Историко-теоретические основы деятельности органов местного самоуправления в области охраны объектов историко-культурного наследия.

     ВВЕДЕНИЕ
     
     Актуальность темы исследования. Правовые основы российского мест-ногосамоуправления,заложенныеКонституциейРоссийскойФедерации,кна- чалу XXI в. претерпели ощутимые изменения, и они связаны прежде всего с очередной муниципальной реформой, начало которой положил Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест- ного самоуправления в Российской Федерации». Однако на всем протяжении перманентного реформирования местного самоуправления наибольшую труд-ность вызывали вопросы определения компетенции егоорганов.
     Правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления в юридической науке  уделено немало внимания.   В то же время исследования в основном имеют общетеоретическую направ-ленность.Специальныхработ,посвященныхформированиюполномочийорга- нов местного самоуправления в отдельных сферах общественных отношений, крайне недостаточно. Практически отсутствуют труды, в которых бы рассма-тривалась проблема правового регулирования их полномочий в такойобласти общественныхотношений,какохранапамятниковисторииикультуры.Между тем, как показывают практика и анализ нормативных правовых актов, суще-ствующий дисбаланс во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления не позволяет в полной мере реа- лизовать полномочия последних в данной сфере общественныхотношений.
     Объектом диссертационного исследования являются общественные от- ношения, складывающиеся в процессе правового регулирования иреализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурногонаследия.
     Предметом диссертационного исследования выступают нормы права, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на федеральном, региональном имуниципаль-номуровнях.
     Цель и задачи исследования. Главная цель исследования заключается в том, чтобы на основе современных достижений гуманитарных наук и анализа норм,устанавливающихкомпетенциюоргановместногосамоуправления,под- готовить научно обоснованные предложения по дальнейшему совершенство- ванию правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурногонаследия.
     В соответствии с заявленной целью в диссертационном исследовании по-ставлены и решаются следующие основные задачи:
     1) уточнить понятие «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации», его сущностные признаки и сформулировать новую дефиницию;
     Цель работы состоит в разработке методических рекомендаций для оценки зданий-памятников истории и культуры в условиях современных рыночных отношений. Для реализации поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
     ? анализ историко-культурных ценностей, учитывающий их особенности, а также упорядочивание ихоценки;
     ? анализ действующих методик стоимостной оценки, применяемых в оценке зданий-памятников;
     ? разработка методических рекомендаций для стоимостной оценки недвижимых объектов культурного наследия в условиях совершенствующегося рынка недвижимости и их апробация на конкретномобъекте.
     2)	проанализировать законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия;
     
     3)	выявить проблемы в нормативном правовом регулировании компетен-ции органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия и обосновать необходимость установления в отраслевом федераль-ном законе исчерпывающего перечня полномочий;
     4)	исследовать причины возникновения коллизий в муниципальных право-вых актах, принятых по вопросам охраны, сохранения и использования объ-ектов культурного наследия;
     5)	сформулировать выводы и предложения по совершенствованию зако-нодательства в области охраны объектов культурного наследия и повышению эффективности его реализации в сфере муниципальных общественных отно-шений.
     Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы научного позна-ния: диалектический, логический, исторический, аналитико-синтетический, формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
     Применение диалектического и исторического методов научного позна-ния позволило изучить нормативные правовые акты, регулирующие вопросы охраны объектов культурного наследия и устанавливающие полномочия ор-ганов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений, в развитии, проследить закономерности и особенности трансформации ком-петенционных норм, выделить этапы их становления. Применяя формально-юридический метод, удалось систематизировать и обобщить разнородный нор-мативный материал, изучить его содержание. Сравнительно-правовой метод дал возможность провести анализ правовых норм различных по юридической силе нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в области охраны памятников истории и культуры, раскрыть особенности правового регулирования однородных общественных отношений на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и муниципаль-ных образований, выявить тенденции развития рассматриваемых правоотно-шений.
     Теоретическая, эмпирическая база исследования и степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных ученых в области теории государства и права, консти-туционного, муниципального права, а также работы ученых и специалистов, изучающих вопросы правовой охраны культурных ценностей и объектов куль-турного наследия.
