Исследования системы нормативных правовых актов органов местного самоуправления в Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ



Развитие демократического государства и становление гражданского общества в России неразрывно связаны с проблемой организации местного самоуправления. Демократизация публичной власти, усиление её эффективности и связи с гражданами, подконтрольность и подотчетность перед населением - основные направления реформирования всех уровней государственной и муниципальной власти. 

Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельное решение населением вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления населения. Волю населения призваны выражать институты муниципальной власти и оформлять ее в соответствующих правовых актах, принимаемых ими.

Местное самоуправление представляет собой одну из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации. Это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления. Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. 

Муниципальное нормотворчество затрагивает экономические, политические, социальные отношения, имеющие непосредственную близость к жизни и деятельности человека на конкретной территории. Органы и должностные лица местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения путем принятия правовых актов. Среди них важное место занимают нормативные правовые акты. В этой связи актуальным представляется установление системы нормативных правовых актов местного самоуправления, поскольку именно они оказывают наибольшее регулятивное воздействие на правовые отношения, возникающие в муниципальных сообществах.

Ю.Б. Луговая отмечает, что «длительное время правотворчество в российской правовой доктрине воспринималось как форма реализации исключительно государственной власти, что было вполне естественно в условиях, когда единственной и всеобъемлющей формой осуществления публичной власти рассматривалась власть государственная. На современном этапе развития общества важнейшим механизмом его демократизации становится местное самоуправление, позволяющее оптимально сочетать интересы и права человека и интересы местные, региональные и федеральные (общегосударственные)»1.

Вместе с тем современная конституционно-правовая конструкция местного самоуправления в Российской Федерации, в ее соотношении с положениями Европейской хартии местного самоуправления порождает ряд общетеоретических вопросов, которые касаются природы муниципальной власти, ее взаимодействия с государственной властью и, соответственно, вытекающих отсюда особенностей нормативных правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления в результате их нормотворческой деятельности. В этой связи требуется теоретико-правовой анализ системы муниципального нормотворчества.

О.В. Кудрякова отмечает, что «издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением муниципального образования нормативный акт представляет собой внешне выраженную форму закрепления норм муниципального образования, в котором проявляется и осуществляется воля населения. Данные нормы специфичны тем, что они исходят из определенного сообщества или их органов, регламентируют основные направления его деятельности, внутреннюю организацию, права и обязанности участников и проч., являющиеся обязательными для населения, проживающего на данной территории. Решение вопросов местного значения затрагивает интересы не только проживающего населения муниципального образования, так как муниципалитет является составной частью сложной структуры всей Российской Федерации, поэтому они должны быть четко согласованы и структурированы»1.

Указанные обстоятельства во многом обусловили интерес к содержанию системы нормативных правовых актов органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Объектом выпускной квалификационной работы являются нормативные правовые акты органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления и нормативные правовые акты, принимаемые при осуществлении непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Предмет выпускной квалификационной работы составляют нормативные правовые акты Федерального законодательства и субъектов Российской Федерации, регулирующие законотворческую деятельность на местном уровне, нормативно-правовые акты о местном самоуправлении, а также деятельность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления по принятию правовых актов местного самоуправления, а также правовые акты местного самоуправления, принимаемые путем референдума в части изучения их системы и правовой природы.

Методологическую основу выпускной квалификационной работы составляют общенаучные методы познания, а именно: системно-структурный, анализа и синтеза. В процессе исследования использовались специальные юридические методы - формально-юридический и сравнительно-правовой.

Цель выпускной квалификационной работы состоит в исследовании системы нормативных правовых актов органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

1) исследовать юридическую природу нормативных правовых актов местного самоуправления;

2) провести классификацию нормативно-правовых актов органов местного самоуправления

3) определить виды и юридические особенности нормативно-правовые акты органов местного самоуправления;

4) исследовать юридическую силу и действие нормативных правовых актов местного самоуправления.

