Общая характеристика социального найма жилья как социально-правового института

Содержание

Введение......................................................................................................................3
Глава 1. Общая характеристика социального найма жилья как социально-правового института……………………………………………………….............8
1.1. История становления института социального найма жилья в России…......8
1.2. Современное понимание, сущность и нормативное регулирование социального найма жилья………………………………………….........................17
Глава 2. Договор как регулятор социального найма жилья………..............37
2.1. Понятие, предмет и форма договора социального найма жилья...................37
2.2. Стороны договора социального найма жилья ………………........................43
Глава 3. Последствия неисполнения обязательств по договору 
социального найма жилья……………………………………………………….57
3.1. Изменение и прекращение договора социального найма жилья..................57
3.2. Выселение граждан из жилых помещений, предоставленных по 
договору социального найма………………………………………………………67
Заключение...............................................................................................................76
Список использованных источников..................................................................79
Приложения………………………………………………………………………..85

Введение

     Всеобщей декларации прав человека 1948 г. в жизненный уровень человека, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, включается такой обязательный компонент, как жилище (ст. 25) 1. Неотъемлемое право каждого человека на жилище закреплено также в ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. 2 При этом, как следует из п. 1 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. 3, право на жилище должно реализовываться при условии свободы выбора человеком места жительства. Необходимость уважения жилища человека констатирована и в ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. 4
     С учетом положений международно-правовых актов в ст. 40 Конституции РФ также провозглашено в числе основных прав и свобод человека и гражданина право на жилище. 
     Конституционное право граждан на жилище относится к основным правам человека и заключается в обеспечении государством стабильного, постоянного пользования жилым помещением лицами, занимающими его на законных основаниях, в предоставлении жилища из государственного, муниципального и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, в оказании содействия гражданам в улучшении своих жилищных условий, а также в гарантированности неприкосновенности жилища, исключения случаев произвольного лишения граждан жилища (ст.ст. 25 и 40 Конституции РФ).
     Право на жилище - одно из важнейших социально-экономических прав граждан России, поскольку оно затрагивает самые основы жизни людей. Жилище, как и пища, одежда, вода, относится к основным материальным условиям жизни человека. Поэтому Конституция РФ также устанавливает и гарантии охраны этого права, а также предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство и создают условия для осуществления права на жилище. 
      Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то согласно ст. 40 Конституции РФ такое жильё предоставляется только малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище. Речь идёт, в частности, об обеспечении жильём военнослужащих, лиц, пострадавших в результате чрезвычайных обстоятельств, участников Великой Отечественной войны и приравненных к ним лиц, инвалидов и некоторых других категорий граждан, предусмотренных федеральным законодательством и законами субъектов РФ.
      В настоящее время право на жилище может быть реализовано несколькими способами. Таковыми являются:
      1. Приобретение жилого помещения за собственные средства. Такое решение жилищного вопроса возможно на основании договора купли-продажи, мены и других гражданско-правовых сделок. Граждане также могут приобрести квартиру в домах жилищных (жилищно-строительных) кооперативов. Ограничений, в том числе по площади приобретаемого жилья сегодня не существует. Правовой базой для реализации этого права является как жилищное, так и гражданское законодательство.
      2. Строительство жилого дома на отведённом участке. Важно отметить, что все граждане, в том числе и нуждающиеся в улучшении жилищных условий по общим основаниям, имеют право получить земельный участок под индивидуальное жилищное строительство и таким способом удовлетворить своё право на жилище. Конституцией РФ (ч. 3 ст. 40) предусматривается обеспечение жильём граждан за доступную плату, предоставление безвозмездных субсидий на покупку или приобретение жилья. 
     3. Предоставление жилого помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде по договору социального найма. Согласно ч. 3 ст. 40 Конституции РФ малоимущим и иным указанным в законе гражданам (инвалиды, ветераны, участники ВОВ и др.), нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно в соответствии с установленными законом нормами.