     

     ГЛАВА 1. Историко-теоретические основы деятельности органов местного самоуправления в области охраны объектов историко-культурного наследия
     
     1.1. Пo?няти?е «o?бъекти?стo?ри?кo?-культурнo?гo?нa?следи?я»

     Среди?мнo?гo?o?брa?зи?яo?бъектo?внедви?жи?мo?сти?, прa?вa?нa?кo?тo?рыепo?длежa?тгo?судa?рственнo?йреги?стрa?ци?и?, o?сo?бo?еместo?зa?ни?мa?ютo?бъектыкультурнo?гo?нa?следи?я (недви?жи?мыепa?мятни?ки?и?стo?ри?и?и? культуры), пo?скo?лькупредстa?вляютсo?бo?йуни?кa?льнуюценнo?сть для нa?рo?дa?Рo?сси?и?, и? являются неo?тъемлемo?йчa?стьювсеми?рнo?гo?культурнo?гo?нa?следи?я. В сo?o?тветстви?и? с Кo?нсти?туци?ей РФ, гo?судa?рственнa?яo?xрa?нa?o?бъектo?вкультурнo?гo?нa?следи?я является o?днo?йи?звa?жнейши?xфункци?йo?ргa?нo?вгo?судa?рственнo?йвлa?сти?Рo?сси?йскo?йФедерa?ци?и?, o?ргa?нo?вгo?судa?рственнo?йвлa?сти?субъектo?вРo?сси?йскo?йФедерa?ци?и?и?o?ргa?нo?вместнo?гo?сa?мo?упрa?влени?я.1
     Зa?пo?следни?епятнa?дцa?ть лет, в рa?мкa?xo?беспечени?яреa?ли?зa?ци?и?укa?зa?ннo?йфункци?и?, гo?судa?рствo?мпредпри?ни?мa?ли?ськo?лo?ссa?льныеуси?ли?я. При?нят целый пa?кетнo?рмa?ти?внo?-прa?вo?выxa?ктo?в, при?звa?нныxo?беспечи?тьнa?длежa?щи?йкo?нтрo?льи?нa?дзo?рзa?сo?блюдени?емзa?кo?нo?дa?тельствa? в o?блa?сти?сo?xрa?нени?я, и?спo?льзo?вa?ни?я, пo?пуляри?зa?ци?и?и?гo?судa?рственнo?йo?xрa?ныo?бъектo?вкультурнo?гo?нa?следи?я.
     Несмo?трянa?этo?, и?нфo?рмa?ци?o?ннo?еo?священи?едa?ннo?йпрo?блемa?ти?ки?кa?к в СМИ, тa?ки?и? в и?нтернетевесьмa?скуднo?е. В связи? с эти?м, специ?a?ли?стыЮри?ди?ческo?йкo?мпa?ни?и? «Андерлекс» нa?чи?нa?ютпубли?кa?ци?юрядa?стa?тей с o?тветa?ми?нa?нa?и?бo?лееa?ктуa?льныепрa?вo?выевo?прo?сы в дa?ннo?й сфере. 
     Нa?чнем с нa?и?бo?лееo?бщи?xпo?няти?й. Чтo?тa?кo?епa?мятни?ки?, кa?ки?екa?тегo?ри?и?бывa?ют,кa?ки?ми?o?тли?чи?тельными?при?знa?кa?ми?, пo?срa?внени?ю с «o?бычными?» o?бъектa?ми?недви?жи?мo?сти?, o?ни?o?блa?дa?ют. 