Теоретическую основу выпускной квалификационной работы составили труды А.Б. Абазова, И.А. Алексеева, С.С. Алексеева, В.М. Баранова, Л.А. Быковой, А.В. В.И. Васильева, В.А. Виноградова, А.Е. Гавришева, Л.П. Жуковской, О.В. Кудряковой, Е.Н. Кузнецовой, А.В. Леонтенкова, М.В. Сытинской, В.И. Фадеева, С.И. Чащиной, Е.С. Шугриной Б.Н. Ярового и других ученых-юристов.

Правовая основа выпускной квалификационной работы состоит из Конституции РФ, Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов, подзаконных актов, предметом регулирования которых является законодательная сфера местного самоуправления и проч.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и библиографического списка.











































ГЛАВА 1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОНЯТИЯ И ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРИРОДЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

1.1 Понятие и признаки муниципальных правовых актов





Исследованию нормативных правовых актов в отечественной юридической науке посвящено много работ, они признаются наиболее изученной формой права1. Муниципальные правовые акты, также не лишены внимания исследователей-юристов, но отсутствуют исследования на монографическом уровне  на современном этапе.

Издание правовых актов органов местного самоуправления обусловлено публично-правовым характером их деятельности - указанное право закреплено Конституцией РФ3 и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ), согласно которым «должностные лица и органы местного самоуправления имеют право по вопросам своего ведения принимать муниципальные правовые акты». 1

Создание муниципальных правовых актов, порядок их принятия и вступление в силу определяются уставом муниципального образования. По своему содержанию их правовая деятельность носит подзаконный характер, то есть осуществляется на основе и во исполнении законодательства РФ и ее субъектов, иными словами, нормы права, содержащиеся в муниципальных правовых актах не могут противоречить федеральному законодательству и законодательству субъекта РФ.

Однако, определение нормативного характера правовых актов местного самоуправления в некоторых случаях весьма затруднительно. Это связано, по мнению О.А. Ерёминой «с отсутствием законодательно закрепленного определения нормативного правового акта местного самоуправления и особенностями нормативного регулирования общественных отношений на местном уровне: при принятии муниципальных правовых актов нарушаются правила законодательной техники, в актах зачастую содержатся положения как нормативного, так и ненормативного характера, отсутствует унифицированный перечень видов и наименований нормативных актов»20.

Для правильной характеристики нормативного правового акта местного самоуправления следует исходить из того, что он является видовым по отношению к более общему понятию «нормативный правовой акт» и с другой стороны к понятию «муниципальный правовой акт». Э.С. Агабекян отмечает, что «муниципальные правовые акты характеризуются всеми свойствами правовых актов и представляют собой их разновидность, что обусловлено тремя факторами: во-первых, различиями в содержании вопросов, разрешаемых государством и местным самоуправлением; во-вторых, различиями в юридической природе актов государства и муниципальных образований; наконец, различиями в процедуре принятия решения»1.

Официальное определение нормативного правового акта содержится в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», согласно которому «это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.» 2

В свою очередь, под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.20

В правовой доктрине из данного определения представляется возможным сделать следующие признаки нормативного акта:

во-первых, имеет официальный характер;

во-вторых, выражается в письменном виде;

в-третьих, издается акт управомоченным на то органом государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 не только закрепляется право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты, но и впервые формулируется понятие муниципального правового акта как решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятого населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленного, обязательного для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающего либо изменяющего общеобязательные правила или имеющего индивидуальный характер. Представляется некорректным использование в качестве ключевого в законодательном определении слова «решение», поскольку решение – это одна из разновидностей муниципального нормативного правового акта наряду с постановлением и распоряжением. 

С нашей точки зрения, определение нуждается в уточнении. Вместо слова «решение» может быть использовано словосочетание «официальный документ» или, следуя логике законодателя, термин «волеизъявление». 

В юридической научной литературе можно встретить доктринальные определения муниципальных правовых актов, которые имеют такой же недостаток. 

