Повышение эффективности работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «РОССИЙСКИЙ НОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
АНО ВО «Российский новый университет»


ИНСТИТУТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБУЧЕНИЯ

БАКАЛАВРСКАЯ  РАБОТА


на тему:

«Повышение эффективности работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления на примере: Администрации сельского поселения Ашитковское»


	Студента  5 курса
Института дистанционного обучения
заочной формы обучения
Суслина Вячеслава Сергеевича
Направление: __________________________________
Профиль: _____________________________________

Научный руководитель
к.э.н., доц. Шляпин Дмитрий Евгеньевич
 
Допущен к защите
Зам. директора ИДО
_________Митина М.А.
                                                                                                                                          
 «___» _________________ 201_г.

Москва 2016 г.

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ                                                                                                      3
ГЛАВА 1. ОСНОВЫ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ                                           6                                                                                               
1.1. Нормативно-правовая база по работе с обращениями граждан в органах 
в органах местного самоуправления                                                              6
1.2. Проблемы обращения граждан в Российской Федерации                  15
1.3. Модернизация института обращения граждан                                   20
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В  АДМИНИСТРАЦИИ СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ АШИТКОВСКОЕ      25                                                                                                               
2.1. Общая характеристика администрации сельского поселения Ашитковское                                                                                                    25                                
2.2.	Порядок работы с обращениями граждан администрации сельского поселения Ашитковское                                                                                 36
2.3. Анализ результатов деятельности сельского поселения Ашитковское с обращениями граждан                                                                                    41
ГЛАВА 3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В АДМИНИСТРАЦИИ СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ АШИТКОВСКОЕ                                                                  48
3.1. Основные направления совершенствования работы Администрации сельского поселения Ашитковское с обращениями граждан.                      48
3.2. Предложения по модернизации интернет – приемной,  проект регламента ее работы или пункт информации                                                                 53                                                                                                 
3.3. Ожидаемая эффективность от предложений по совершенствованию работы с обращениями граждан в Администрации сельского поселения Ашитковское                                                                                                   63
ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                              67
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ                                                                              72
ПРИЛОЖЕНИЯ                                                                                              87
     
     
     ВВЕДЕНИЕ
     
     Местное самоуправление представляет собой вид публичной власти который максимально приближен к населению. В связи с этим муниципальная власть должна быстро и конструктивно отвечать на поступившие обращения граждан, по вопросам которые входят в компетенцию органов местного самоуправления. Это имеет большое значение в связи с тем, что общественная жизнь страны постепенно демократизируется и модернизацией ее политической системы станут комплексные многоаспектные процессы, смысл которых, заключается в организации условий для самореализации свободного и ответственного человека.
     На сегодняшний день в нашей стране решается задача становления таких государственно-правовых институтов, которые бы гармонично комбинировали в себе и обеспечивали необходимую эффективность народовластия и надежную защиту прав и свобод населения. Ведь вместе с периодическим участием населения в референдумах и выборах оно должно также обладать гарантированными возможностями решать свои повседневные вопросы в государственных органах и органах местного самоуправления, через соответствующие административно-правовые и конституционно-правовые механизмы.
     К такому роду механизмам причисляется институт обращений граждан в органы власти, с помощью которого они осуществляют свои конституционные права и свободы, добиваются в случае нарушения восстановления своих прав и законных интересов, а также который дает возможность воздействать на политику государства в нормах, установленных  Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами. Для современной России, вопросы связанныес обращениями граждан в органы власти, приобрели большую значимость. В процессе перехода к такой структуре народовластия в соответствии с положениями Конституции РФ(ст.3). Поэтому тенденции укрепления юридических средств, для обеспечения права граждан на обращения в нашей стране, естественно, прокладывает себе дорогу.
     Это видно, во-первых, в его конституционном закреплении, во-вторых, в гуманизации настоящего законодательства Российской Федерации и субъектов федерации, при которой привычным уже стало отсутствие запрета на инакомыслие, свобода мнений, оценок, обсуждений. Нормой стало признание государством не только политической, но и юридической ответственности государственных органов и должностных лиц - отставка, роспуск, вотум недоверия и др. Наконец, в-третьих, создается механизм который обеспечивает конституционное право граждан на обращения. Приведенные выше обоснования наглядно свидетельствуют об актуальности проблемы работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления.
     Объект бакалаврской работы – организация работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления.
     Предмет бакалаврской работы - работа с обращениями граждан в Администрации сельского поселения Ашитковское.
     Цель бакалаврской работы - изучить особенности работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления, и разработать рекомендации для Администрации сельского поселения Ашитковское, Воскресенского муниципального района.
     Для достижения поставленной цели в работе ставится ряд конкретных задач:
     - изучить нормативно-правовую базу по работе с обращениями граждан в органах местного самоуправления;
     - рассмотреть порядок работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления;
     - отметить общие направления  по совершенствованию работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления;
     - провести анализ работы с обращениями граждан  в сельском поселении Ашитковское;
     - дать характеристику структуры Администрации сельского поселения Ашитковское;
     - определить проблемы и пути совершенствования деятельности Администрации сельского поселения Ашитковское;
     - разработать методику по совершенствованию механизмов работы с обращениями граждан в исполнительных органах местного самоуправления;
     - провести анализ социально-экономической эффективности проекта.
     Практическая значимость исследования состоит в том, что в нем дан анализ организации работы с обращениями граждан в сельском поселении и определена степень ее эффективности. Результаты исследования могут быть использованы в деятельности Администрации сельского поселения Ашитковское.
     Теоретическая и методологическая база исследования состоит из системы общеметодологических принципов диалектического познания социальной действительности и общенаучных методов (логического анализа, синтеза). При изучении практической работы с обращениями граждан в органах муниципальной власти мной применялся институциональный подход и компаративный метод. В выпускной бакалаврской работе использовались также количественный и качественный методы. Они представлены в виде анализа данных статистики по работе с обращениями граждан в Администрацию сельского поселения Ашитковское.
     Источники работы включают учебные пособия, Федеральные законы, нормативно-правовые акты органов государственной и муниципальной власти, регулирующие выполнение работы органов местного самоуправления с обращениями граждан, положение о работе с обращениями граждан сельского поселения Ашитковское.