     Таким образом, имеет место новая роль государства и органов местного самоуправления на рынке жилья. В новой системе государство и муниципальные органы тотально не аккумулируют средства населения для последующего жилищного строительства и распределения квартир. Теперь каждый должен самостоятельно вкладывать средства в покупку или строительство жилья, не рассчитывая на решение своей жилищной проблемы за счет государственного и муниципального жилищных фондов. Время новоселья будет определяться не многими годами ожидания в очереди на получение жилья, не решением органов управления и профкомов, как было ранее, а доходами гражданина, материальной возможностью купить, построить или нанять жилье. Так будет решаться жилищная проблема для большинства граждан. Однако малоимущие и другие лица, указанные в законах, будут обеспечиваться жильем исходя из традиционных для отечественного законодательства принципов: сохраняется режим предоставления им жилых помещений в соответствии с установленными нормами из государственного или муниципального жилищного фондов 5.
     Предметом нашего дипломного исследования является именно институт социального найма жилья и его правовое регулирование, поскольку посредством данного института реализуется функция Российской Федерации как социального государства, проявляющего заботу о своих гражданах и гарантирующего их основные права, свободы и законные интересы.
      Институт социального найма жилья является сложным комплексным межотраслевым, поскольку регламентируется нормами как конституционного, так и гражданского и жилищного законодательства. 
      Кроме того, нормы, регулирующие наем жилых помещений, претерпели в последнее десятилетие существенные изменения. Реформирование сферы жилищных услуг предопределило концептуально новый подход к сущности складывающихся жилищных правоотношений, основанных на договоре найма, условий аренды, приобретения или строительства жилья за счет собственных средств.
      Положения гражданского и жилищного законодательства, регламентирующие наем жилья, закрепляют существование двух нормативных систем, регулирующих сходные отношения, что существенно затрудняет целостное восприятие поведенческой модели правового регулирования жилищных правоотношений, влечет коллизии и споры.
     В связи с этим вопросы правового регулирования социального найма жилья являются актуальными и практически значимыми.
     Цель дипломного исследования – комплексный анализ, систематизация и описание вопросов правового регулирования социального найма жилья как социально-правового института, его особенностей в юридической науке и практике.
     Объект исследования – институт социального найма жилья и его правовое регулирование.
     Предмет исследования – идеи, концепции и представления юридической науки, положения норм конституционного, гражданского и жилищного законодательства, касающиеся социального найма жилья.
     Методологическую базу исследования составили такие методы познания социально-правовых явлений и процессов, как сравнительно-правовой, историко-юридический, формально-логический, системный, анализа, синтеза и др.
     Теоретическую основу работы составили учебная и специальная литература, комментарии законодательства, труды отечественных ученых-правоведов, таких как Богданова Е.Е., Брагинский М.И., Витрянский В.В., Васькин В.В., Мустафин Р.Р.,  Егорова О.А., Зоркольцев Р.Д., Карпухин Д.В., Тихомиров М.Ю., Шешко Г.Ф. и др. 
     Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, иные законодательные и подзаконные нормативно-правовые акты, регламентирующие институт социального найма жилья.
     Правоприменительную основу работы составила практика судов общей юрисдикции и акты судебного толкования.

Глава 1. Общая характеристика социального найма жилья как социально-правового института

1.1. История становления института социального найма жилья в России

     Наем вещей (locatio-conductio rerum) известен еще со времен Древнего Рима. Относясь к группе консенсуальных договоров, он считался заключенным, если имелось соглашение о плате (D.19.2.2) 6. Наймом вещей называется такой договор, по которому одна сторона (наймодатель - locator) обязуется предоставить другой стороне (нанимателю - conductor) одну или несколько вещей для временного пользования, а другая сторона обязуется уплачивать за пользование этими вещами определенное вознаграждение и по окончании пользования возвратить вещи в сохранности наймодателю 7. Данное определение отражает сущность найма – временное пользование чужой вещью за плату в силу договора.