Так, профессор И.В. Выдрин полагает, что местные правовые акты – это обязательные для исполнения на территории муниципального образования документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным органам.18

М.А. Васильев уточняет, что «акт местного самоуправления – любое предписание, решение или иная мера, принятая органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления для урегулирования как неопределенного числа случаев, так и конкретного случая в сфере вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, обладающая непосредственным юридическим действием для третьих лиц»16.

А.И. Коваленко рассматривает правовой акт местного самоуправления как «официальный письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования»23.

Анализируя подходы к понятию муниципальных правовых актов Э.С, Агабекян отмечает, что «исследователи смешивают признаки муниципальных правовых актов и требования, предъявляемые к ним (подзаконный характер, соблюдение процедуры принятия и надлежащего оформления муниципальных правовых актов, учет местных традиций и др.)»9.

В статье 2 Закона №131-ФЗ впервые дается легальное определение муниципального правового акта - «решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер»3.

Исходя из указанного, специфическими видовыми признаками муниципального нормативного акта являются его особый предмет регулирования, особый субъект правотворчества и ограниченная территория действия. Однако, эти признаки недостаточны для полной характеристики местного нормативного правового акта - местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой низовой уровень организации публичной власти, которое характеризуется следующими особенностями:

«1) самостоятельность и организационная обособленность;

2) двойственная природа, то есть оно представляет собой институт гражданского общества, форму самоорганизации территориального коллектива, выражает интересы населения муниципального образования, формой публичной власти и, одновременно, является субъектом реализации государственной политики;

3) подзаконность – местное самоуправление осуществляется в пределах, установленных федеральным законодательством;

4) локально-территориальный характер, ограниченный границами конкретного муниципального образования;

5) особый предмет ведения – вопросы местного значения;

6) особый субъект и объект власти – население муниципального образования»15.

Указанные признаки муниципальной власти предопределяют и обуславливают особенности муниципальных нормативных правовых актов. Исходя из этого, в отношении муниципальных правовых актов выделим следующие характерные черты:

«1) муниципальный правовой акт – это разновидность юридического документа;

2) муниципальные правовые акты принимаются уполномоченными субъектами права (населением муниципального образования либо органом или должностным лицом местного самоуправления);

3) муниципальные правовые акты имеют особый предмет правового регулирования;

4) содержанием муниципального правового акта являются нормативные, индивидуальные и интерпретационные правовые предписания;

5) муниципальные правовые акты издаются в определенном процедурном порядке;

6) муниципальные правовые акты характеризуются особенностями действия во времени, в пространстве и по кругу лиц;

7) муниципальные правовые акты обеспечиваются мерами государственного принуждения.

8) являются подзаконными;

9) в нормативных правовых актах должна быть отражена цель местного самоуправления как формы публичной власти - выражение интересов населения муниципального образования, учет исторических и иных местных традиций;

10) особый предмет регулирования - вопросы местного значения и в случаях, предусмотренных законодательством, вопросы осуществления делегированных государственных полномочий;

11) действуют в пределах территории конкретного муниципального образования;

12) образуют самостоятельную, иерархичную систему правовых актов.

На основании изложенного В.М. Баранов и А.В. Леонтенков предлагают определение муниципального правового акта как «письменного документа, принятого населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязательного для исполнения всеми субъектами права на территории муниципального образования, устанавливающего либо изменяющего общеобязательные правила или имеющего индивидуальный характер» 28.

Таким образом, нормативно-правовым актам можно дать следующее определение: нормативный правовой акт местного самоуправления - это подзаконный нормативный правовой акт, регулирующий на территории муниципального образования решение вопросов местного значения, а также делегированных государственных полномочий, исходя из интересов населения с учетом местных традиций и исторических особенностей.



















1.2 Юридическая природа муниципальных нормативных правовых актов



Рассмотрим и проанализируем юридическую природу муниципальных правовых актов, так как в литературе мнения ученых расходятся и выберем из них наиболее верную трактовку.

