Направления развития органов местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение	3
1. Теоретические основы местного самоуправления	6
1.1 Понятие местного самоуправления	6
1.2 Формы и модели местного самоуправления: исторический и зарубежных опыт	19
1.3 Концепция местного самоуправления	39
2 Органы местного самоуправления: структура и полномочия	56
2.1 Виды органов местного самоуправления. Система органов местного самоуправления	56
2.2 Структура органов местного самоуправления, основы ее организации	62
2.3 Полномочия органов местного самоуправления	81
3 Проблемы разграничения компетенции органов местного самоуправления и перспективы развития местного самоуправления в РФ	86
3.1 Компетенции органов местного самоуправления и органов государственной власти	86
3.2 Перспективы развития системы органов местного самоуправления в РФ на современном этапе	103
Заключение	115
Список использованных источников	124

     
ВВЕДЕНИЕ

     На протяжении всего своего существования любое государство сталкивается с необходимостью разрешения важнейшей, определяющей само существование данного государства задачи – создания эффективной системы устройства публичной власти. Разрешение данной задачи является предметом исследования человечества на протяжении исторического периода. Успешность организации публичной власти не только определяет место государства в истории развития человечества на определенном временном отрезке, но и создает необходимую среду для безопасного проживания его граждан. Весте с тем развитие публичных отношений на протяжении всего своего существования сталкивалось с поиском баланса общественных и государственных задач. Определяющим в поиске данного баланса является местное самоуправление, позволяющее гражданам самостоятельно решать вопросы организации жизни на местах без участия государства. 
     Современный мир и систему устройства публичной власти (государственной и местной) в нём невозможно представить без местного самоуправления. Прежде всего это связано с тем, что местное самоуправление позволяет децентрализовать уровень принятия решения самого различного блока вопросов, что, безусловно, является залогом эффективной организации публичной власти в целом. 
     Однако при всей кажущейся очевидности данных постулатов перед нами возникает, вероятно неразрешимый, вопрос. Где заканчиваются государственные интересы и начинаются общественные и где излишнее участие государства в осуществлении местного самоуправления влечёт за собой снижение эффективности последнего? 
     Тема правового регулирования местного самоуправления как таковая является одной из самых изученных в отечественном муниципальном правоведении. Проблематика правового регулирования местного самоуправления получила рассмотрение как в теории, так и на практике. Достаточно распространённой является точка зрения, согласно которой начиная с 2000-х годов правовое регулирование местного самоуправления имеет централистские стремления. Как правило, данные утверждения основаны на анализе Федерального закона № 131-ФЗ и практики его применения.
     Степень разработанности темы. Вопросы, связанные с изучением правового регулирования местного самоуправления, являлись предметом рассмотрения многих отечественных и зарубежных правоведов, таких как Ж.-Л. Бержель, Н. Дювернуа, С.Ф. Качекьян, Н.М. Коркунов, М.Н. Марченко, Л.И. Петражицкий, А.Ф. Шебанов, Г.Ф. Шершеневич. 
     На современном этапе вопросы правового регулирования муниципального права получили рассмотрение в работах С.А. Авакьяна, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, А.С. Карапетяна, Е.В. Колесникова, О.Е. Кутафина, И.И. Овчинникова, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, Б.В. Смирнова, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, Л.Т. Чихладзе, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной.
     Цель работы: определить направления развития органов местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.
     Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:
1) определить сущность местного самоуправления;
2) выявить особенности организации местного самоуправления в исторической перспективе;
3) рассмотреть зарубежный опыт организации и деятельности органов местного самоуправления;
4) изучить особенности структуры и полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации;
5) определить пути решения основных проблем и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации.
     Объект исследования: общественные отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления своих полномочий.
     Предмет исследования: организационно-правовые основы местного самоуправления.
     Методы исследования: анализ и синтез информации, сравнительно-правовой, логико-правовой, исторический.
     
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
     1.1 Понятие местного самоуправления
     
     Единого всеобъемлющего понятия «местное самоуправление» не существует. С этим понятием связаны сложные, комплексные, многообразные явления, зависящие от многих объективных исторических, экономических, политических и иных условий. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются индивидуальными национально-государственными традициями организации публичной власти в разных странах.
