Общая характеристика государственного регулирования туризма

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ …..................................................................................................
ГЛАВА 1. Общая характеристика государственного регулирования туризма .....................................................................
     1.1. Понятие, значение и принципы государственного регулирования туризма ...................................................................................
     1.2. Цели, функции и методы государственного регулирования туристской деятельности     ............................................................................
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТУРИЗМА В РФ ..............................................................................................
     2.1 Развитие государственного регулирования туристской деятельности в РФ ........................................................................................
     2.2. Законодательное регулирование и основные условия осуществления туристической деятельности в современный период …..
     2.3. Стандартизация и классификация объектов туристской индустрии ........................................................................................................
ГЛАВА 3. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РФ …...............
     3.1 Проблемы государственного регулирования туризма в России
     3.2 Пути совершенствования государственного регулирования туристкой деятельности  в России ….............................................................
ЗАКЛЮЧЕНИЕ  ..............................................................................................
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ  …....................................
3

7

7

13

21

21

34

44

55
55

65
68
72





ВВЕДЕНИЕ
      
      Актуальность темы. В настоящее время не случайно туризм во многих странах мира становится приоритетным направлением развития национальной экономики, что обусловлено не только его динамичностью, высокой доходностью, но и большим положительным социально-экономическим и культурным влиянием. В Российской Федерации Федеральным законом от 24.11.96 № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» туризм также отнесен к приоритетным направлениям развития экономики страны, а основным сектором отрасли назван туризм въездной и внутренний [Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) - Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/136248/#ixzz44Ap5QRBY]. 
      По прогнозам, XXI век будет эпохой туризма. Оценка потенциала туристско-рекреационных ресурсов дает основания утверждать, что Россия имеет значительные перспективы развития туристической индустрии, но ее современное состояние не соответствует отечественному потенциалу туристско-рекреационных ресурсов, низкой является ее экономическая эффективность. 
      Развитию туризма в Росии во многом способствует значительный культурный, исторический, природный потенциал страны. Туристский комплекс России в настоящее время составляют 477 исторических городов, 142 700 объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), 2 495 музеев, 586 театров, 103 музея-заповедника и другие объекты показа и отдыха [8].  Однако, процесс активизации внутреннего и въездного туризма в настоящее время замедляется из-за ряда негативных факторов, к которым относятся: неразработанность нормативно-правовой базы; экономическая и политическая нестабильность в стране; ограниченность ассортимента предлагаемых услуг; отсутствие комплексного видения страны как перспективного туристического направления; несовершенство информационного обеспечения туристических ресурсов.
      Вместе с тем, имеющийся потенциал позволяет ставить задачи эффективного воспроизведения человеческих ресурсов и генофонда нации путем оздоровления, обеспечения полноценного отдыха граждан, путем преобразования туристической сферы в весомый источник создания новых рабочих мест и наполнения государственного и местных бюджетов. Указанные проблемы невозможно решить без поддержки государства, хотя туристическая индустрия является специфичным и достаточно сложным объектом государственного регулирования.
      Основными причинами неудовлетворительного состояния туристско-рекреационной сферы являются недостаточный уровень: теоретического осмысления социально-экономической сути туризма как общественного явления и экономической значимости как вида экономической деятельности, а также государственного регулирования.
      Мировая практика функционирования наиболее развитых экономических систем доказывает, что высокую конкурентоспособность хозяйственной деятельности и стабильный рост обеспечивают в значительной степени эффективные механизмы государственного регулирования, в том числе государственного регулирования туризма.
      Анализ научных источников по проблематике государственного регулирования хозяйственной деятельности в туристической сфере свидетельствует, что российским учеными был разработан ряд проблем в данной сфере. Однако, несмотря на активизацию исследовательских усилий, направленных на анализ вопросов развития туризма, определенные аспекты государственного регулирования этой сферы остаются до сих пор недостаточно изученными. Не хватает исследований, посвященных как теоретическому осмыслению указанных вопросов, так и разработке научно- обоснованных практических рекомендаций по государственному регулированию туристической индустрии на национальном, региональном и местном уровнях.
      Сегодня развитие туристической сферы при трансформации экономических отношений бесспорно требует действенного государственного регулирования. Масштабность и важность туризма свидетельствуют о его принадлежности к стратегическим сферам национальной экономики, инвестиционно привлекательному виду экономической деятельности. В то же время следует отметить, что разработка стратегии развития туристической сферы и создание условий для ее эффективного внедрения является сложной задачей. Именно поэтому необходима целостная система государственного регулирования, которая отвечала бы современным и перспективным требованиям динамичного развития и реализовывалась на разных уровнях: государственном, региональном и отдельного предприятия. Учитывая вышесказанное, констатируем, что эффективное государственное регулирование требует дальнейшего фундаментального научного исследования и практического методического обеспечения. Поскольку, несмотря на многочисленные исследования, даже вопрос дефиниции государственного регулирования до сих пор является дискуссионным, встает проблема совершенствования понятийного аппарата, что и обуславливает актуальность исследования.
     Цель дипломной работы — провести анализ государственного регулирования туристической деятельности в РФ.
     Для выполнения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:
     * дать общую характеристику государственного регулирования туризма;
     * провести анализ государственного регулирования туризма в России;
     * рассмотреть тенденции развития государственного регулирования туристской деятельности в РФ.
      Теоретической базой для написания работы являются труды отечественных ученых в области изучения туризма таких как: Биржаков М. Б., Александрова А.Ю., Фролова Т.А., Каверина Т.П., Квартальнов В.А., Зорин И.В., Довгал?ва М.А., Сенин В.С., Балабанов И.Т., Хедоури Ф., Боголюбов В.С., Орловская В.П. и др
     В работе были использованы следующие методы исследования:  аналитический метод;  теоретический метод;  сравнение. 
     Структура дипломной работы обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Данная работа состоит из введения, трех глав,  заключения и списка использованной литературы.

















ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТУРИЗМА
      
      1.1. Понятие, значение и принципы государственного регулирования туризма 
      
      Перед тем, как определить понятие «государственное регулирование туристической сферы», следует обратиться к анализу понятия «государственное регулирование» в целом. 
      Исторический опыт хозяйственного развития мировой экономики дает основания констатировать объективный характер влияния государства на экономические процессы, хотя степень этого влияния на отдельных этапах развития национальных экономик была неодинакова. Наиболее глубоко обосновал необходимость государственного влияния на различные сферы экономики английский экономист Дж.М. Кейнс. В работе «Общая теория занятости, процента и денег» [28, с.87] он: 
      1) четко очертил круг специфических макроэкономических проблем;
      2) предложил основные принципы методологии и методики их анализа; 
      3) сформулировал задачи экономической политики государства; 
      4) подверг конструктивной критике классическую теорию макро-экономического регулирования, царившую в то время. 
      В противовес классической теории рыночного саморегулирования и государственного невмешательства в экономику Дж.М. Кейнс [28, 2012] предложил альтернативную макроэкономическую теорию, в основе которой лежит государственное регулирование экономики. Это явление получило в науке название «кейнсианской революции».
      Обосновывая необходимость в государственном регулировании экономики, Дж.М. Кейнс определял и его цель, которая заключается в обеспечении прибыльности капитала, предотвращении социального взрыва, который может произойти в результате безработицы, экономических кризисов, падения уровня жизни, инфляции. Исходя из этого, Дж.М. Кейнс отмечал, что государство должно взять на себя ответственность не только за состояние производства, формирование совокупного спроса, но и за ситуацию в сфере занятости, использования человеческих ресурсов, регулирования доходов населения. Фактически взгляды этого английского экономиста стали идеологической основой «социального государства» (термин введен еще в 1850 г. немецким ученым Л. фон Штейном), которое в своем новом качестве принимает значительную ответственность за обеспечение необходимого уровня жизни граждан, выполнение других социальных функций [28, с.147].
      В науке государственного управления государственное регулирование определяется как один из его методов, а именно экономический метод государственного управления, который является системой типовых мер законодательного и контрольного характера, осуществляемых соответствующими государственными органами и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям [10, с.47].
      В правовой науке государственное регулирование трактуется как осуществление государством комплексных мероприятий (организационных, правовых, экономических и т.д.) в сфере социальных, экономических, политических, духовных и других процессов с целью их упорядочения, установления общих правил и норм общественного поведения, а также предотвращения негативных явлений в обществе [12, 118].
      Е.Б. Кубко отмечает, что государственное регулирование создает условия для деятельности субъектов и объектов управления в направлении, желательном для государства и по которому будет происходить развитие системы управления в целом. Именно поэтому, по его мнению, государственное регулирование невозможно без государственного управления [31, с.66].
      Вполне объективно, что государственное влияние на общественно-экономические процессы в условиях рыночной экономики сохраняется, а в в определенной степени и усиливается с целью повышения адаптируемости имеющейся социально-экономической системы к меняющимся условиям окружающей среды. Однако не все сферы общественной жизни подвергаются управленческому влиянию со стороны государства. Как отметил Г.Атаманчук, долгое время поддерживалась мысль, что государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными процессами. Однако такой подход приводит в конечном итоге к авторитаризму [10, с.87].
      Понятие государственного регулирования достаточно распространено в экономических, юридических научных исследованиях и законодательно-нормативных документах. В то же время и непосредственно сам процесс государственного регулирования, и явление, и термин объясняются, истолковываются по-разному, что скорее всего следует из сложности определения его сущности. 
      Термин «регулировать» (лат. Regulo) означает правило, благоустройство, а регулирование (от лат. Regulare) означает «подчинять определенному порядку» [42, с.478].
      В словарях иностранных слов вышеприведенные понятия трактуются так: упорядочивать, вносить порядок, систематизировать какую-то деятельность, управлять чем-то, подчиняя ее соответствующим правилам, определенной системе; устанавливать правильное взаимодействие частей механизма; добиваться нормальной работы машины, установки, механизма и т.п.; обеспечивать слаженное взаимодействие составляющих. Исходя из этого, регулирование означает установление определенного порядка, правил, необходимых для работы, взаимодействие частей единого механизма, определенной целостности. В этом контексте трудно согласиться с утверждением, что понятие «регулирование» следует понимать исключительно в контексте понятия «вмешательство» в деятельность общества.