Э.С. Агабекян, характеризуя правовую природу муниципальных правовых актов, отмечает, что «муниципальный правовой акт является родовым понятием, включающим в себя как муниципальные правотворческие (нормативные), так и муниципальные правоприменительные (ненормативные) правовые акты»2. В теории права критерием для их разделения является признак нормативности, предполагающий разграничение их в зависимости от наличия норм права, под которыми, по мнению С.С. Алексеева, следует понимать «узаконенные правила поведения общего характера, то есть действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»9.

Природа, признаки и свойства нормативных правовых актов исследованы в юридической литературе исследованы достаточно широко, но так как мнений много, то необходимо провести анализ и привести единые признаки нормативных правовых актов. Вместе с тем указанные вопросы остаются актуальными для правовой теории и практики, поскольку от их решения зависит развитие государства как правового и демократического, важными составляющими которого являются разделение и взаимодействие властей, их функционирование в рамках собственной компетенции, конституционность.

Н.Н. Вопленко определяет следующие признаки нормативных правовых актов:

1. имеет правотворческую природу;

2. содержит в себе нормы права;

3. обладает государственной обязательностью;

4. издается строго уполномоченным государственными органами или в исключительных случаях общественными объединениями;

5. имеет четко определенную законом формулу;

6. распространяет свое действие на широкий круг общественных отношений и не исчерпывает свое регулирующее воздействие разовым использованием.19

А.В. Мицкевич отмечает, что существо юридической природы нормативных правовых актов не в том, что они излагают нормы права, а в том, что нормативный правовой акт – это источник права в юридическом смысле.29

Проблема российского законодательства в том, что оно не содержит четкого определения какой муниципальный правовой акт содержит нормы права, а какой нет. Например, в статье 132 Конституции РФ устанавливается, что органы местного самоуправления принимают решения, однако правовое значение, природу и форму таких решений Конституция РФ не уточняет.

Закон № 131-ФЗ установил, что акты органов местного самоуправления «не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, закону №131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным актам субъектов Российской Федерации». Таким образом, после федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в систему правовых актов, регулирующих местное самоуправление как институт публичной власти, входят муниципальные правовые акты.

Следуя этой логике, ряд специалистов области муниципального права продолжают, что «акты органов местного самоуправления представляют собой какие-то особые акты, не обладающие свойствами правовых актов, то есть качествами предписаний, обязательность исполнения которых гарантируется возможностью применения мер государственного принуждения»1. Подобный вывод следует рассматривать в качестве спорного, так как государственное принуждение не может наступать за нарушение неправовых актов, тем более, не выступающими элементом системы государственно-правового регулирования тех или иных правоотношений2.

Исходя из этого, акты органов местного самоуправления становится возможным отождествлять с актами органов корпоративного права (то есть актами сообществ, осуществление которых обеспечивается только мерами общественного воздействия)- что в корне неверно, ввиду выполнения органами местного самоуправления публично-правовых функций.

В данном контексте такое буквальное толкование смысла статьи 12 Конституции РФ следует считать избыточным, так как на наш взгляд необходимо разделять понятия актов органов местного самоуправления и актов органов корпоративного права, и, в определенной степени, неверным - с одной стороны «местное самоуправление не является однородной с системой органов государственной власти, никак ее не касаясь и во всем сохраняя свою неприкосновенность»1, а, с другой стороны - «органы местного самоуправления, в рамках своей публично правовой деятельности, обладают эффективными рычагами властного влияния»2, который и есть результат существования правовых актов их органов.

Закон №131-ФЗ в статье 1 определяет местное самоуправление как «форму осуществления народной власти», что корреспондирует к тому, что муниципальная власть по определению и своей сути соединяет черты государственной и общественной власти.