     Зародившись в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода, самоуправление существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая в качестве самостоятельного явления общественной жизни, а с определенного периода - как элемент общей организации государственной власти и управления.
     В каждом государстве, пока оно окончательно не сложилось, существовали автономные отдельные города и местности, сословные и территориальные союзы, общины и т.п., которые пользовались почти полной самостоятельностью.
     Земские учреждения Ивана IV и земские учреждения второй половины XIX в. общим имеют только название. Самоуправление, существовавшее в условиях эпохи «вечевого уклада», самоуправление средневекового периода, в условиях формирующегося государства, ничего общего ни по существу, ни по форме не имеют с тем, которое возникло в Европе с начала XIX в. и со второй половины XIX столетия применялось в России в форме земских учреждений.1
     Один из авторов, чьи исследования имели важное значение для формирования концепции местного самоуправления, немецкий ученый Р. фон Гнейст, анализировавший самоуправление как политическое понятие, пришел к выводу, что неправильно находить самоуправление в деятельности сословных местных союзов, городских и сельских общин. По его мнению, самоуправление начинается лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или подобные частные формации оказываются подчиненными государству2. К этому следует добавить: самоуправление как форма самоорганизации, конечно, остается в различных объединениях людей - сословных, профессиональных, политических и т.п. Но именно (и только) местное самоуправление становится структурным звеном организации управления территорией государства и включается в качестве элемента в общую систему публичной власти.3
     Местное самоуправление всегда носило и носит зависимый от государства характер, определяемый степенью использования этого института государством. Оно (государство) приспосабливает местное самоуправление для наиболее эффективного выполнения своих функций. Однако при этом сохраняется определенная автономия территориальной общины, предоставляя возможность участия граждан в управлении территорией и решении вопросов местного значения.
     В таком плане местное самоуправление может рассматриваться как распределение обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, т.е. как уровень управления.
     Данный уровень управления наиболее приближен к населению и дает ему возможность участия в управлении местными делами. Отстранение государственных чиновников от решения местных дел, передача управления этими делами либо всему местному сообществу, либо выборным от сообщества обеспечивают наиболее эффективное их решение.
     Уже на ранних стадиях развития местного самоуправления проявляется его неоднозначность, порождающая двойственность его идеалов. Местное самоуправление, с одной стороны, обеспечивает права (и свободы) населения, реализуя местный интерес, в чем проявляется его общественная сущность; с другой стороны, оно выступает в роли проводника общегосударственного интереса, в чем проявляются его черты как государственного института.
     Местное самоуправление, его сущность и содержание всегда были подвижной материей. На его изменение и развитие влияло множество экономических, социально-политических, идеологических и иных факторов. Отсутствие единого представления о местном самоуправлении дополнялось постоянно меняющимся его функциональным предназначением, предопределяемым верховенством государственно-правовых или общественно-политических ценностей.4
     Общеизвестно, что формирование централизованного государства было связано со сосредоточением функций публичной власти в центре. Общины, теряя функции публичной власти, превращались в подконтрольные государству территориальные образования, сохраняли по воле государства (часто вынужденного характера) определенные элементы автономии, в дальнейшем выступая как институты государственной децентрализации.
     Понятие «местное самоуправление» долгое время носило научный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного самоуправления. Более того, само словосочетание «местное самоуправление» как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России, было заимствовано в Англии. В США этому термину соответствует «местное управление», во Франции - «децентрализация».
     Естественно, определение самоуправления вообще и тем более местного самоуправления зависит от концепции, взятой за основу в соответствующем государстве. Но в обобщенном плане анализ общих и отличительных черт позволяет составить собирательное представление о сущности самоуправления и местного самоуправления.
     Теоретические основы местного (коммунального) самоуправления были разработаны в начале XIX в. немецкими исследователями Лоренцем фон Штейном, Рудольфом фон Гнейстом и Отто фон Гирке. Главным в содержании концепции было сочетание децентрализации как формы публичного управления и вовлечения представителей нации не только в процесс законодательной деятельности, но и в осуществление полномочий исполнительной власти5. Практическое воплощение эти идеи получили в ходе реформ, осуществленных Л. Штейном в Пруссии.