      Итак, государственное регулирование - это система знаний о сущности, закономерности действия и правилах применения типовых методов и средств влияния государства на ход социально-экономического развития, направленных на достижение целей государственной экономической политики. С практической точки зрения, государственное регулирование - это сфера деятельности государства для целенаправленного воздействия на поведение участников рыночных отношений с целью обеспечения приоритетов государственной политики.
      Ю.В.Алексеева предлагает рассматривать государственное регулирование туристического сектора как совокупность форм и методов целенаправленного воздействия органов государственной власти на развитие туристической сферы и создание условий для эффективного сотрудничества органов государственной власти, местного самоуправления и частного сектора по развитию туризма через различные механизмы (административные, организационные, экономические, правовые, экологические и т.д.) [12].
      А.Д.Каурова считает, что «государственное регулирование туризма заключается в разработке и принятии основополагающих правил организации и развития туристского бизнеса в стране» [20, с.32]. 
      По мнению М.В.Вишняк «государственное регулирование туризма - это деятельность органов государственной власти региона по воздействию на сферу туризма с целью обеспечения ее функционирования в заданных параметрах или достижения новых показателей ее развития» [12].
      Н.И.Ильина дает следующее определение: «государственное регулирование развития туризма - это воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру для обеспечения нормальных условий функционирования рыночного механизма, реализации государственных социально-экономических приоритетов и выработки единой концепции развития туристской сферы» [19].
      Принципы государственного регулирования туризма определены законодательно. Согласно ст.3 Федерального закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений [1]. 
      Регулирование развития туризма представляет собой многоуровневую систему, включающую в себя: 
      - координацию и содействие развитию туризма в глобальном масштабе, которое осуществляется посредством Всемирной туристской организации при участии международных финансовых организаций; 
      - согласованность туристской политики на межгосударственном уровне, которая достигается через региональные туристские организации и специальные органы межгосударственных объединений (например, Европейское Сообщество); 
      - согласованность политики в области туризма на национальном и региональном уровнях, которое осуществляется через специально созданные государственные органы и общественные ассоциации туристских организаций [19]. 
      Ряд специалистов считает, что государственное регулирование в сфере туризма должно способствовать сохранению ресурсов Росии и учитывать специфику конкретных регионов. Для этого необходимо осуществлять государственное регулирование формирования и развития рекреационной деятельности в таких масштабах, которые бы не приводили к истощению рекреационного потенциала соответствующего региона [31, с. 133], а также способствовали устойчивому развитию туристически привлекательных территорий [17].
      Такого мнения придерживаются и ученые, которые считают, что государственное регулирование развития туристско-рекреационной отрасли должно быть направлено на:
      * разработку законодательства, в котором будет определена система стандартов, уровень качества рекреационного обслуживания, вопросы лицензирования и сертификации рекреационной деятельности;
      * проведение зонирования с целью выявления территорий для различных видов рекреационного использования; 
      * определения экологических норм в сочетании с санитарно-гигиеническими требованиями для рекреации;
      * создание служб изучения спроса на рекреационные услуги, 
      * развитие соответствующей рекламной индустрии, системы подготовки кадров и создание кадастра рекреационных ресурсов [36, c. 131].
      Итак, государственное регулирование туристической индустрии - это комплекс мероприятий государства, направленных на корректирование поведения хозяйствующих субъектов в направлении, необходимом для достижения поставленной государством целей общественного развития.
      Механизм государственного регулирования развития туризма - это совокупность видов и способов действий субъекта регулирования, основанная на базовых принципах и реализации функций, которые обеспечивают с помощью определенных форм, методов и средств эффективное функционирование системы государственного регулирования для достижения определенной цели и решения противоречий.
      1.2. Цели, функции и методы государственного регулирования туристской деятельности    
      