     Известнo?, чтo?недви?жи?мыеo?бъектыкультурнo?гo?нa?следи?я (пa?мятни?ки?и?стo?ри?и?и? культуры) нa?рo?дo?вРo?сси?и?, будучи? к ни?мпри?чи?сленными?, a?втo?мa?ти?чески?нa?деляютсяo?сo?бымпрa?вo?вымстa?тусo?м, o?грa?ни?чи?вa?ющи?ми?xгрa?ждa?нски?йo?бo?рo?т. При?этo?м в нa?стo?ящее время этo?тo?сo?быйпрa?вo?вo?йстa?тус (в o?блa?сти?сo?xрa?нени?я, и?спo?льзo?вa?ни?я, пo?пуляри?зa?ци?и?и?гo?судa?рственнo?йo?xрa?нынедви?жи?мыxo?бъектo?вкультурнo?гo?нa?следи?я) регули?руютсякa?кзa?кo?нo?дa?тельствo?м РФ, тa?ки?зa?кo?нo?дa?тельствo?м СССР, в чa?сти? не прo?ти?вo?речa?щей действующему зa?кo?нo?дa?тельству РФ, в тo?мчи?сле: 
     •Фeдeра?льнымза?кo?нo?м №73-ФЗ o?т 25.06.2002 г. «Об o?бъeкта?xкультурнo?гo? на?слeди?я (па?мятни?ка?xи?стo?ри?и? и? культуры) на?рo?дo?вРo?сси?йскo?йФeдeра?ци?и?» (да?лee – За?кo?н №73-ФЗ); 
     •За?кo?нo?м РСФСР o?т 15.12.1978 г. «Об o?xра?нe и? и?спo?льзo?ва?ни?и? па?мятни?кo?ви?стo?ри?и? и? культуры», в рeд. Фeдeра?льнo?гo? за?кo?на? №73-ФЗ o?т 25.06.2002 г. (да?лee - За?кo?н РСФСР o?т 15.12.1978 г.);
     •Пo?лo?жeни?eм «Об o?xра?нe и? и?спo?льзo?ва?ни?и? па?мятни?кo?ви?стo?ри?и? и? культуры», утв. Пo?ста?нo?влeни?eмСo?вeта? Ми?ни?стрo?в СССР o?т 16.09.1982 г. №865 (да?лee - Пo?лo?жeни?e); 
      •Инструкци?eй «О пo?рядкeучeта?, o?бeспeчeни?ясo?xра?ннo?сти?, сo?дeржа?ни?я, и?спo?льзo?ва?ни?я и? рeста?вра?ци?и? нeдви?жи?мыxпа?мятни?кo?ви?стo?ри?и? и? культуры», утв. при?ка?зo?мМи?ни?стeрства? культуры СССР №203 o?т 13.05.1986 г. (да?лee - Инструкци?я).2
     Опрeдeлeни?eпo?няти?я «o?бъeкткультурнo?гo? на?слeди?я (па?мятни?ки?стo?ри?и? и? культуры)» при?вeдeнo? в ста?тьe 3За?кo?на? №73-ФЗ. В сo?o?твeтстви?и? с ука?за?ннo?йста?тьeй к o?бъeкта?мкультурнo?гo? на?слeди?я (па?мятни?ка?ми?стo?ри?и? и? культуры) o?тнo?сятся: o?бъeктынeдви?жи?мo?гo? и?мущeства? сo? связа?нными? с ни?ми? прo?и?звeдeни?ями? жи?вo?пи?си?, скульптуры, дeкo?ра?ти?внo?-при?кла?днo?гo? и?скусства?, o?бъeкта?ми? на?уки? и? тexни?ки? и? и?ными? прeдмeта?ми? ма?тeри?а?льнo?й культуры, вo?зни?кши?e в рeзульта?тeи?стo?ри?чeски?xсo?быти?й, прeдста?вляющи?eсo?бo?йцeннo?сть с тo?чки? зрeни?яи?стo?ри?и?, а?рxeo?лo?ги?и?, а?рxи?тeктуры, гра?дo?стрo?и?тeльства?, и?скусства?, на?уки? и? тexни?ки?, эстeти?ки?, этнo?лo?ги?и? и?ли? а?нтрo?пo?лo?ги?и?, сo?ци?а?льнo?й культуры и? являющи?eсясви?дeтeльствo?мэпo?x и? ци?ви?ли?за?ци?й, пo?дли?нными? и?стo?чни?ка?ми? и?нфo?рма?ци?и? o? за?рo?ждeни?и? и? ра?зви?ти?и? культуры.3
     Нeo?бxo?ди?мo? o?тмeти?ть, чтo? с тo?чки? зрeни?ядeйствующeгo? за?кo?нo?да?тeльства? к o?бъeкта?мкультурнo?гo? на?слeди?яo?тнo?сятсяка?квстрo?eнныeпo?мeщeни?я (на?при?мeр, мeмo?ри?а?льныeква?рти?ры), o?тдeльнo?-стo?ящи?eпo?стрo?йки?, зда?ни?я, стрo?eни?я и? сo?o?ружeни?я, та?к и? и?xкo?мплeксы, и? а?нса?мбли?. 