     Самоуправленческие идеи Р. фон Гнейста заключались в сосредоточении функций публичного управления в руках почетных граждан, членов городского сообщества, которые на общественных началах выполняют функции профессиональных чиновников. В дальнейшем такое самоуправление стали называть «политическим», или «пассивным».
     Отто фон Гирке считается родоначальником так называемой товарищеской теории, согласно которой в основе самоуправления лежит товарищеское (кооперативное) начало, свободное от государственно-бюрократического воздействия и регламентации, т.е. обособленное от государства.6
     В данном случае самоуправление рассматривалось как «действующая гражданская свобода», трактуемая в двух аспектах: с одной стороны, как наличие правовых сфер, которые защищаются от государственной власти и, значит, существуют относительно независимо от государства, а с другой - как участие граждан в осуществлении верховной власти.
     В русле этих идей находились также взгляды южногерманского либерала, историка-государствоведа Карла фон Роттеха, который обосновывал независимость общины от государства, опираясь на теорию естественного права. В связи с этим он проводил жесткую границу между властью современного единого государства и правом на свободу и самоуправление общины. К. Роттех видел в общине не «учреждение государства», а по сути равное государству образование.
     В конце XIX в. представители школы правового позитивизма П. Лабанд и Г. Розин развивают идеи корпоративного самоуправления. Впервые проводится разграничение между самоуправлением в политическом и юридическом смысле, которое и в наше время считается исходным пунктом для понимания самоуправления.
     Под юридическим самоуправлением Г. Розин понимал деятельность правоспособного субъекта управления - самоуправленческой корпорации - по упорядочению общественной жизни. Участие граждан в административных делах выводилось за рамки юридического понимания самоуправления и рассматривалось как суть самоуправления в политическом смысле. Таким образом, политический аспект самоуправления отграничивался от юридического.7
     Представители этого направления исходили из известной конструкции юридического лица как самостоятельного и самоуправляющегося во внутренних делах субъекта права. По существу, они предлагали распространить концепцию юридического лица на организации, действующие в публичной сфере, включая территориальные единицы и местные сообщества, вводя понятие «юридическое лицо публичного права».
     Как отмечает российский исследователь Е.В. Гриценко, конструкция самоуправленческой корпорации (юридического лица публичного права) позволяет, не противопоставляя самоуправление государству, говорить об относительной самостоятельности этой корпорации внутри государственной структуры и, соответственно, характеризовать деятельность самоуправленческих корпораций по решению публичных вопросов как опосредованное государственное управление и как форму административной децентрализации.8
     Таким образом, при всем своеобразии указанных подходов их объединяет то, что они исходят из необходимости дифференциации уровней публичного управления (т.е. управления государственными и общественными делами), придания низовым территориальным уровням управления специфической природы, отражаемой в категориях «местное самоуправление» и «местное управление», увязывания этого уровня публичной власти с непосредственным ее осуществлением самим населением (приобретающим качества местного сообщества, территориальной общины) или выборными представителями населения.
     Еще один аспект местного самоуправления он связывается с природой человеческой личности и с необходимостью обеспечения ее свободы, гармоничных и демократических условий развития.9
     Данный аспект подчеркивал известный французский исследователь Алексис де Токвиль, изучивший организацию американского общества. Определяя значение местного самоуправления для развития демократии, А. де Токвиль рассматривал местное самоуправление как проявление свободы человека - существа общественного. «Община является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались люди, община возникает как бы сама собою...». «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она не приобретет. Скоропроходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности». Местное самоуправление «играет для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно открывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой».10
     При достаточно очевидной идеализации общины, общинных институтов следует согласиться с главным: местное самоуправление следует рассматривать как совокупность институтов, обеспечивающих демократическое решение вопросов организации жизни населения на основе свободного и равноправного участия каждого заинтересованного гражданина, а также защиту индивидуальных и коллективных интересов как законом, так и самим сообществом.
     Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Местное самоуправление - одна из форм демократии.
     Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.
     Определение местного самоуправления приводится в Законе «ОБ общих принципах местного самоуправления» и звучит следующим образом: Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.11
     Положение о том, что местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций, закреплено в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. На необходимость учета исторических и иных местных традиций указано в нормах ч. 1 ст. 9 и ч. 3 ст. 34 комментируемого Закона, регламентирующих соответственно установление официальных символов муниципальных образований и установление наименований органов местного самоуправления.12
     Следует также отметить, что в п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления содержится самостоятельное определение понятия местного самоуправления: под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. При этом в п. 2 указанной статьи определено следующее: это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы; это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.