ГЛАВА 1. ОСНОВЫ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ                                           

    1.1. Нормативно-правовая база по работе с обращениями граждан в органах местного самоуправления.        
             
    В отличие от конституции советского союза на первый план в конституции Российской Федерации выдвинуты права и свободы гражданина, а уже за ними следуют экономические, социальные и культурные. В первой главе конституции особое внимание уделено юридическим гарантиям провозглашенных прав и свобод граждан.                                                                                                                                                 
        Статьей 33 конституции определено, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»1.
     Конституция Российской Федерации в статье 18 гласит, что «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»2. «Конституция гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина».3 Должностные лица посредством издания обязательных для исполнения правовых актов органов власти, тем самым принимают властные решения. Гражданин,  как правило, пользуется своей властью, только в случаях нарушения своих прав направляя различного рода жалобы и заявления в различные инстанции. Таким образом, происходят взаимоотношения властного характера между этими субъектами общественных отношений, что не совсем правильно.
     Обращения граждан являются источником информации о настроениях и потребностях населения, о социально-экономическом положении различных групп граждан в определенном регионе страны (город, район, село и т.д.). Качественное и своевременное решения проблем, содержащихся в обращениях граждан, органами власти, способствует удовлетворению нужд и запросов граждан, снятию напряженности в обществе, укрепляет их связи с населением.
     В настоящее время основным документом, регулирующим правоотношения, связанные с осуществлением права на обращение  гражданина Российской Федерации (далее РФ), закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации в органы местного самоуправления и другие государственные органы,  является Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года4.
     «Настоящий Федеральный закон регулирует правоотношения связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее - гражданин) права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами».
     Он распространяется также на рассмотрения обращений от лиц не имеющих гражданства, иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации. Исключение данных категорий лиц означало бы нарушение конституционного принципа равенства прав и свобод.
     Институт работы с обращениями граждан играет важную роль в функционировании государства и граждан РФ, которая проявляется в его функциях. Можно выделить три основные функции: информационную, правозащитную и коммуникационную. Сущность первой состоит в получении информации административным аппаратом, о проблемах населения, за счет анализа огромного количества обращений. Сущность второй состоит в предупреждении нарушений прав и свобод граждан и восстановлении прав нарушенных. Сущность третьей - в возможности граждан влиять на работу административного аппарата  в целях изменения социальной действительности через обращения направленные в органы или должностным лицам.
     «На сегодняшний день лучше всего развита информационная функция (однако информация из обращений, как правило, не публикуется, а распространяется только в рамках ведомств и остается недоступной для самих граждан). Значительно хуже развита правозащитная функция, так как из-за волокиты и  не согласованности различных ведомств большое количество обращений (свыше 70%) рассматривается с нарушением сроков или вовсе не рассматриваются. Коммуникационная функция не имеет под собой серьезной нормативной базы.  Она основывается в основном на доброй воле чиновника или политика»5.
     В 4 статье Федерального закона перечислены основные термины данного Федерального закона. В число терминов входят такие определения как: «обращение гражданина», «заявление», «предложение», «должностное лицо», «жалоба».
     В определении термина «обращение гражданина» (далее - обращение), перечислены,  на деле, только все основные характеристики данного понятия:
     - По своему типу обращение может быть предложением, жалобой или заявлением;
     - По форме может быть письменным, в форме электронного документа и устным;
     - Адресатом письменного обращения или обращения в электронной форме могут быть государственные органы, органы местного самоуправления или должностное лицо;
     - Адресатом же устного обращения гражданина могут быть государственный орган и орган местного самоуправления. 
     Не совсем ясно, почему законодатель не допускает в 4 статье обращения к должностному лицу в устной форме, что противоречит части 1 статьи 2 того же Федерального закона. Статья 2 часть 1 устанавливает, что «гражданин может обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам»6, то есть допускающего устного обращения. Весь орган в целом не может выслушивать устного обращения гражданина, выступая как юридическое лицо. Обычно гражданин записывается на прием к должностному лицу, представляющему орган государственной власти или местного самоуправления, и уже ему сообщает о своих проблемах. По-моему мнению в 4 статье Федерального закона необходимо добавить возможность устного обращения.