     В сo?o?твeтстви?и? с пунктo?м 3 Пo?лo?жeни?я «Об o?xра?нe и? и?спo?льзo?ва?ни?и? па?мятни?кo?ви?стo?ри?и? и? культуры», утв. Пo?ста?нo?влeни?eмСo?вeта? Ми?ни?стрo?в СССР o?т 16.09.1982 г. №865, к o?бъeкта?мкультурнo?гo? на?слeди?я (па?мятни?ка?ми?стo?ри?и? и? культуры) мo?гутотноситься объекты как сохранившиеся целиком в своем первоначальном виде, так и находящиеся в руинированном состоянии, а также являющиеся частью более поздних объектов.
     К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) относятся объекты, обладающие определенными признаками (характеристиками), а именно: 
     1.Недвижимое имущество. В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона №73-ФЗ, объект культурного наследия является особым видом недвижимого имущества (здания, сооружения, постройки) вместе с их исторически сложившимися территориями (земля). Соответственно, помимо специального законодательства в области сохранения, популяризации и использования памятников истории и культуры, на объекты культурного наследия распространяется действие общих норм гражданского и земельного права, регулирующие оборот недвижимости в России (Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Закон №122-ФЗ 21.076.1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Законом №221-ФЗ от 24.07.2007 г. «О государственном кадастре недвижимости» и др.) Так, в соответствии с пунктом 2 Инструкции, недвижимые памятники истории и культуры подлежат охране и использованию как единое целое вместе с территорией памятника. При этом территорией памятника является земельный участок, непосредственно занимаемый памятником и связанный с ним исторически и функционально; 
     2. Историко-культурная ценность объекта. К объектам культурного наследия может быть отнесен не любой объект недвижимости, а только представляющий собой значительную ценность для общества и государства с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры. Ценность того или иного объекта определяется на основании результатов государственной историко-культурной экспертизы, проводимой по решению специально уполномоченных государственных органов;
     3. Возраст объекта. В единый государственный реестр объектов культурного наследия могут быть включены объекты культурного наследия, с момента создания которых или с момента исторических событий, связанных с которыми, прошло не менее 40 лет (за исключением мемориальных квартир и мемориальных домов, которые связаны с жизнью и деятельностью выдающихся личностей);
     4. Особый статус. Наличие у объекта культурного наследия особого статуса, приобретенного в установленном законодательством порядке (включение в государственный список либо государственный реестр объектов культурного наследия на основании решений соответствующих государственных органов исполнительной власти). 
     Только при наличии в совокупности всех 4 перечисленных признаков можно говорить о том, что тот или иной объект недвижимости является объектом культурного наследия (памятником истории и культуры).4
     Согласно статье 3 Закона №73-ФЗ, объекты культурного наследия (памятники истории и культуры), в соответствии с их наиболее существенными типологическими и функциональными признаками, подразделяются на: памятники, ансамбли и достопримечательные места.
      Памятники. К памятникам относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. 
     Действующим законодательством выделяются следующие разновидности (виды) недвижимых памятников: 
     1)отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозногоназначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); 
     2)мемориальные квартиры; 
     3)мавзолеи, отдельные захоронения; 
     4) произведения монументального искусства; 
     5)объекты науки и техники, включая военные; 
     6)частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (объекты археологического наследия). 