     Федеральный закон N 131-ФЗ изменяет акцент определения местного самоуправления именно в духе Хартии. В соответствии с указанным Законом местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными и в установленных ими случаях региональными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Таким образом, если в соответствии с Федеральным законом N 154-ФЗ местное самоуправление - это деятельность населения, в том числе через сформированные им органы местной власти, то в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ - это форма народовластия, и как таковая она преимущественно осуществляется через органы публичной власти, которыми выступают органы местного самоуправления.
     Федеральный закон N 131-ФЗ в п. 2 ст. 1 (в известном противоречии со ст. 130 Конституции РФ, но полностью в соответствии с Хартией) сужает понятие местного самоуправления до одной из форм публичной власти, игнорируя в этом определении формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (которым при этом посвящены ст. ст. 26 - 33 Федерального закона № 131-ФЗ). Именно наличием форм участия населения в осуществлении местного самоуправления последнее отличается от государственной власти (нет форм участия населения в осуществлении государственной власти)13.
     По мнению В.Н. Иванова, местное самоуправление - многогранное, многоаспектное, многостороннее социальное явление. Будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящем в систему органов государственной власти, оно занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии14.
     С точки зрения И.И. Овчинникова, «понятие местного самоуправления можно раскрывать как минимум в двух аспектах: как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). Во всех развитых странах местное самоуправление признается и закрепляется конституцией либо законом в качестве института, который не может быть ликвидирован. Самоуправление как форма организации власти принципиально неприкосновенно, что отражено в ст. 12 Конституции Российской Федерации. Поэтому местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым»15. Данное определение местного самоуправления нельзя признать полным, поскольку оно не указывает на функциональную сущность местного самоуправления. Само название свидетельствует о том, что оно представляет собой особую разновидность социального управления, именно такого, при котором объект управления теоретически может полностью совпадать с субъектом. Хотя, объективно рассматривая последнее утверждение, нельзя не отметить, что подобное достижимо в очень редких случаях, как правило, в небольших муниципальных образованиях. В крупных же, например, городах формы осуществления местного самоуправления с функциональной точки зрения практически ничем не отличаются от способов осуществления государственного управления. Тем не менее функциональные особенности местного самоуправления составляют неотъемлемую часть его понятия, а именно как деятельности местного населения, органов и должностных лиц по решению (самостоятельному и под свою ответственность) вопросов местного значения и (применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления) по решению отдельных делегированных им государственных полномочий.
     Эффективная реализация принципа самостоятельности предполагает наличие в системе местного самоуправления, у определенных его субъектов, специальных полномочий, позволяющих им либо самостоятельно решать вопросы в интересах населения муниципального образования, либо участвовать в выработке и принятии решений на уровне государственной власти, если этими решениями затрагиваются интересы местного самоуправления.
     Любое государство должно в своей деятельности ориентироваться на интересы граждан. Местное самоуправление должно функционировать исходя из этой же цели. Проблема заключается в том, что интересы государства в целом и отдельных его территорий могут не совпадать. В такой ситуации возможны конфликты между государством и местным самоуправлением. Государство обладает неизмеримо большей «мощью» в сравнении с любым муниципальным образованием. Поэтому крайне важно четко определить «правила игры», установить нормы, регулирующие взаимодействие государственной власти и местного самоуправления, закрепить способы решения конфликтов.
     При этом не следует забывать, что местное самоуправление должно заниматься преимущественно решением вопросов местного значения (которые, как правило, оказывают наибольшее влияние на повседневную жизнь граждан). И государство, если оно желает освободить себя от «текучки», от решения повседневных, «хозяйственно-бытовых» вопросов жизни каждого человека, должно создать все необходимые условия для нормального функционирования местного самоуправления. Ключевыми из них являются:16
     - определение территориальных пределов юрисдикции местного самоуправления;
     - закрепление прав населения непосредственно решать вопросы местного значения (установление форм прямой демократии, с помощью которых население муниципального образования выражает свою волю, установление соответствующих процедур);
     - урегулирование статуса органов местного самоуправления, в том числе определение пределов их полномочий (должно сочетаться с конституционным полномочием государства и его субъектов устанавливать только общие принципы организации местного самоуправления);
     - закрепление правовых основ экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления (поскольку интересы большинства жителей муниципального образования лежат именно в хозяйственной сфере).