К числу черт государственной власти, характеризующих содержание муниципальной власти, следует отнести правотворческую деятельность3, которые принимаются органами муниципальной власти. В соответствии с ч. 3 статьи 7 Закона № 131-ФЗ «муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования». Исходя из этого, государство выполняет функцию принудительного обеспечения (на основании ч.3 ст. 7 ФЗ № 131) муниципальных правовых актов.

Ахмадеева Н.Н. отмечает, что «непосредственным субъектом юридических отношений выступают муниципальные органы, отличные от органов государственной власти, но через посредство последних, в данных отношениях участвует и государство»1. Посредством участия государства за неисполнение предписаний муниципальных органов «гражданам, руководителям организаций, должностным лицам органов государственной власти и должностным лицам органов местного самоуправления применяются меры ответственности, в данном случае, согласно КоАП РФ - административной.13

Федеральный закон № 131 установил, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным актам субъектов Российской Федерации. 

В отличие от государственных муниципальный правовой акт обладает следующими признаками: 

а) в большинстве случаев принимается по вопросам местного значения; как исключение он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; 

б) существует два основных способа принятия: 

- непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе;

- органом или должностным лицом местного самоуправления; 

в) должен быть документально оформлен, т.е. он должен быть принят в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов: в нем должно содержаться название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования; 

г) обязателен для исполнения на территории муниципального образования; 

д) устанавливает, изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер. 

В первом случае это нормативный акт, во втором – акт применения права. 

Определяя место нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе нормативно-правовых актов правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации, следует исходить из их подзаконного характера. Юридическая сила – тот критерий, с помощью которого определяется место нормативных правовых актов в системе правового регулирования. Исходя из природы местного самоуправления, можно отметить, что нормативные правовые акты муниципальных органов как властных субъектов, осуществляющих управление от имени населения муниципального образования, являются неотъемлемым элементом иерархической структуры системы нормативных актов как часть подсистемы подзаконных нормативных актов. 

Рассматриваемые акты органов местного самоуправления издаются от имени конкретного субъекта местного самоуправления, право которого на принятие правового акта определяется федеральным законодательством, или в установленных федеральным законом случаях законодательством субъекта Федерации, или уставом муниципального образования. В этой связи каждый нормативный правовой акт органа местного самоуправления имеет строго ограниченную сферу действия, обусловленную как компетенцией конкретного субъекта местного самоуправления, так и его связью с определенным муниципальным образованием. 

Подсистеме подзаконных актов свойственна одна общая особенность их юридической силы – они не должны противоречить закону. В остальном же акты названной группы во многом различаются между собой, имеют свои особенности и по содержанию, и по юридической силе, которая определяется исходя из компетенции правотворческого органа и сферы действия нормативного правового акта. Поэтому, когда говорят о нормативных правовых актах органов местного самоуправления как о подзаконных актах, это не означает, что они должны соответствовать только закону как акту, принимаемому органом федеральной или региональной власти, но и иным нормативным актам, являющимся, в свою очередь, также подзаконными, но более высокой юридической силы. Более того, существует определенная субординация актов в рамках одного муниципального образования. Так, нормативные акты главы муниципального образования должны соответствовать не только Конституции РФ, федеральным конституционным законам, иным нормативным актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным актам субъектов Российской Федерации, но и уставу конкретного муниципального образования, а также нормативным актам представительного органа муниципального образования. 

В связи с этим в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов органы местного самоуправления должны руководствоваться не только нормами закона, но и положениями нормативных актов, входящих в группу подзаконных актов. Место нормативных правовых актов в системе нормативно- правовых актов, регулирующих муниципальные отношения, определяется еще и тем, что это акты, действующие только в пределах муниципального образования и, соответственно, регулирующие отношения, существующие в границах муниципального образования.

Таким образом, муниципальные правовые акты входят в общую правовую систему Российского государства, занимая в ней в соответствии с принципами иерархии присущее им место.

Как и все правые акты (согласно общей теории права) муниципальные правовые акты подразделяются на нормативные и ненормативные (индивидуальные).