      В соответствии со ст.4 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" основными целями государственного регулирования туристской деятельности являются:
      * обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;
      * охрана окружающей среды;
      * создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;
      * развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия [1].
      Главной экономической целью государственного регулирования в туристической индустрии являются: 
      1) создание конкурентоспособного и высокоэффективного туристско-рекреационного комплекса, способного обеспечить удовлетворение потребностей отечественных и зарубежных граждан в туристических услугах, осуществить весомый вклад в развитие экономики страны и региона за счет увеличения количества рабочих мест, налоговых поступлений в бюджет;
      2) повышение эффективности использования потенциала туристско-рекреационного комплекса России в контексте построения социально- ориентированной экономики.
      Достижение этих целей предполагает решение главной задачи государственного регулирования - создание благоприятных условий для развития туристической сферы с помощью правовых, экономических, административных и других методов воздействия, распределения материальных и кадровых ресурсов с учетом существующих приоритетов.
      В государственном регулировании туризма выделяют два уровня – федеральный и региональный (уровень субъекта Федерации). И на первом, и на втором уровнях используются различные формы и методы регулирования. При этом некоторые формы и методы присущи только одному уровню, что предопределяется разделением полномочий в данной сфере между федеральным центром и регионами.
      На сегодняшний день в туристской сфере выделяют такие методы государственного правления как, прямые (административные) и косвенные (неадминистративные) способы регулирования. Прямые способы заключаются в первую очередь в издании определенных актов органов власти, распределении и перераспределении инвестиций, направляемых на формирование туристской инфраструктуры, на подготовку кадров и рекламно-информационное обеспечение продвижения национального и регионального туристского продукта. А косвенные включают в себя налоговые и таможенные льготы, стимулирующие приток инвестиций, требования по норме прибыли и доступность кредитных ресурсов [29]. Те и другие методы базируются на вмешательстве государства в процессы, протекающие в туристической отрасли. Первые направлены на повышение эффективности функционирования туристской отрасли посредством принуждения, а другие основаны на действии экономических законов. 
      Рассматривая форму как внешнее выражение содержания государственного регулирования, можно выделить такие основные формы, как правотворчество, поддержка, стимулирование, легализация, регламентация и координация. Сущность этих форм, выраженная через деятельность органов государственной власти, представлена в таблице 1.
      Таблица 1.1. - Основные формы государственного регулирования туризма и их сущность
        
      
      Правотворчество следует рассматривать как более широкое, чем законотворчество, понятие, поскольку законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из «Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации» [1].
      Поддержка субъектов сферы туризма со стороны органов государственной власти (государства) может носить прямой и косвенный характер. К примеру, выдача государственного кредита предприятию туриндустрии является его прямой поддержкой, а подготовка кадров для таких предприятий в государственных образовательных учреждениях – опосредованной поддержкой.
      Н.И.Ильина  конкретизировала и расширила набор функций и методов реализации государственной политики регулирования развития туризма (табл. 1.2)
      
      Таблица 1.2. Функции и методы государственного регулирования туризма (по Н.И.Ильиной) [19]
      