     Развитое местное самоуправление повышает эффективность государственной власти, поскольку освобождает ее от необходимости концентрироваться на решении незначительных (в общегосударственном масштабе) вопросов, возникающих на местном уровне17.
     Во многих странах местное самоуправление в экономическом смысле полностью зависит от государства. На содержание местного самоуправления и решение им вопросов местного значения многие страны выделяют большие средства. Очевидно, что текущие потребности людей, такие как свет, дороги, тепло и прочее, требуют государственного финансирования, независимо от того, существует на данной территории местное самоуправление или нет. Преимущество же органов местного самоуправления заключается в том, что они формируются самим населением муниципальных образований из своего состава. Они досконально знают все местные проблемы, принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность непосредственно перед своими избирателями.
     Таким образом, несмотря на палитру представлений о многоаспектной сущности местного самоуправления, можно выделить следующие его главные признаки:18
* местное самоуправление - одна из базовых основ конституционного строя государства, всей государственности, свойственная как для унитарного, так и для федеративного государства;
* определенная (хотя и относительная) автономия субъектов местного самоуправления от центральной власти;
* публичный и правовой (оформленный правом) характер деятельности местного самоуправления;
* сочетание в местном самоуправлении публично-властных (один аспект - принятие общеобязательных решений, другой - наличие органов муниципальной власти) и общественных начал;
* влияние представителей местного самоуправления не только на местные дела, но и на дела государственные (посредством обсуждения государственных вопросов, доведения своей позиции до компетентных органов, оспаривания перед соответствующими органами либо перед судом актов государственной власти и т.д.);
* обеспечение местным самоуправлением развития демократии, включая использование демократических институтов в организации и деятельности местного самоуправления.
     
     1.2 Формы и модели местного самоуправления: исторический и зарубежных опыт
     
     Особенности каждой страны сохраняются, но приобретают второстепенный характер. Об этом свидетельствует сопоставительный анализ как признаков, устанавливающих сущностные пределы местного самоуправления и государственной власти, так и взаимного противопоставления различных муниципальных моделей в процессе современной глобализации и установления международных стандартов базовых демократических институтов.
     Отсутствие концептуальной модели местного самоуправления характерно для всех постсоветских государственных образований. В Российской Федерации особое значение для развития местного самоуправления имел конституционный кризис начала последнего десятилетия XX в. Неконституционные Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 октября 1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»  предопределили перспективы развития с преобладающим влиянием на местах исполнительно-распорядительного аппарата.19
     В то же время в становлении российской модели местного самоуправления свою роль играли положения Европейской хартии местного самоуправления, что придало этой модели не только противоречивый, но и неопределенный характер по широкому спектру проблем. Влияние Европейской хартии не всеохватывающе и носит вторичный характер. Наличие характера заимствования (преимущественно опыта Великобритании) следует признать с оговоркой. Концептуальные изменения, внесенные в муниципальное строительство Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ N 131), подчеркивают усиление влияния опыта и Германии, и Франции. Опыта, связанного не столько с теоретическими построениями типа «континентальных» или «смешанных», а опыта современных реформ в этих странах.20
     Создание баланса власти и свободы, гармонизация государственного и общественного связаны с единством системы государственного управления и местного самоуправления.
     Н.С. Бондарь констатирует: «Исторический опыт свидетельствует, что уровень развития местного самоуправления, его конкретная модель оправданы исключительно в той мере, в какой это позволяет выстроить эффективную систему управления населением, что содействовало бы созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь человека. Но это не исключает понимания местного самоуправления как закономерного - и в этом смысле обязательного - требования современного демократического общества и государства».21
     Оценивая вывод, сделанный авторитетнейшим специалистом в области муниципального права и сопоставляя его же оценку земских реформ и контрреформ 1861 и 1890 гг., естественно сделать вывод о допустимости пути развития МСУ, встроенного в единую систему управления публичными делами. Местное самоуправление становится работоспособным и реалистичным благодаря ограничению местной самостоятельности.