В.И. Васильев применительно к муниципальным правовым актам пишет, что «под нормативным муниципальным правовым актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного органа и содержащий нормы права, то есть правила, которые рассчитаны на регулирование заранее неопределенного числа случаев и действуют непрерывно.17

В отличие от нормативных муниципальных правовых актов индивидуальные муниципальные правовые акты, основываясь на норме, имеют разовое значение, касаются индивидуально определенных лиц»2.

Ключевая особенность муниципальных правовых актов, отличающих их от федеральных правовых актов, и правовых актов субъектов Российской Федерации, состоит в том, что их действие ограничено территориальными рамками соответствующих муниципальных образований.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят: 

 устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 

 нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 

 правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. 

В данной системе выступает несколько необоснованным отождествление Устава муниципального образования с решениями, принятыми посредством местного референдума или иных форм прямого волеизъявления граждан. М.В. Сытинская и В.И. Шкатулла в комментарии к Закону №131-ФЗ отмечают, что «ставя Устав муниципального образования в один ряд с правовыми актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), Закон наделяет их одинаковой высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов. При этом надо учитывать, что закон несколько преувеличивает юридическую силу устава. Виды актов, принимаемых разными субъектами правовой инициативы, не могут обладать одинаковой юридической силой, иначе нарушается иерархический принцип построения системы права, теряется возможность определения приоритетности актов, составляющей основу правопорядка»36. 

Виды актов, принимаемых разными субъектами правовой инициативы, не могут обладать одинаковой юридической силой, иначе нарушается иерархический принцип построения системы права, теряется приоритет прямого волеизъявления населения перед решением органа определенного уровня соответствует элементарным требованиям демократии и вытекает, в частности, из положений ст. 12 и 73 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ.

В связи с этим предлагается либо утверждать Устав муниципального образования вместе с общественностью, путем референдумов, либо изменить иерархичность муниципальных правовых актов, путем уменьшения юридической силы Устава муниципального образования к правовым актам, принятым на референдуме.

Приоритет прямого волеизъявления населения перед решением органа определенного уровня соответствует элементарным требованиям демократии и вытекает, в частности, из положений статей 12 и 73 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1.

Официальным аргументом в пользу этой точки зрения служит позиция Министерства юстиции РФ, которое в приказе от 01.02.2017 N 92, утвердившем рекомендации по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований определило, что «противоречащим Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству следует считать устав, если он содержит положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования».

Акцентирование внимания на нормативной составляющей муниципальных правовых актов имеет как теоретическое, так и большое практическое значение. Нормативное разграничение нормативных и ненормативных муниципальных правовых актов позволит определить круг полномочий органов местного самоуправления, которые могут быть реализованы только посредством принятия нормативных правовых актов.

Таким образом, муниципальные правовые акты входят в общую правовую систему Российского государства, занимая в ней в соответствии с принципами иерархии присущее им место. Федеральный закон № 131-ФЗ установил, что эти акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным актам субъектов Российской Федерации.



1.3 Классификация правовых актов органов местного самоуправления





Правовые акты органов местного самоуправления достаточно многообразны, в результате чего большинством исследователей предлагается несколько оснований для их классификации или систематизации в их совокупности. В рамках настоящего исследования делается общая (типовая) классификация правовых актов органов местного самоуправления, так как ее конкретные проявления могут несколько различаться в каждом муниципальном образовании в зависимости от исторических и иных местных традиций. Отдельное влияние (хоть и формальное) на типологию правовых актов органов местного самоуправления оказывает законодательство субъекта Российской Федерации. Рассмотрим типологию на примерах правовых актов органов местного самоуправления Костомукшского городского округа.

Итак, первым в классификации правовых актов органов местного самоуправления основанием выступает их правовая природа. Так, по правовой природе выделяют:

-) нормативные правовые акты, которые характеризуются длительность дейст.......................