     Мне необходимо уточнить основные понятия, которыми я буду оперировать. Понятие обращение, имеет многозначную интерпретацию. С обычной точки зрения это любое послание, к органам или лицам, реализующим власть. Если посмотреть на это понятие с юридической точки зрения, то все обстоит по-другому. Существует такое нормативное понятие как обращение, определенные юридические характеристики, позволяют разделять обращения от иных посланий. С точки зрения политологии, обращения можно рассматривать и как форму влияния гражданина на власть и как составляющую систему «обратной связи».
     В политической практике  РФ под обращением принято понимать предложение, заявление или жалобу направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной, устной или же в форме электронного документа.
      Я предлагаю рассматривать обращения граждан не только как форму правовой защиты, но и как форму гражданского участия. Дискуссия по поводу этого термина до сих пор продолжается, поэтому мне необходимо разъяснить вкратце его значение, из которого я буду исходить в последствие.
     Предложение является рекомендацией гражданина по усовершенствованию законов и иных нормативно правовых актов, работы государственных органов и органов местного самоуправления, улучшению социально-экономической и других сфер деятельности государства и общества, развитию общественных отношений.
     Заявлением является просьба гражданина о помощи в осуществлении его прав и свобод или других лиц согласно Конституции РФ, либо сообщение о нарушении законов и других нормативно-правовых актов, недостатках в работе органов власти или должностных лиц, либо критика деятельности данных органов и должностных лиц.
     Жалобой является просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов, либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
     Обращение – это юридический акт, то есть действие, сознательно направленное на создание юридических последствий. Направляя свое обращение в  орган власти,  гражданин вступает с ним в определенные правоотношения.
     Исходя из этого, обращением может считаться только такое послание, из смысла которого, четко следует желание склонить адресата (орган власти или должностное лицо) к каким либо юридически значимым действиям.
     Следовательно, можно сказать, что благодарности, поздравления,  рассказы о своей нелегкой судьбе без каких либо требований и подобные послания обращениями не являются.
     В ходе рассмотрения обращения органом власти или должностным лицом гражданин вправе: 
     - представлять дополнительные документы и материалы, либо обращаться с прошением об их истребовании (в том числе в электронной форме); 
     - знакомиться с касающимися рассмотрения документами и материалами, если они не затрагивают прав, свобод и законных интересов других граждан (в указанных документах и материалах не должно содержаться данных, составляющих государственную или иную охраняемую Федеральным законом тайну);
     - получать письменный ответ по поставленному обращению (если обращение гражданина было переадресовано, в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в компетенцию, которых, входит поставленное обращение, гражданин также в письменном виде получает информацию о переадресации его обращения);
     -обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения;
     - обращаться с жалобой в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ на принятое по обращению решение или действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения.
     Не совсем понятно, почему в статье 5  не указано, что гражданин  может получать ответ в электронной форме, ведь статья 7 часть 3 допускает такой вариант. Я считаю, что если законодатель в статье 4 часть 1 разделяет письменное обращение и обращение в форме электронного документа, то должен разделять эти понятия и в формах ответов, которые получает гражданин и указать в название статьи 7 присутствие в ней требований к электронной форме обращений.  
     Гражданам представлены гарантии безопасности в связи с обращением органы власти или к должностному лицу.  Преследование граждан в связи с их обращением запрещено. 
     Из всех институтов государства, куда наиболее часто обращаются граждане, нужно отметить институт президентской власти. По мнению граждан, обращение в данный институт представляет собой один из наиболее авторитетных и надежных способов защиты своих прав. 
     Граждане добровольно реализуют свое право на обращение, рассмотрение обращений  осуществляется бесплатно.
     К сожалению, в ходе осуществления своего права граждане встречаются с некоторыми затруднениями. В особенности, нехватка специальных знаний приводит к ошибкам, допускаемым гражданами при оформлении письменных обращений. В связи с этим гражданину приходиться обращаться за помощью к представителям (адвокатам), защищающим права и свободы граждан.
     Федеральный закон не содержит прямых ссылок на то, что гражданин имеет возможность воспользоваться помощью адвокатов. Вывод об этом можно сделать только с учетом части 1 статьи 1 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации". Согласно которой, «адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам (далее - доверители) в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию».7