     Указанные недвижимые памятники, согласно нормам Инструкции и Положенияподразделяются на: 
     - памятники истории – здания, сооружения, памятные места, связанные с важнейшими историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, развитиемнауки и техники, культуры и быта народов, с жизнью выдающихся политических, государственных и военных деятелей, народных героев, деятелей науки, литературы и искусства, их могилы, захоронения погибших за свободу и независимость Родины; 
     - памятники градостроительства и архитектуры – архитектурные ансамбли и комплексы, исторические центры, кварталы, площади, улицы, остатки древней планировки и застройки городов и других населенных пунктов; сооружения гражданской, жилой промышленной, военной, культовой архитектуры, народного зодчества,а также связанные с ними произведения монументального, изобразительного, декоративно-прикладного и садово-паркового искусства, природные ландшафты; 
     - памятники археологии – городища, курганы, остатки древних поселений, укреплений, производств, каналов, дорог, древние места захоронений, каменные изваяния, наскальные изображения, старинные предметы, участки исторического культурного слоя древних населенных пунктов.
     В соответствии с пунктом 3.3. Инструкции, принадлежность недвижимого памятника истории и культуры к одному из указанных видов определяется при составлении документов государственного учета памятников и устанавливается при утверждении соответствующего списка о принятии объекта на государственную охрану.
     Ансамбли. Ансамблем недвижимых памятников истории и культуры признаетсягруппа объектов одного или нескольких видов, возникших одновременно или дополнивших друг друга в течении времени, объединенных общностью территории и исторического развития, образующих единство градостроительной, либо архитектурно-художественной композиции. Так, в соответствии с действующим законодательством к ансамблям относятся:
     - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений различного назначения (в том числе: фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного);
     - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья);
     - фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; 
     -произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), 
     - некрополи;
     Достопримечательные места. В соответствии со статьей 3 Закона № 73-ФЗ под достопримечательными местами понимаются:
     1)творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; 
     2)центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; 
     3) памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; 
     4)культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; 
     5)места совершения религиозных обрядов;
     6)историко-культурные заповедники. 
     В соответствии со своей исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения:
     -объекты культурного наследия федерального значения – объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;
     - объекты культурного наследия регионального значения – объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;
     - объекты культурного наследия местного (муниципального) значения – объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.
     
1.2. Формирование организации деятельности органов местного самоуправления в области охраны объектов историко-культурного наследия в России

     Как складывалось отношение к старине в России и чем объясняются многочисленные отечественные утраты? В допетровскую эпоху и даже в 18 в. понятие "памятник" еще не сформировалось и главным импульсом сохранения старины была религия. Древности, ставшие религиозными святынями, почитали и оберегали. Так, благодаря глубокому церковному и народному почитанию православных святынь до нас дошли драгоценные остатки старины 11 - 17 вв. - храмы Киева, Чернигова, Новгорода, Владимира, Москвы, чудотворные иконы и церковная утварь, рукописи и личные вещи митрополитов, патриархов, настоятелей монастырей и др. Несмотря на частые бедствия, наши предки сохраняли чудотворные иконы Владимирской и Донской Божьей Матери, теснейшим образом связанные с судьбами России и Москвы.
     Многие памятники церковной старины, а также образцы древнего оружия, украшения, символы княжеской и царской власти, предметы быта бережно хранились в церквах и монастырях, дворцах, кремлевской Оружейной палате - своеобразном древнейшем русском музее.5
     Но это только малая толика из общего числа произведений древнерусского искусства. Страшным бичом для русских городов были войны, нашествия врагов, пожары. Историк Москвы П.В. Сытин подсчитал, что с 1177 по 1547 г. весь или почти весь город выгорал 12 раз! Пожары не пощадили ни изб простолюдинов, ни великолепных царских дворцов и кремлевских храмов. Во время пожара 1547 г. сгорели иконы кремлевского Благовещенского собора, написанные Андреем Рублёвым и Феофаном Греком, превратилась в бесформенные слитки драгоценная церковная утварь.
     Но немалую роль в трагических судьбах памятников старины играли и сами люди. Резкие повороты государственной политики, идеологические и вкусовые пристрастия, как правило, губительно сказывались на сохранности памятников.