Функции
Методы
1. Общая организация и правовая регламентация туристской деятельности
- введение единых понятий, определений, -процедура заключения сделок, договоров, -получение виз, -порядок прохождения границы и провоза товара
2. Планирование развития туризма  
-разработка общих стратегий и концепций развития туризма, -регулирование пространственного размещения объектов туризма, -планирование развития инфраструктуры
3. Регулирование отдельных видов деятельности
- лицензирование, -стандартизация, -сертификация
4. Обеспечение безопасности туризма
-лицензирование, -стандартизация , -сертификация, -издание памяток туриста, -страхование
5. Кадровое обеспечение туризма
-создание стандартных государственных программ для системы непрерывной подготовки кадров для сферы туризма, - содействия организации повышения квалификации работников турпредприятий
6. Обеспечение научных исследования туристского рынка  
-маркетинговые исследования на туррынке, -создание национальных центров изучения туризма, -информационное обеспечение турпредприятий
7. Поддержка внешнеэкономической деятельности турфирм
- создание представительств и филиалов за границей, -заключение международных договоров, -участие в разрешении конфликтов, реклама национальных турпродуктов
8. Обеспечения   охраны окружающей   среды   и исторических памятников
-создание правил, законов, условий экономического стимулирования   по охране и восстановлению природных ресурсов, реставрации исторических памятников, - распределение туристской ренты, -финансирование учреждений культуры
9. Создания благоприятного имиджа страны, региона
-маркетинг, -реклама, информационно-аналитическая пропаганда (издание карт, видеофильмов и т д ), -налогообложение, -инвестирование
10. Контроль и надзор
-текущий контроль, -аудит, -мониторинг международной конкурентоспособности, национальных турпродуктов


  
      Согласно ст.4 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" «приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма. Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:
      * определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;
      * нормативного правового регулирования в сфере туризма;
      * разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;
      * содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
      * защиты прав и интересов туристов, в том числе оказания им экстренной помощи, а также обеспечения их безопасности;
      * содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;
      * развития научных исследований в сфере туризма;
      * стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;
      * формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров (далее также — реестр);
      * информационного обеспечения туризма;
      * создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;
      * оказания государственных услуг в сфере туризма;
      * взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти за пределами Российской Федерации  [1].
      Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. На федеральном уровне таким органом является Федеральное агентство по туризму (Ростуризм). Субъекты Федерации сами устанавливают органы, отвечающие за сферу туризма и их структуру.
      Система государственного регулирования туризма наряду с рассмотренным выше органом исполнительной власти в сфере туризма, являющимся субъектом регулирования, включает объекты и средства регулирования. Практическое воздействие государства на сферу туризма осуществляется через механизм государственного регулирования, базой которого является система, рассмотренная выше. Основными элементами этого механизма являются субъекты регулирования – органы государственной власти (законодательные и исполнительные), объекты регулирования, а также формы, методы и средства регулирования (рисунок 1).
       Рисуник 1.1 - Структура механизма государственного регулирования туризма 
      
      Регулирование направлено как на объекты внутренней среды, так и на объекты внешней среды. Под внутренней средой следует понимать сферу туризма региона, которая связана с приемом туристов и оказанием туристических услуг местному населению, решившим совершить путешествие в другой регион страны или за рубеж. Объектами регулирования внутренней среды являются, в первую очередь, предприятия туриндустрии и объекты туристического интереса, инфраструктура дестинации (социальная, транспортная и инженерная), среда дестинации, муниципальные образования и органы местного самоуправления, образовательные учреждения, осуществляющие подготовку кадров для сферы туризма, общественные организации данной сферы и, наконец, население.
      Каждый из перечисленных объектов имеет свою особенную роль в туристской деятельности, но только все они в совокупности определяют уровень развития туризма в регионе и его привлекательность для туристов. Поэтому в зависимости от конкретной ситуации, сложившейся в сфере туризма региона, следует определять приоритетные объекты и осуществлять их первоочередное регулирование в наиболее целесообразных формах и наиболее действенными методами.
      
      
      
      
      
      









ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТУРИЗМА В РФ
      
      2.1 Развитие государственного регулирования туристской деятельности в РФ
      
      Несмотря на то, что развитие туризма в России происходило еще в Российской Империи, государство не уделяло этой сфере значительного внимания. На ранних этапах развития туризма выделяли такие его виды: самодельный, познавательный, лечебный, учебный и бизнес-туризм. В XIX - начале ХХ в. незначительные изменения произошли только на региональных уровнях - возникли просветительские организации, которые руководили туристско-экскурсионной деятельностью. 
      Победа советской власти в результате революции 1917 года вызвала принципиальные изменения в содержании деятельности государства. Среди многочисленных средств воздействия на общество в духе идеологических установок того времени туризм занимал значительное место, поскольку содействовал формированию таких приоритетных для советской системы качеств как коллективизм, выносливость, целеустремленность и др. [16, c.45]
      Определяющую роль в постановке целей и задач туристического движения, выборе средств, их реализации играли партийные и государственные органы. Существовавший до 1917 года как частное дело, туризм после прихода к власти большевиков был введен в ранг государственной политики, степень влияния которой с годами становилась все выше и выше.
      В первое десятилетие своего существования советское государство с помощью профсоюзов и комсомола проводило последовательную политику внедрения в общественное сознание туризма как неотъемлемой части советского образа жизни, приобщения к занятиям туризмом всех категорий населения, особенно школьников и молодежи. Партийные органы добивались массового охвата трудящихся и учащейся молодежи всеми доступными формами туризма, широкое распространение получили организация и проведение туристских походов выходного дня, экскурсии, сдача нормативов ГТО по туризму  [27, с.66].
     Развитие туризма в 20-е годы  привело  к созданию в конце января 1927 г. Бюро туризма при МК комсомола, а на следующий год Бюро туризма создается уже при ЦК ВЛКСМ, приобретая общесоюзный статус.
     Главной задачей деятельности новорожденной организации провозглашалось «развитие массового туризма среди молодежи». Комсомол начинал не с чистого листа, в основу работы Бюро был положен опыт РОТ, чья деятельность возобновилась в первые годы  нэпа. К 1929 г. РОТ превращается в руководящий центр туризма в стране. Возникают десятки его отделений в других городах. Наблюдается огромный рост турячеек на заводах, армейских подразделениях и клубах. Этому, безусловно, способствовал лозунг: «Каждый турист должен за год привлечь в ячейку не менее 10 товарищей».
     Но уже в 1929 г. РОТ переименовывается в Общество пролетарского туризма РСФСР — ОПТ. Председателем его избирается Н.В.Крыленко. В Уставе ОПТ говорилось, что главными целями общества является «распространение среди трудящихся идей организованного туризма». Оно также должно «способствовать повышению культурного уровня, обеспечивать культурное использование трудового отдыха», «способствовать живому общению между народами СССР, воспитывать художественные навыки и любовь к природе, закалять здоровье и характер», кроме того, необходимым является и «содействие обороне СССР путем военизации туризма».
     Проведенные организационные мероприятия привели к тому, что численный состав ОПТ за год работы вырос в 100 (!) раз и составил 50000 членов. Деятельность ОПТ распространилась по всему СССР. Его отделения появились от Петрозаводска до Владивостока и Сахалина. Разрабатывались новые маршруты, в частности речные круизы по Амуру и путешествия по Байкалу. Налаживался выпуск специальной литературы [37, с.85]. 
     Кроме ОПТ, в 1928 г. возникает экскурсионное государственное акционерное общество «Советский турист», его учредителем был Наркомпрос. Каждый член этого общества являлся держателем акций. Каждая акция стоила 1 рубль. Эта цена была доступна любому гражданину, желавшему турировать, как говорили в то время. Но право голоса при решении любого вопроса было только у тех, кто владел не менее чем 100 акциями.
     Акционерному обществу вменялось в обязанность создание сети туристских баз и маршрутов на всей территории Советского Союза, т.е. развитие планового туризма. Туристские и экскурсионные маршруты должны были проходить по местам, связанным с революционными событиями, социалистическим строительством в стране.
     Общество имело свои турбазы, дома туристов, сезонные приюты, арендовало в городах гостиницы. На свои маршруты общество "Совтур" распространяло платные путевки.
     «Советским туристом» было разработано около 30 маршрутов, которые охватывали фактически всю территорию Советского Союза. Были даже разработаны маршруты по Памиру. Учитывая, что средняя продолжительность отпуска у большинства рабочих и служащих составляла порядка двух недель, соответственно и подавляющее большинство туров было такой же продолжительности.
     Разница в деятельности ОПТ и Совтура заключалась в том, что ОПТ занимался организацией самодеятельных походов, а Совтур обслуживал группы отдыхающих по заранее определенным маршрутам, носящим в основном общеобразовательный и краеведческий характер.
     Совтур, будучи организацией коммерческой, ориентировался на состоятельные слои населения. Строил комфортабельные гостиницы и базы отдыха. Но профсоюзы обязали его обслуживать и группы ОПТ на своих базах по льготным тарифам. Для Совтура были созданы неконкурентные условия. 
     Создание подобных организаций не решало всех проблем, связанных с развитием туризма в стране. Представление о нем в конце 20-х - начале 30-х годов было весьма пестрым. "Для культкомиссий профсоюзов туризм был чем-то средним между прогулкой и пикником, для советов физической культуры - физкультурой".
     Согласно Постановлению Совнаркома Совтур и ОПТ были слиты в единую организацию — Всесоюзное добровольное общество пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ). Во главе его был поставлен бывший председатель ОПТ — Н. В. Крыленко. В Уставе вновь созданной .......................