     Я считаю, в таком случае  законодательно следует закрепить, что гражданин при подаче обращения и дальнейшем рассмотрении его обращения органами власти, вправе пользоваться услугами законного представителя, адвоката; знакомиться с материалами проверки обращения и получить  устный, письменный или в форме электронного документа ответ на него.
     Кроме Федерального закона №59, в субъектах РФ используются другие законы (региональные) и нормативно правовые акты, которые могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, устанавливать гарантии права граждан на обращение, тем самым дополняя настоящий Федеральный закон. Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, дополняющие Федеральный закон могут только улучшать права и свободы граждан на обращение, не нарушая при этом положений Конституции и Федерального закона.
     Сотрудники муниципальных образований руководствуются также многочисленными инструкциями, эти инструкции играют главную роль в работе с обращениями. Инструкции свои в каждом муниципальном образовании, они предназначены для служебного пользования, поэтому являются недоступными для граждан по причине не публикации. Кроме этого делопроизводство, в сфере обращений граждан играющее огромную роль в осуществлении всех функций до сих пор является непрозрачным, архаичным и закрытым. Основанием для ведения делопроизводства по обращениям граждан в государственных органах, в учреждения и организациях давно служит Типовое положение8. Оно используется в процессе разработки и утверждения инструкций о документационном обеспечении работы с обращениями граждан с учетом их конкретных функций и задач.
     Инструкции органов местного самоуправления,  в большинстве случаев разработаны на основе Типового положения о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, утвержденного в 1981 году. В тот момент время, когда еще не существовало Интернета и других современных информационных технологий. Даже по сравнению с действующим законом, это положение является архаичным, однако, прежде чем его поменяют на новое, пройдет еще немало времени, так как к пересмотру нормативов делопроизводства по обращениям граждан, похоже еще и не приступали.
     Данное Типовое положение выступало в качестве основного нормативного документа в организациях документационного обеспечения работы с обращениями граждан. Для организации работы с обращениями в настоящее время используются различные методические материалы, одним из которых является учебно-методическое пособие, разработанное институтом РГГУ, в данном пособии подробно рассматриваются законодательно-нормативное регулирование работы с обращениями граждан.
     С моей точки зрения Федеральный закон №59 вступивший в силу 2 ноября 2006 года, содержит нормы ухудшающие положения граждан в сфере рассматриваемых правоотношений. В отличие от ранее действующих норм, которые содержал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 4 марта 1980 г.).
     Во-первых, при рассмотрении порядка рассмотрения обращений, очевидным становится то, что сроки рассмотрения изменились не в пользу граждан. Сейчас период рассмотрения обращения составляет 30 дней (кроме обращений, содержащих информацию о фактах возможных нарушений законодательства РФ в сфере миграции, такие обращения рассматриваются в течение 20 дней со дня регистрации). Этот период времени в исключительных случаях, или в случае направления запроса предусмотренного частью 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, может быть продлен не более чем на 30 дней. То есть срок рассмотрения обращения, может составлять 60 дней без учета регистрации. Ранее действовавшее законодательство предусматривало разрешение вопроса по существу не позднее 15 дней, если обращение не требовало дополнительных проверок.
     Во - вторых, статья 13 Федерального закона №59, которая регулирует порядок личного приема граждан, обязывает руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, лишь информировать население о времени и месте приема.  То есть гражданин должен подстраиваться, под данный день и время приема, что не всегда удобно и возможно. Действующий же ранее Указ Президиума Верховного Совета СССР (в редакции от 4 марта 1980 года) в пункте 6, устанавливал, что прием граждан должен проводиться в установленные дни и часы, в удобное для них время, в случаях необходимости в вечерние часы. То есть, граждане имели возможность попасть на прием после работы, по месту работы и жительства (что тоже, немало важно, в случае если гражданин является инвалидом). 
     Проведенный анализ настоящего законодательства позволяет сделать вывод, что принятый 2 мая 2006 года Федеральный закон №59 устанавливает гарантии реализации конституционного права граждан на обращение.
     Однако этот Федеральный закон достаточно поверхностный, он не учитывает многих важнейших критериев работы с обращениями граждан и основан на архаическом, «одностороннем» подходе к институту обращений. Данный правовой акт не обеспечивает организационно-правового механизма рассмотрения обращений, который бы максимально способствовал защите интересов граждан, восстанавливал бы их нарушенные права и удовлетворял законные требования.
     