     Наем жилья в дореволюционной России регулировался договором имущественного найма, самостоятельного договора найма жилых помещений не существовало. Отдельные нормы главы 2 «О найме имуществ и отдаче оных в содержание» В ч. 1. т. Х. Свода законов Российской Империи устанавливали специальные требования, предъявляемые к договору имущественного найма, предметом которого выступало строение. Дефиниция договора имущественного найма в законодательстве того периода отсутствовала.
     Г.Ф. Шершеневич имущественным наймом называл договор, в силу которого одна сторона за определенное вознаграждение обязывается предоставить другой стороне временное пользование своей вещью 8. Такое понимание вытекало из ст. 1691 ч. 1. т. Х. Свода законов Российской Империи9, в которой были указаны все обязательные (существенные) условия для данного вида договоров: предмет, срок и цена (наемная плата). 
     В законодательстве того времени для обозначения договора найма применялись различные термины: аренда, прокат, снятие и т.п., однако, по сути, все они обозначали имущественный наем и не имели иного юридического содержания. Сущность договора имущественного найма заключалась во временном предоставлении лицу права на возмездной основе пользоваться чужой вещью для удовлетворения своих потребностей. Таким образом, признаками имущественного найма являлись: передача имущества в пользование, срочность и возмездность.
     Пользование всегда имело только временный характер, поскольку право собственности на имущество по договору имущественного найма не переходило, что отличало этот договор от договора купли-продажи. Бессрочные договоры имущественного найма не допускались. В отношении найма недвижимости законом были установлены предельные сроки, на которые мог заключаться договор. От договора ссуды договор имущественного найма отличала возмездность - за пользование нанятым имуществом взималась наемная плата. Законодательство не предусматривало каких-либо специальных требований к предназначенным для жилья помещениям вообще и как предмету договора имущественного найма в частности. Следовательно, требования, предъявляемые к нанимаемому жилью, определялись сторонами договора самостоятельно. 
     Однако из анализа кассационной практики Правительствующего Сената можно сделать вывод о том, что жилье, предоставляемое по договору имущественного найма, должно было находиться в состоянии, предусмотренном договором, а если это не было обусловлено, то в состоянии, пригодном для его использования исходя из цели найма, и не содержать таких недостатков, при наличии которых пользование им было бы вредным или невозможным. Так, квартира, предоставляемая в наем, обязана отвечать обычным требованиям, быть не слишком холодной и сырой, а также снабженной всеми необходимыми приспособлениями 10. Вместо квартиры нельзя предоставить конюшню или сарай.
     Таким образом, до октябрьских событий 1917 г. в России правовое регулирование найма жилых помещений осуществлялось в рамках гражданского права, а именно Свода законов гражданских (том X Свода законов Российской Империи). Оно называлось наймом имущественным и в общем-то не получило хоть сколько-нибудь продуманного и детального закрепления в специальных нормах. В принципе, по мнению специалистов, государство к этому и не стремилось, несмотря на жилищный кризис, бушевавший в стране в конце XIX в. 11
     В 1922 г. был принят Гражданский кодекс РСФСР, в котором наем опять же не стал рассматриваться как самостоятельный вид гражданско-правового договора и подпадал под регламентацию правилами, посвященными уже упомянутому имущественному найму. По большому счету, первостепенное значение в регулировании данных правоотношений имели издававшиеся в огромном числе постановления, разнообразные инструкции и т.д. Вообще, в течение, пожалуй, всего советского периода нормативное регулирование жилищных отношений осуществлялось, прежде всего, административными методами, численное превосходство которых было очевидно.
     ГК РСФСР 1922 г., продолжая традиции дореволюционного российского гражданского законодательства, урегулировал лишь имущественный наем с вкраплением в него отдельных специальных жилищных норм. 
     В ст. 152 ГК РСФСР 1922 г. было дано определение договора имущественного найма, как соглашения сторон, в силу которого одна сторона (наймодатель) предоставляет другой стороне (нанимателю) имущество во временное пользование за определенное вознаграждение. Договор имущественного найма был назван первым среди видов договоров, что в определенной степени подчеркивало то значение, которое ему придавалось. Общественными отношениями, которые он регулировал, признавались отношения по аренде предприятий и нежилых помещений и по найму жилых помещений и они относились к важнейшим 12. 
