрение эколого-экономических систем. Смысл этого принципа в том, чтобы разрабатывать и устанавливать такие системы, которые меньше загрязняют окружающую среду и вместе с этим потребляют меньше ресурсов. Самый популярный пример – ветряные электростанции3. 
     Они получили распространение в Западной Европе, но, тем не менее, они приносят вред человеку из-за вибрации, которую создают при работе. Поэтому строить их необходимо в нескольких километрах от населенных пунктов. Таким образом, можно сказать, что соблюдение этих принципов, с учетом современных экологических проблем, способно уменьшить вред, наносимый человеком, лишь частично.
     Государственное управление осуществляется посредством предоставления обязательных для исполнения предписаний (правовых актов) и контроля за выполнением этих предписаний. При этом управление осуществляется либо непосредственно, либо через уполномоченные органы.
    Компетенция, задачи и функции государственных органов Российской Федерации по управлению природопользованием и охраной окружающей среды определены Законом РФ «Об охране окружающей среды» (статья 8). Указом Президента РФ от 17.05.00 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» упразднен ряд ранее существовавших и образованы новые органы исполнительной власти.
    Управление природопользованием государственными органами согласно закону «Об охране окружающей среды» (глава II) заключается в следующем (рисунок 1):

Рисунок 1. Управление природопользованием государственными органами

     	В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.97 №2-ФКЗ с изменениями и дополнениями от 31.12.97 г. №3-ФКЗ.
     На рисунке 2 приведена структура органов государственного управления Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Рисунок 2.  Система органов государственного управления Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды
     Сравнительная характеристика полномочий Правительства РФ и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды рассмотрена на рисунке 3.
     
 
     Рисунок 3 . Сравнительная характеристика полномочий Правительства РФ и органов местного самоуправления
     Органы местного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории в целях обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культурной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения4.
     В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. 
     Вопросы местного значения представлены в таблице 1.
     Таблица 1 - Перечень вопросов местного значения
№
Наименование
1
владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности
2
обеспечение санитарного благополучия населения
3
регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований
4
контроль за использованием земель на территории муниципального образования
5
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения
6
благоустройство и озеленение территории муниципального образования
7
участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования
8
организация и содержание муниципальной информационной службы
     
     Полномочия органов местного самоуправления в области охраны и использования объектов животного мира
     Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в области охраны и использования объектов животного мира в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации с передачей необходимых для осуществления указанных полномочий материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
     Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
     К полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся:
     делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;
     принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы;
     организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;
     организация по требованию населения общественных экологических экспертиз;
     информирование федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования;
     информирование органов прокуратуры, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы;
     осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации иных полномочий в данной области5.
     Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
     С учетом того, что организация государственного управления на федеральном уровне отнесена в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Президента России и в законодательстве, как правило, не называются конкретные органы как адресаты норм, для органов местного самоуправления важнейшей является функция координации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. 
     При характеристике деятельности органов местного самоуправления в области природопользования и охраны окружающей среды важно подчеркнуть, что эти органы как самостоятельно, так и совместно со специально уполномоченными органами в данной сфере, по их предложениям решают задачи по выработке и реализации государственной экологической политики, разработке государственных экологических программ. 
     Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды:
     определение основных направлений охраны окружающей природной среды города, разработка экологических программ;
     учет и оценка состояния окружающей природной среды и природных ресурсов подведомственной территории;
     учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от формы собственности и подчинения;
     планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий;
     координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений, организаций независимо от их форм собственности и подчинения;
     экологическое воспитание, образование, просвещение;
     обеспечение населения необходимой экологической информацией;
     решение других вопросов охраны окружающей природной среды, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
     Таким образом, к функциям органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов относятся:
     1) разработка, реализация муниципальных экологических программ и мероприятий, контроль за их выполнением;
     2) учет и анализ данных о состоянии загрязнения атмосферы города, сбросов в поверхностные водоемы, загрязнения почв, размещения отходов;
     3) организация системы мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда города;
     4) утверждение порядка расчета, установления ставок платы и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности муниципального образования;
     6) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование;
     7) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
     8) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации в отношении водных объектов, находящихся в муниципальной собственности;
     9) установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального образования, для личных и бытовых нужд;
     10) предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территории муниципального образования;
     11) осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности муниципального образования;
     12) владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в муниципальной собственности;
     13) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;
     14) рассмотрение результатов общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля);
     15) использование, охрана, защита, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;
     16) определение порядка проведения общественных слушаний по намечаемой на территории муниципального образования хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экологической экспертизе.