     Автор не дистанцируется от такой постановки вопроса. Однако полагает, что требуется продолжение дискуссии об изменении сущностной характеристики МСУ. На смену самоуправленческой составляющей «сами управляем собой» должна приходить составляющая «доверяем профессионалам, избранным нами, подконтрольным нам и ответственным перед нами».
     В противном случае мы остаемся на уровне представлений начала XX в. В свое время Л.А. Тихомиров пришел к выводу, что местное самоуправление не только не противоречит сущности самодержавного строя, а соответствует его духу, поскольку позволяет обеспечить необходимое сочетание бюрократических и общественных начал в управлении государством, не посягая при этом на само существо верховной власти22.
     И.А. Ильин прочность государства связывает с бюрократической деятельностью государства, как учреждения, наполненного духом корпорации, нацеленного на гармоничное сочетание опеки и самостоятельности23.
     Следует признать, что современное понимание «местное самоуправление должно быть не свободно от государства, а свободно внутри государства» не так уж и современно. То есть государственная демократия как народовластие должна рассматриваться и как демократия местных сообществ - демократия малых пространств. Общие подходы связаны с МСУ как обязательным условием демократической составляющей всех современных государств. Европейская хартия рассматривает местное самоуправление как форму публичной власти, наиболее приближенной к населению. Эта позиция характерна для конституций всех молодых государств на постсоветском пространстве. Этот подход универсален и является основополагающим как в конституциях, так и в национальном законодательстве стран традиционной демократии с устоявшимися муниципально-правовыми институтами и сложившимися механизмами взаимодействия муниципальных и государственных органов.
     Признание демократического потенциала не равноценно его осуществлению, т.е. эффективной реализации. Общепризнано отсутствие выработки концепции государственной муниципальной политики в Российской Федерации как целостной программы целей, задач, принципов, форм, методов и средства ее реализации.24
     Муниципальная история России многогранна, но настоящее находится в поиске совершенства, которого нет и быть не может. Совершенство - как горизонт, вечно маячащая впереди цель, уходящая вдаль по мере мнимого приближения. Об этом свидетельствует перманентный характер муниципальных реформ стран традиционных демократий.
     Какой блок проблем ни возьми - всюду при общих тенденциях свои решения. Возникает вопрос: обеспечивают ли основные положения Федерального закона N 131, связанные с упорядочиванием территориальной организации местного самоуправления, реальное приближение местной власти к населению? Ответ очевиден: не по всем видам муниципальных образований можно считать, что эта цель достигнута. Муниципальная Россия заканчивается сельскими и городскими поселениями. В какой-то степени условно можно говорить о внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения. Города-миллионники, города - центры субъектов без внутригородской муниципальной организации, муниципальные районы по сути своей - региональные органы государства, статусно являющиеся квазимуниципальными. И это не дело, когда конфликтные отношения этих муниципальных образований с государственными органами ограничивают эффективность и муниципальных, и государственных властей.25
     В этом отношении опыт преобразований взаимодействия государственных и муниципальных властей в Республике Армения свидетельствует о построении в ходе реформы смешанной системы местного управления. По мнению В.Г. Манукяна, это выражается в том, что местное самоуправление имеет место в рамках собственных полномочий муниципальных органов власти, а местное управление - в пределах переданных (делегированных) государством полномочий. Сравнительно-правовой подход в изучении современного местного самоуправления и областного управления в Армении показывает, что сочетание местного самоуправления и местного государственного управления через четкое распределение полномочий полнее соответствует тенденциям развития муниципализма в современном мире. Особенность же современных муниципальных систем, складывающихся в тех или иных государствах, заключается в том, что в XXI в. государство начинает влиять на муниципальные органы власти не через своих представителей на местах, а через переданные муниципалитетам полномочия.
     В Армении, как и в большинстве государств современного мира, с одной стороны, местное самоуправление осуществляется органами муниципальной власти в пределах собственных полномочий как представителями народа, с другой - в рамках форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
     Специфика местного самоуправления, по мнению армянских государствоведов, заключается в том, что оно, как правило, осуществляе.......................