     Несмотря на его выделение в качестве самостоятельного обязательства, договор найма жилья продолжал инерционно рассматриваться в литературе как разновидность договора имущественного найма 13 с применением преимущественно правил этого института. Такая оценка договора найма жилого помещения сохранялась в литературе. Специальных жилищных норм, регулирующих данный вид обязательств, на момент выделения было недостаточно. Только в последующем сначала гражданское, а потом жилищное законодательство преодолело указанный дефицит в регулировании отношений жилищного найма.
     Договор найма жилого помещения как самостоятельный вид обязательств, жилищных обязательств состоялся в 1937 г., когда впервые его правовое положение было закреплено в совместном Постановлении ЦИК СССР № 112 и СНК СССР № 1843 от 17.10.1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» путем вычленения его из договора имущественного найма 14. 
     Приведем определение договора жилищного найма, предложенное в 1930-е годы К.В. Хитевым: это договор, в силу которого одна сторона (наймодатель) предоставляет другой стороне (съемщику) жилое помещение для временного проживания в нем съемщика и его семьи за вознаграждение в пределах, установленных законом 15. Следовательно, существенными условиями данного договора являлись: предмет (жилое помещение), срок и вознаграждение. Договор жилищного найма стал регулировать отношения по владению и пользованию жилыми помещениями во всех категориях жилищного фонда. Исключение составляли только пайщики жилищно-строительных кооперативов, которые пользовались жилой площадью в порядке кооперативного членства, и лица, которым в связи с характером работы были предоставлены специальные жилые помещения по трудовому договору. 
     Право на жилую площадь возникало вследствие получения ордера или распоряжения о занятии площади 16. Договор жилищного найма заключался только с лицом, получившим ордер (распоряжение о занятии жилой площади), причем именно на ту площадь, которая была указана в ордере. 
     Главная причина в выделении жилищного найма – его существенные признаки, особенность которых позволяет выделить наем жилья в самостоятельный договорный вид, отграниченный ими от теперь уже смежного с ним имущественного найма.
     Однако, к сожалению, в ГК РСФСР 1922 г. своевременно не было внесено необходимых изменений в связи с введением нового института. 
     После вступления в силу Основ гражданского законодательства СССР 1961 г. 17 и ГК РСФСР 1964 г. 18 отношения по возмездному пользованию чужими жилыми помещениями стали регулироваться договором найма жилого помещения (ранее он назывался договором жилищного найма). Указанные нормативные акты окончательно отделили договор найма жилого помещения от договора имущественного найма, признав первый самостоятельным видом договора 19.  
     В Основах гражданского законодательства СССР 1961 г. положения о найме жилого помещения были систематизированы, выделены в отдельную главу, правда, ряд норм об имущественном найме по-прежнему применялся. Так, главы 6 «Наем жилого помещения» не предусматривали определения договора найма жилого помещения, а отсылали к ст. 53 Основ, в которой было приведено определение договора имущественного найма. 
     Соответственно в ГК РСФСР 1964 г. договор найма жилого помещения занял соответственно самостоятельное место в договорном праве. В ст. 295 ГК РСФСР 1964 г. договор жилищного найма был определен как соглашение сторон, согласно которому одна сторона (наймодатель) обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) за плату жилое помещение для проживания в нем. То есть договор найма определялся как соглашение, направленное на передачу гражданам в пользование специфического имущества - жилого помещения для проживания в нем. 
     Договор найма жилого помещения являлся консенсуальным, поскольку наниматель приобретал право требования передачи ему жилого помещения, оговоренного договором, а наймодатель нес обязанность предоставления такого помещения, т.е. права и обязанности у сторон по договору найма жилого помещения возникали до передачи жилого помещения. Поскольку за пользование жилым помещением взималась плата, договор найма такого помещения относился к возмездным договорам. Хотя ст. 58 Основ гражданского законодательства 1961 г. и позволяла сделать вывод о том, что договор найма жилого помещения мог заключаться как на определенный срок, так и без указания срока, ГК РСФСР 1964 г. в ст. 299 однозначно закрепил, что договор найма жилого помещения - это всегда только срочный договор. В соответствии с ГК РСФСР 1964 г. договоры найма жилых помещений в домах местных Советов заключались сроком на пять лет; в домах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, - на срок, определенный соглашением сторон.