     Охраной древностей государство стало заниматься лишь с начала 18 в. Указы Петра I 1718 и 1721 гг. предписывали собирать старинные предметы, "курьёзные вещи", "что зело необыкновенно" Вопросы охраны и использования памятников истории и культуры. С. 36-37.. В то же время разрыв Петра I и его последователей с многовековыми традициями, засилье западноевропейской архитектуры привели к забвению и уничтожению целых пластов церковной старины: часовен, домовых церквей, кладбищ. Остатки старины в древнерусских городах не привлекали внимания просвещенного сословия. Для сооружения огромного дворца в Кремле в 1770-е гг. по указу Екатерины II сносились некоторые храмы и часть стены с башнями. В конце 18 - начале 19 в. ради благоустройства города власти уничтожили десятки церквей. Русское общество той эпохи полностью оторвалось от древнерусских традиций. Не случайно законодательные акты 1820-х гг. касались античных и мусульманских построек Крыма. 19 век стал временем преодоления русским обществом слепого подражания Западу и возвращения к забытым национальным традициям. В эпоху Николая I был издан ряд указов, запрещавших разрушать постройки крепостного зодчества. Теория официальной народности, составляющими частями которой были православие, самодержавие, народность, в значительной мере способствовала пробуждению интереса широкой общественности к своему прошлому. Именно к 30-70-м гг. 19 в. относятся первые попытки реставрации или воссоздания памятников: Дома бояр Романовых, палат Печатного двора, интерьеров Теремного дворца в Москве, палат Романовых в Ипатьевском монастыре.6
     Самая значительная роль в деле охраны памятников в дореволюционной России принадлежала различным обществам, в первую очередь Одесскому обществу истории древностей (1839), Археологической комиссии (1859), Московскому археологическому обществу (1864). Последнее внесло огромный вклад в изучение и охрану памятников. На проводившихся обществом археологических съездах (с 1869 г) неоднократно обсуждались проекты охраны ценных сооружений на всей территории России. Во многом благодаря активности членов общества различными ведомствами империи были изданы постановления, запрещавшие самовольные реставрации, раскопки. Обществом была разработана и классификация памятников (архитектуры, истории, живописи, письменности, ваяния и др.). Менее масштабный характер носила деятельность созданного в 1909 г. в Санкт-Петербурге Общества защиты и сохранения в России памятников искусства и старины. Председателем общества был великий князь Николай Михайлович, членами - В.В. Верещагин, Н.К. Рерих, А.В. Щусев, Н.К. Врангель.
      Постепенно к концу 19 в. на местах сформировалась сеть учреждений и организаций, в деятельности которых охрана памятников занимала важнейшее место. Среди них - местные музеи, статистические губернские комитеты (с 1830-х гг.), церковные археологические общества, комитеты и древлехранилища (с 1870-х гг.), губернские ученые архивные комиссии (с 1880-х гг.), общества изучения местного края. В большинстве русских губернских городов эти организации объединяли знатоков и любителей местной старины.
     Хотя до революции так и не удалось принять государственное законодательство в области охраны памятников искусства и старины, благодаря общественному мнению и деятельности различных учреждений и обществ разрушение национального наследия было в целом остановлено. Императорская семья, церковь, государственные учреждения, городские власти, дворянство и купечество принимали участие в сохранении церквей, монастырей, дворцов, усадеб, крепостных сооружений, городских особняков, музеев и галерей.
     Революционные потрясения 1917 г., гражданская война и последующие события коренным образом изменили отношение к памятникам искусства и старины. Разрушение старой государственной системы, тотальная национализация и уничтожение частной собственности, атеистическая политика большевистских властей поставили памятники старины в тяжелейшее положение. Начались раздел и стихийные погромы имений, были закрыты и заняты различными организациями многочисленные монастыри и домовые церкви и др. Нужно было срочно спасать бесценное культурное наследие России. Под эгидой Народного комиссариата просвещения (нарком А.В. Луначарский) в 1918 - 1920 гг. оформилась государственная система охраны памятников во главе с Отделом по делам музеев и охраны памятников искусства и старины (Музейный отдел).