     1.2. Проблемы обращения граждан в Российской Федерации.
     
     Основная проблема обращения граждан заключается в дефиците доверия к власти, причинами этого служат не эффективность и закрытость власти. Все это основывается на том, что граждане не могут получить необходимую и своевременную помощь. Власть же наталкивается на проблему связанную с отсутствием качественного механизма оборотной связи, это мешает реагировать на обращения граждан.
     Политический анализ Подъячева К.В., в работе «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти», указывает на следующие проблемы работы органов власти с обращениями граждан:
     - Во-первых, среди всех разновидностей обращений, наибольшее значение с точки зрения осуществления коммуникационной функции имеют гражданские наказы и петиции (то есть массовые обращения). К сожалению, именно они исчезли из Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
     - Во-вторых, видно, что правовое регулирование работы с обращениями граждан противоречиво и крайне эклектично. Принятый в 2006 году Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не принес существенного изменения ситуации, в связи с тем, что основную роль в нем играют ведомственные инструкции и правила делопроизводства, которые по своей сути для нормативного регулирования публичных институтов не предназначены. Данные инструкции не публикуются и для граждан недоступны. Отсюда возникает противоречие с ст.15 ч.3 Конституции РФ.
     - В-третьих, практическая работа с обращениями граждан хорошо организована технически только в крупных федеральных органах власти (Аппарат Правительства, Администрация Президента). В остальных федеральных и региональных органах власти ощущается нехватка сотрудников, скудность материально-технической базы и т.п. «Однако главным препятствием является не техническое обеспечение, а явные недостатки нормативно-правовой базы, в том числе поверхность и слабость федерального закона, и устаревшие правила ведения делопроизводства»9.
     При этом институт обращения граждан обладает «тройственной природой». В этой тройственной природе, есть свои достоинства и недостатки.
     «Главным достоинством «тройственной природы» является то, что обращения, процесс рассмотрения которых, прописан в законодательстве и многочисленных ведомственных инструкциях, интегрированы в саму бюрократическую систему»10.
     Из этого исходят два важных следствия: первое то, что обращение не может быть проигнорировано в силу самой бюрократической системы, связанной формальными рамками инструкций, второе то, что институт обращений не может быть ликвидирован, так как он является для власти древнейшим информационным каналом и одним из главных средств ее оправдания.
     Второе следствие носит более фундаментальных характер: институт обращений может рассматриваться как единственная форма гражданского участия, которая одновременно интегрирована в структуру публичной власти, причем так, что без смертельного ущерба для этой структуры изъята быть не может. Следовательно, через обращения, возможно влияние на решения, принимаемые субъектами власти, используя неотъемлемые черты бюрократии. Такие особенности бюрократической системы, как субординация, формальность и автоматизм исполнения, часто считавшиеся злом, могут пойти здесь на пользу гражданскому участию.
     В связи со сложными экономическими событиями в мире граждане  достаточно часто осуществляют свое право на обращения в органы власти. «Однако в действующем законодательстве, регулирующем данные правоотношения, имеется ряд разногласий, которые нуждаются в подробном анализе с целью последующей доработки. Помимо данного Федерального закона других федеральных законов, целиком посвященных порядку рассмотрения обращений граждан, нет»11. Имеющиеся федеральные законы в своем большинстве регулируют правоотношения в различных областях общественных отношений, не устанавливая при этом четких критериев рассмотрения обращений граждан.
     Следующей, немало важной проблемой является увеличение срока рассмотрения обращений по сравнению с ранее действующим законодательством,  теперь он составляет 30 дней с момента регистрации обращения гражданина. 
     Достаточно неоднозначным является момент, имеющий связь с порядком работы отдельных обращений граждан, в том числе с предоставлением ответа на определенный тип обращений. В ст.11 ч.4 Федерального закона от 2 мая 2006 года ответ на обращение не дается в случае, если его текст не  поддается прочтению. Об этом гражданин получает уведомление, если его фамилия и адрес поддаются прочтению. Здесь речь идет о письменной форме обращения, текст которого, например не виден, слова неразличимы вследствие различных причин (текст залит жидкостью, написан крайне не разборчивым почерком, выцвел).