     Таким образом, договор найма жилого помещения был срочным возмездным договором, направленным на передачу в пользование определенного рода имущества - жилого помещения с целью проживания в нем нанимателя.
     В принципе, в ГК РСФСР 1964 г. была наиболее полно осуществлена регламентация договора найма жилого помещения. Однако затем его содержание было доведено до символического остатка в виде одной статьи. Связано это было с тем, что 1981 г. были приняты Основы жилищного законодательства СССР, а в 1983 г. на их базе и в соответствии с ними был принят Жилищный кодекс РСФСР 20.
     Соответствующие нормы ГК РСФСР 1964 г. трансформировались в нормы ЖК РСФСР и, по сути, утратили силу. Соответственно Основы гражданского законодательства СССР 1961 г. и ГК РСФСР 1964 г. в этой сфере перестали действовать, а новые правила впервые определили договор как бессрочный. То есть, в данный период времени наем жилого помещения регулировался только жилищным законодательством.
     Основами жилищного законодательства СССР 1981 г. и Жилищным кодексом РСФСР 1983 г. было установлено, что пользование жилыми помещениями в домах государственного и общественного жилищного фонда осуществляется в соответствии с договором найма жилого помещения, в котором определяются права и обязанности сторон по пользованию жилым помещением. Определение договора найма жилого помещения отсутствовало в законодательстве - ни Основы, ни Кодекс не закрепили определения договора найма жилого помещения, а из новой редакции ст. 295 ГК РСФСР 1964 г. определение договора найма жилого помещения было исключено. Однако порядок заключения договора найма жилого помещения, существенные условия, форма, права и обязанности сторон - все это было детально регламентировано указанными актами. Одним из новшеств стало то, что договор найма жилого помещения в домах государственного и общественного жилого фонда стал бессрочным (ст. 7 Основ жилищного законодательства, ст. 10 ЖК РСФСР). Тем самым фактически государство пожизненно закрепило за гражданином предоставленное ему по договору найма жилое помещение 21.
     Советское государство всегда подходило к договору найма жилого помещения (имущественного найма, жилищного найма) как к возмездному договору, но квартирная плата была символической и не покрывала даже расходов на содержание жилья. Жилье не рассматривалось как товар, и государство, запрещая своим гражданам извлекать нетрудовые доходы из жилья (в том числе путем ограничения размера квартирной платы по договорам в индивидуальном жилищном фонде), и само не получало прибыли от сдачи жилья в пользование. Такое положение определялось политикой государства и господствующей идеологией. Конечной целью, провозглашавшейся Советским государством, была полная отмена квартирной платы. Поэтому возмездность договора найма жилого помещения являлась весьма условной 22.
     Такое положение вещей сохранялось вплоть до принятия Основ гражданского законодательства СССР 1991 г. 23
     В главе 11 Основ гражданского законодательства СССР 1991 г. было впервые дано развернутое определение договора найма жилого помещения: по договору найма жилого помещения наймодатель обязуется предоставить нанимателю и членам его семьи жилое помещение, пригодное для постоянного проживания, а наниматель обязуется использовать помещение в соответствии с его назначением, обеспечить его сохранность и своевременно вносить плату за пользование жилым помещением (квартирную плату).
     Последовавшие затем реформы союзного и российского гражданского законодательства исходили также из признания договора найма жилого помещения как самостоятельного вида обязательств. 