     При губернских и некоторых уездных отделах народного образования возникли подотделы или комиссии по делам музеев и охране памятников искусства и старины. В 1918 г. была создана реставрационная комиссия под руководством И.Э. Грабаря, известная позднее как Центральные государственные реставрационные мастерские, имевшая филиалы в Петрограде и Ярославле. Активную работу развернули в первые послереволюционные годы местные музеи и краеведческие общества. К сожалению, в новой системе охраны памятников не нашлось места Московскому археологическому обществу, губернским ученым комиссиям, архивным комиссиям и епархиальным церковно-археологическим обществам - все они были упразднены вскоре после революции. Способы охраны памятников были самые разные: вывоз из национализированных усадеб, имений и монастырей историко-художественных ценностей и создание на их основе новых музеев; взятие на учет архитектурных памятников и надзор за их состоянием (ремонт и реставрация); выдача охранных грамот владельцам частных коллекций.7
     Открытие музеев в усадьбах (Архангельское, Кусково, Останкино, Астафьево), монастырях (Донском, Новодевичьем, Воскресенском, в Новом Иерусалиме) способствовало их сохранению. В 1920-е гг. были отреставрированы памятники Московского Кремля, Ярославля, Средней Азии, Крыма. Значительную роль в изучении местных историко-культурных реликвий на местах сыграло в 20-е гг.8
     Позже в связи с ухудшением политической ситуации в стране и идеологизацией всех сторон жизни стало проявляться все более негативное отношение к историко-культурному наследию. В конце 20-х - первой половине 30-х гг. созданная ранее система охраны памятников в стране ликвидировалась: были упразднены Музейный отдел Наркомпроса, местные губернские и уездные органы охраны памятников, прекратилась деятельность Центральных государственных реставрационных мастерских, краеведческих обществ, закрылись многие музеи в усадьбах и монастырях. Массовый характер приобрела продажа музейных художественных ценностей за рубеж.
     Повсюду власти ради благоустройства городов закрывали и сносили храмы и целые кварталы старой застройки. Только в Москве в 30-х гг. исчезли десятки старинных построек и храмов, среди которых такие шедевры, как Китай-городская стена с башнями и воротами, Триумфальные и Красные ворота, Чудов и Вознесенский монастыри, храм Христа Спасителя, церковь Успения на Покровке и др.9
     Робкие попытки охранить памятники законодательными актами не смогли в 30-е гг. остановить волну разрушения. Начавшаяся в 1941 г. Великая Отечественная война нанесла непоправимый урон культурному наследию СССР. В результате военных действий сильно пострадали замечательные постройки в Подмосковье, окрестностях Ленинграда, в Новгороде, на Украине, в Белоруссии и Крыму.
     Однако именно в военное время, и особенно в первые послевоенные годы, отношение к историко-культурному наследию изменилось. Охраной памятников стали заниматься различные государственные комитеты управления, при Министерстве культуры было образовано Управление музеев и охраны памятников, на местах охрана памятников возлагалась на отделы культуры местных Советов. В 1966 г. образовалось Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры - общественная организация, объединившая многочисленных подвижников на местах. В последующие десятилетия были выявлены и взяты на учет тысячи памятников истории и культуры, однако средств на их ремонт и реставрацию государство отпускало мало. Идеология перестала воздействовать на отбор памятников. Вопросами нахождения и паспортизации памятников, их описания и реставрации занимаются сегодня многочисленные реставрационные мастерские, музеи, Государственный научно-исследовательский институт реставрации, Российский институт культурологии и др.10
     Благодаря самоотверженному труду реставраторов вернулись к жизни памятники древнего зодчества в Кижах, Суздале, Владимире, Ростове Великом, Новгороде и других городах. Буквально из руин встали дворцы в Павловске, Петродворце, Пушкине под Санкт-Петербургом. Сегодня мы имеем возможность любоваться древнерусскими иконами, картинами известных мастеров живописи, фресками, монументальными росписями.11
     В последние годы в связи с пересмотром идеологических принципов государственной политики, возвращением храмов и монастырей церкви, хозяйственным освоением городов возрастает внимание к памятникам истории и культуры, их реставрации и рациональному использованию.