     Однако Федеральный закон не регламентирует моменты, когда обращение поддается прочтению, но лишено смысла (логики), то есть не поддается толкованию, что может свидетельствовать о плохом психическом состоянии заявителя. Такие случаи часто встречаются на практике, и тут, по моему мнению, следует уведомлять о невозможности рассмотрения обращения, например, в силу неясности существа вопроса.
     Здесь появляется вероятность принятия должностным лицом самостоятельного решения о безосновательности обращения, и прекращать переписку с гражданином в том случае, если ему уже несколько раз давался ответ по существу на поставленный вопрос. «Однако практика рассмотрения жалоб граждан, позволяет предположить, что должностные лица и заявители часто имеют различные точки зрения на то, что является существом вопроса в каждом конкретном случае»12.  
     Известно, что суть любого правового института, в том числе института обращений граждан, ясно проявляется в наиболее общих положениях (принципах) и началах. В них определяются самые важные, качественные свойства правовой регламентации на осуществление прав гражданина обращаться в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
       В Федеральном законе №59 нет статьи, в которой были бы перечислены  принципы работы с обращениями граждан РФ. Содержание в Ч. 2 ст. 2 данного Закона положений о том, что граждане осуществляют право на обращение свободно и добровольно, не столь значимо, так как осуществление прав граждан под принуждением недопустимо.
     Не менее серьезными являются следующие проблемы:
     - нет четких внутриведомственного и межведомственного разделения полномочий, это не позволяет более точно выбрать адресата запроса;
     - плохая мотивация сотрудников государственных органов направить свою работу на результат для заявителя, отсюда возникает формальность при рассмотрении обращений граждан и организаций; 
     - не правильно то, что исполнение запросов граждан отнесено к функциям, что позволяет должностным лицам не считать действия по рассмотрению обращений государственной услугой, и не распространяет на них гарантии Федерального закона от 28.07.2010г. № 210-ФЗ;
     - нет системы независимых разбирательств по жалобам на действие (бездействие) чиновников. Существующий механизм перенаправления обращений граждан не позволяет удовлетворить запрос и, следовательно, сводит на нет существующую систему в целом;
     - нет нормального внешнего контроля над работой с обращениями граждан и организаций;
     - не всегда достаточный уровень профессиональной и правовой компетентности исполнителей (особенно на уровне муниципальной власти). Низкий профессионализм не позволяет органам власти (должностным лицам) выработать действенные методы реакции на обращения граждан; 
     - непрозрачность института по работе с обращениями граждан (отсутствие народного контроля);
     - слабая информированность и низкая юридическая грамотность,  правовой культуры граждан, отсутствие необходимой справочной информации и справочных служб.
     Система, по-моему, мнению, заточена на обращения граждан в форме вопросов и жалоб, а не на предложения. 
     До ныне действующего федерального закона об обращении граждан, почти полвека основными правовыми актами, которые регулировали рассмотрение обращений граждан, были Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 г. № 2534 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»13 и Закон СССР от 26.06.1968 г. № 2830 «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»14, которые в последствие подвергались несущественной переработке.
     Федеральный закон №59 от 2.05.2006 г., включил в себя основные положения прежнего Указа от 12.04.1968 г., положительно зарекомендовавшего себя на практике, и установил ряд существенных гарантий осуществления права граждан на обращения, которые не были закреплены ранее на законодательном уровне. 
     Несмотря на это, как мы видим, в данном Федеральном Законе остался еще ряд недочетов, проблем и разногласий которые требуют дальнейших поправок.
     
     1.3. Модернизация института обращения граждан.
     
     Совершенствование института обращения граждан, по-моему, мнению должно проходить в два этапа: на первом – добиться пересмотра правил ведения делопроизводства и добит.......................