     В начале 1990-х гг. после серьезных политических и экономических потрясений произошли не менее серьезные изменения в законодательстве. Власть допустила существование наряду с наймом жилых помещений в государственном и общественном фонде одну из его разновидностей - аренду, с помощью которой стало возможным возмездное владение и пользование жилыми помещениями (Закон РФ от 24.12.1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» 24), причем снимать их могли как граждане, так и юридические лица, а размер платы не ограничивался. Такие изменения были вполне разумными и соответствующими тому периоду.
     По Закону об основах жилищной политики 1992 г. наряду с арендой жилого помещения возник институт потребительского найма (прообраз социального найма жилого помещения) и сфера его действия была ограничена всего лишь публичными жилищными фондами – государственным и муниципальным.
     Таким образом, в гл. 1 и 2 раздела III ЖК РСФСР 1983 г. и ст.ст. 11-14, 20, 21 Закона об основах федеральной жилищной политики 1992 г. понятия "наем жилого помещения" и "договор найма жилого помещения" использовались именно в том контексте, который сегодня соответствует современному понятию "договор социального найма жилого помещения".
     Понятие найма тогда было еще довольно далеко от современных представлений. Данный договор мог заключаться в отношении жилых помещений, находящихся исключительно в собственности государства, а таковых было подавляющее большинство. 
     Именно в советский период появились предпосылки для выделения договора найма жилого помещения из договора имущественного найма в самостоятельный вид договора. Способствовало этому признание жилья одним из важнейших благ, необходимым условием нормальной человеческой деятельности, в том числе общественной, а обеспечение жильем, доступность его для всех граждан - обязанностью государства. Сыграло роль и то, что государство являлось самым крупным собственником жилья, а удовлетворение потребности граждан в жилье осуществлялось государством в порядке административного распределения. Именно вследствие того, что большая часть жилья предоставлялась в пользование путем административного распределения среди определенного государством круга нуждающихся и, как следствие, была ограничена свобода договора в жилищных отношениях, размер предоставляемых жилых помещений и квартирная плата нормировались, договор найма жилого помещения имел ярко выраженный потребительский характер, чем отличался от договоров имущественного найма, заключавшихся в дореволюционной России и в государствах с рыночной экономикой.
     В СССР в условиях монополии государства на жилые помещения договор найма жилого помещения оказался единственной правовой формой использования государственного жилищного фонда.
     
1.2. Современное понимание, сущность и нормативное регулирование социального найма жилья
     
     Сегодня наем жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде не перестал существовать, но получил название социального, что обусловлено особенностями использования жилых площадей. Хотя наряду с ним появилась еще одна разновидность, характеризующаяся различными по сути отношениями возмездного владения и пользования чужим жильем – коммерческий наем. Его появление обусловлено стремлением наймодателя посредством своего имущества получить прибыль. Однако такое название в законодательстве не фигурирует, законодатель ограничился понятием "наем жилого помещения".
     Понятие же «социальный наем» в законодательстве существует, как в ГК РФ, так и в ЖК РФ. Однако сегодня имеет место различие терминов при определении одного и того же института: в ГК РФ используется понятие «наем жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования», а в ЖК РФ – «социальный наем жилого помещения». Это положение нельзя признать правильным и эффективным.
     Помимо этого, как отмечают специалисты, нормативная база, регулирующая данный институт не ограничивается ГК РФ и ЖК РФ. Помимо этого по-прежнему действуют некоторые акты (пусть и в определенной степени), изданные еще в СССР или РСФСР. Конечно, они не отражают реалий настоящего времени и иногда вызывают трудности в правоприменительной практике, но с ними все-таки необходимо считаться, и все эти нормы требуют анализа 25.
     В целом сегодня социальный наем является одной из разновидностей найма жилого помещения, который применяет только в отношении тех объектов, которые входят в состав государственного или муниципального жилищного фонда и относятся к жилищному фонду социального использования. 
     Социальный наем регламентируется ГК РФ: в ст. 672 установлено, что такой договор заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством, при этом к договору социального найма жилого помещения применяются также правила ст.ст. 674, 675, 678, 680, п. 1-3 ст. 685 ГК РФ. Кроме того, к указанному виду договора могут применяться и другие положения ГК РФ, однако это возможно только в случаях, если иное не предусмотрено жилищным законодательством.