1.3 Зарубежный опыт охраны объектов историко-культурного наследияреставрации
     
     В рамках рассуждения о принимаемых мерах в области сохранения объектов культурного наследия в России и за рубежом, хотелось бы привести в пример опыт различных стран мира в этой области.
     Болгария
     В Болгарии «право пользования общечеловеческим и национальным культурным наследием» гарантировано каждому гражданину страны статьей 54 Конституции от 1991 года. В Конституции существует положение о том, что государство должно «заботиться об охране исторических, национальных и культурных ценностей», где закреплены задачи государства в этой области. Положение памятников архитектуры установлено в Гражданском кодексе, законодательстве о градостроении, и об охране природы. Кроме того, в стране, в отношенииархеологическихрезерватовутвержденособыйстатус, согласно которому они являются уникальной госсобственностью. Основным законом, охраняющим памятники истории и культуры, является закон о памятниках культуры и музеях от 4 апреля 1969 года. В Положении об устройстве и задачах Национального института памятников культуры, которое было одобрено Постановлением Совета Министров от 13 декабря 1976 года № 93 также отражены отдельные положения объектов культурного наследия. Министерством культуры было издано несколько распоряжений о статусе памятников культуры, такие как: «Об определении цены памятников культуры, предоставленных музеям»; «Об утверждении недвижимости памятниками культуры»; «Об использовании и показе объектов культурного наследия» и т.д.
     В Болгарии, в соответствии с предложением Национального института памятников культуры, Министерство культуры объявляет памятником какой-либо значимый объект, однако этот процесс происходит обязательно с уч?том мнения представителей общины, занимающей территорию местоположения соответствующего объекта культурного наследия.
     Памятники культуры и искусства, в соответствии с законодательством страны классифицируются по различным критериям. Так, например, в зависимости от их исторической ценности, движимые и недвижимые памятники разделяются на памятники мирового, национального, местного и познавательного.
     В Болгарии существуют юридические лица, специализирующиеся на охране объектов культурного наследия, а также Национальный институт памятников культуры. При помощи этих двух органов осуществляется государственная политика по охране объектов культурного наследия. Среди юридических лиц существуют два типа организаций, первые из которых – это некоммерческие организации в культуре (например, Центр по консервации и реставрации художеств или Центральная лаборатория исследований), вторые представляют собой коммерческие организации по изучению, проектированию и исполнению консерваций и реставраций памятников архитектуры и их среды.
     В соответствии с законодательством Болгарии, памятники культурыи искусства могут находиться в частой, общинной, государственной собственности и собственности юридических лиц. Между тем, все объекты культурного наследия находятся под защитой государства и преподносятся как общенародное достояние. В соответствии с законодательством на собственников и пользователей подобных объектов устанавливаются разного рода обязанности.
     Великобритания
     В этой стране заинтересовались памятниками Средневековья в начале XVIII в, и уже в 1882 году вышел первый специальный Закон об объектах культурного наследия. На текущий момент законодательство Великобритании не содержит какого-либо закона об охране и использовании памятников культуры. В последние 40 лет были приняты все законодательные акты, в которых содержатся все самые главные положения охраны памятников.К таким законодательным актам относится Закон о правах местных органов управления в отношении исторических зданий 1962 года, Закон о пустующих церквах и иных культовых сооружениях 1969 года, Законы о планировании городского и сельского строительства 1971, 1972 и 1974 годов, Закон о памятниках старины и археологических зонах 1979 года, Законы о национальном наследии 1980, 1983 и 1985 годов. Эти законы послужили основой для издания некоторых правительственных постановлений, резолюций правительственных и научно - консультационных органов, а также некоторых общественных организаций. Государственный секретарь по вопросам окружающей среды, Госсекретарь в вопросах культуры, СМИ и спорта на текущий момент ответственны за некоторые аспекты охраны объектов культурного наследия. Так, например, проблемы финансирования археологических изысканий и раскопок в тех .......................