1.2. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации

     Охрана окружающей среды как задача общегосударственного значения решается на всех уровнях публичной власти. Традиционно наибольший объем природоохранной компетенции концентрируется на федеральном уровне. В последние годы в рамках проводимой административной реформы произошло заметное перераспределение природоохранных полномочий в пользу региональных органов государственной власти. При этом вопросы, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, также подвергались изменениям6.
     Право каждого россиянина на проживание в благополучной окружающей среде закреплено в Конституции РФ. Помимо этого, любой гражданин страны может рассчитывать на получение информации относительно ее состояния, соответствующего действительности. 
     Здоровью человека в процессе жизни и трудовой деятельности ничего не должно угрожать, а экологическое нормирование обеспечивает практическую реализацию этого права. Оно является важнейшим инструментом, регулирующим природопользование, дает возможность контролировать безопасность экосферы. 
     В отечественном и зарубежном экологическом менеджменте это понятие широко распространено и считается, что экологическое нормирование – это метод административного управления. 
     Требования по охране окружающей среды регламентируют предельно допустимые нормы воздействия человека на составляющие части природы. Они включают в себя правовой, научный и административный контроль, который направлен на установление допустимых параметров воздействия на окружающую среду. При соблюдении регламентов, которые установило экологическое нормирование, не происходит деградации экосистем. Это дает возможность гарантировать безопасность населению. Являясь центральной идеей Федерального закона, вопрос охраны окружающей среды занимает отдельную главу. 
     Здесь подробно изложены основы нормирования, требования к деятельности в области, относящейся к охране окружающей среды. В этой же главе подробно рассматриваются различные виды хозяйственной деятельности человека и возможные последствия, которые могут повлиять на природу. 
     Охрана окружающей среды в России предполагает учет проектирования, реконструкции, строительства и эксплуатации промышленных объектов. Также немаловажную роль играет консервирование и ликвидация сооружений различного индустриального назначения. 
     Природоохранная практика РФ, основываясь на нормативах, которые уже давно являются фактически основной мерой в сохранении среды, вводит государственные нормы, отвечающие за качество этих действий, и устанавливает порядок нормирования хозяйственной деятельности. Это является главенствующей функцией государственного экологического менеджмента7. 
     Экологическое нормирование включает в себя два основных направления: ответственность за состояние окружающей среды; ответственность за оказываемые на окружающую среду воздействия.
     Качественные нормативы предусмотрены для оценки состояния воздуха в атмосфере, почвы и воды по биологическим, физическим и химическим показателям. Если содержание химических веществ не превышает показатели допустимой концентрации, то значения являются благоприятными. 
     Охрана окружающей среды в России осуществляется в соответствии с законодательными нормами, которые признаны важнейшими критериями для обеспечения гражданам страны благоприятного проживания. Если состояние атмосферных показателей, почвы и воды соответствует этим качественным нормативам, это является свидетельством высокой эффективности действия механизма, отвечающего за экологическое управление. 
     Предусматриваются нормативы и на деятельность человека, которые ограничивают его воздействие на окружающую среду. При их соблюдении все естественные экологические системы устойчиво функционируют и биологическое разнообразие сохраняется. Мониторинг состояния окружающей среды предусматривает целый комплекс мер, непосредственно направленных на контроль над целостностью экосистем. 
     Он подразумевает наблюдение, оценку и возможный прогноз изменений под воздействием антропогенных и природных факторов. В его реализации принимают участие различные службы. Мониторинг состояния окружающей среды отличается в зависимости от объектов, за которыми ведется наблюдение. При выявлении нарушений в деятельности экономических субъектов разрабатывается комплекс мер по их устранению и проводится строгий контроль над выполнением предписаний. 
     Задачи охраны окружающей среды могут достигаться также в процессе решения органами местного самоуправления земельных и градостроительных вопросов местного значения: при утверждении схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов, документации по планировке территории, правил землепользования и застройки городов, при выдаче разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, утверждении местных нормативов градостроительного проектирования, ведении информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, резервировании и изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, осуществлении земельного контроля за использованием земель поселений и городских округов. 
     Кроме ФЗ "Об охране окружающей среды" природоохранная компетенция органов местного самоуправления устанавливается нормами других природоохранных и природно-ресурсовых Законов ("Об охране атмосферного воздуха", "Об особо охраняемых природных территориях", "Об отходах производства и потребления", Земельный, Лесной и Водный кодексы, Законы "О недрах", "О животном мире" и др.). 
     Так, согласно Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 2, 3, 35) в ведении органов местного самоуправления находятся особо охраняемые природные территории местного значения. Такие территории определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. 