     Специальные нормы о социальном найме жилых помещений установлены в статьях раздела III ЖК РФ. Данный раздел содержит две главы 7 и 8, в которых определяются основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма, а также устанавливаются основные правила о таком договоре, конкретизирующие соответствующие положения ГК РФ. 
     Кроме того, сам договор социального найма жилого помещения также следует считать регулятором таких правоотношений.
     Соответствующая нормативная регулятивная база требует нашего теоретического анализа.  
     В соответствии с ЖК РФ нуждающимися в жилом помещении могут быть признаны: а) малоимущие граждане, б) иные категории граждан, определенные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (чч. 2 и 3 ст. 49). Например, особенности обеспечения жильем инвалидов предусмотрен в ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», инвалидов войны, участников ВОВ, ветеранов и инвалидов боевых действий, иных категорий ветеранов – ст.ст. 14-21 Федерального закона от 12.01.1995 г. «О ветеранах» и т.д. 
     Малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ.
     Установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Ориентиром здесь могут служить, например, положения Федерального закона от 05.04.2003 г. «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи», а перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи был утвержден постановлением Правительства РФ от 20.08.2003 г. № 512. При признании гражданина малоимущим должны учитываться не только размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи, но и стоимость имущества, принадлежащего на праве собственности членам его семьи и подлежащего налогообложению. Введение такого критерия, как стоимость семейного имущества, направлено на обеспечение более объективного подхода при решении вопроса о признании лица малоимущим.
     Малоимущим гражданам, признанным в установленном порядке нуждающимися в жилых помещениях, по договору социального найма предоставляются жилые помещения в муниципальном жилищном фонде.
     В соответствии со ст. 156 ЖК РФ граждане, признанные в установленном порядке малоимущими, проживающие по договору социального найма, освобождаются от внесения платы за пользование жилыми помещениями, то есть жилые помещения им предоставляются в пользование фактически бесплатно. Однако при бесплатном предоставлении жилого помещения наниматель освобождается от внесения платы только за пользование таким помещением, но не от обязанности оплачивать содержание и ремонт жилого помещения, а также вносить коммунальные платежи.
     В специальной литературе подчеркивается, что согласно ст. 49 ЖК РФ основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях могут устанавливаться не только Кодексом, но также другими федеральными законами и законами субъектов РФ. Но такие основания было бы целесообразно исчерпывающим образом определить именно в Кодексе, ограничив возможность нормотворчества по этому вопросу. Поскольку это не сделано, то это создает почву для злоупотреблений, коррупции и лоббизма. Высказывается мнение, что данное положение ЖК РФ о правовом регулировании оснований признания граждан нуждающимися в жилых помещениях и порядка предоставления им жилья (ч. 3 ст. 49) следует толковать ограничительно: поскольку здесь говорится о федеральных и региональных законах, постольку органы исполнительной власти федерального и регионального уровня не наделены правом определять основания и порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма 26.
     Применительно к социальному найму введено исключение относительно того, что по договорам социального найма жилые помещения предоставляются только гражданам России, если международным договором не предусмотрено иное. Это сделано с целью обеспечить бесплатным или предоставляемым за более или менее доступную плату жильем, прежде всего, российских граждан, поскольку речь идет о социальной функции государства в отношении своих граждан.
     Важно, что Приказом Минрегиона России от 25.02.2005 г. № 17 были утверждены Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма 27. Они носят рекомендательный характер и разработаны с целью единообразного применения положений ЖК РФ органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и оказания им методологической и методической помощи при определении прав граждан на получение жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма на основе учета доходов граждан и стоимости принадлежащего им имущества. Они содержат рекомендации по:
     - установлению органами государственной власти субъектов РФ порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, для признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма;
     - установлению органами местного самоуправления размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, для признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма;
     - процедурам проведения органами местного самоуправления проверки достоверности предоставленных гражданами сведений и переоценки размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях подтверждения решения о признании .......................