     С точки зрения влияния на экологическую обстановку наиболее значимыми из числа включенных в муниципальную компетенцию представляются сферы обращения с отходами, охраны городских лесов и иных зеленых насаждений, образования особо охраняемых природных территорий. В то же время довольно емким по содержанию является такое полномочие, как организация и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера8. 
     Несмотря на ликвидацию нормативной основы осуществления муниципального экологического контроля, фактически он все же отчасти осуществляется в рамках реализации управленческих полномочий органов местного самоуправления по ряду вопросов местного значения, и в первую очередь - по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территорий, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов. 
     Контрольно-инспекционные полномочия органов местного самоуправления по этим вопросам могут быть урегулированы правовыми актами местного самоуправления. Однако, как показывает практика муниципального нормотворчества, при этом не всегда соблюдаются пределы собственной компетенции. 
     Превышает установленные законом полномочия органа местного самоуправления по вопросам местного значения также право контролировать правильность и полноту платежей за негативное воздействие на окружающую среду и вести учет поступающих средств, а также координировать деятельность природоохранных служб предприятий-природопользователей. 
     С точки зрения муниципального законодательства все те природоохранные полномочия органов местного самоуправления, которые установлены за пределами (сверх) вопросов местного значения, относятся к отдельным государственным полномочиям (п. 1 ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ). В связи с этим возникает вопрос: какова правовая природа перечисленных выше и иных природоохранных полномочий органов местного самоуправления, закрепленных в других, кроме ФЗ N 131-ФЗ, законах? И обязаны ли муниципальные структуры осуществлять их в отсутствие федеральных субвенций? При том, что передача денежных средств, как и самих полномочий, происходит в строго формализованном порядке. 
     По общему правилу наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации; наделение иными нормативными правовыми актами не допускается. Следовательно, невозможно осуществить легитимную передачу природоохранных полномочий федеральных или региональных органов муниципальным органам соглашениями или какими-либо другими способами, кроме как федеральным или региональным законом. 
     Практика наделения органов местного самоуправления отдельными федеральными полномочиями в области охраны окружающей среды пока отсутствует. В то же время намечается тенденция делегирования субъектами Российской Федерации отдельных своих природоохранных полномочий муниципальным образованиям. 
     Складывающийся опыт практической реализации допускаемого законом делегирования природоохранных полномочий "вниз", по-видимому, будет неоднозначным. 
     Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды не является ординарным юридическим действием, поскольку неизбежно сопряжено с вторжением в смежные отрасли законодательства, чаще всего - в административное, что несет риск правовой уязвимости соответствующих нормативных актов. 
     Таким образом, наделение муниципальных структур конкретными административно-процессуальными правами в рамках передачи субъектом Российской Федерации полномочий по осуществлению государственного экологического контроля не будет соответствовать федеральному законодательству9. 
     Наиболее полно легитимность такой передачи может быть обеспечена только соответствующим прямым дозволением закона. В противном случае вся схема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды останется крайне неустойчивой, особенно если учитывать то обстоятельство, что наиболее влиятельные из них имеют именно административно-юрисдикционный характер. 
     В другой системе координат следует оценивать право муниципальных инспекторов на составление протоколов об административных правонарушениях, связанных с невыполнением нормативно-правовых актов местного самоуправления в области благоустройства и озеленения, отнесенных к вопросам местного значения. В этом случае легитимность осуществления органами местного самоуправления административно-процессуальных полномочий зависит как минимум от соблюдения порядка установления таких полномочий. Согласно КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации (ч. 6 ст. 28.3). 
     Анализ законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях показывает, что региональные законы нередко относят к числу лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в сфере благоустройства, должностных лиц муниципальных инспекций, а также исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, их отраслевых и территориальных органов, муниципальных учреждений либо должностных лиц, уполномоченных органами местного самоуправления (эта возможность далее реализуется путем утверждения главой администрации перечня таких должностных лиц). 
     Реализация природоохранных полномочий органов местного самоуправления требует адекватного организационного обеспечения. Организация управления охраной окружающей природной среды в муниципальных образованиях различных видов может состоять в назначении должностного лица или специалиста, ответственного за выполнение работы по этому направлению, в возложении этих вопросов на одного из заместителей главы муниципального образования. Могут создаваться координационные советы при главах муниципальных образований10. 
     В последние годы повсеместно образуются специальные структурные подразделения администраций (отделы, управления, департаменты). По общему правилу (ст. 41 ФЗ N 131-ФЗ) органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций. 
     Заслуживает внимания вопрос о .......................