Контроль и надзор в сфере жилищно-коммунального хозяйства

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСTВЕННОЕ БЮДЖЕTНОЕ ОБРАЗОВАTЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕMИЯ НАРОДНОГО XОЗЯЙСTВА И ГОСУДАРСTВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНTЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ЛИПЕЦКИЙ ФИЛИАЛ





Направление подготовки 40.01.01 «Юриспруденция»



Профиль подготовки «Правовое обеспечение публичной власти»



КАФЕДРА административное и финансовое право  





ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА 



на тему

Контроль и надзор в сфере жилищно-коммунального хозяйства: правовое регулирование и проблемы правоприменения



		

		

Автор работы:

Студент группы ЮMЗ-15-1

Добрынина Ольга Игоревна

Подпись_____________________

Руководитель работы:

канд. юрид. наук, доцент

Кремнева Елена Александровна 

Подпись____________________

Заведующий кафедрой АиФП:

докт. юрид. наук, профессор

Щукина Татьяна Владимировна

Подпись_____________________

		

		

		

		

		

		

		

		

		

		

		Липецк – 2017
Содержание



	ВВЕДЕНИЕ	4

	ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА КАК ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА	10

	1.1 Историко-правовой аспект контрольно-надзорных функций государственных и муниципальных органов в РФ	10

	1.2 Соотношение контроля и надзора как мер обеспечения исполнения законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства	16

	1.3 Сравнительно-правовой анализ применения контрольно-надзорных функций в области жилищно-коммунального хозяйства в зарубежных странах	22

	ГЛАВА 2 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА	31

	2.1 Административно-правовые основы управления в области	31

	жилищно-коммунального хозяйства	31

	2.2 Административно-правовой статус жилищных инспекций	41

	2.3 Прокурорско-правовой аспект обеспечения законности в деятельности органов жилищно-коммунального хозяйства	48

	ГЛАВА 3 ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ОБЛАСТИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЕ ИХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ	56

	3.1 Актуальность проблем административно-правового регулирования контроля и надзора в области жилищно-коммунального хозяйства	56

	3.2 Приоритетные направления модернизации российского законодательства, регулирующего вопросы контроля и надзора в области жилищно-коммунального хозяйства	60

	ЗАКЛЮЧЕНИЕ	65

	БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК	76






ВВЕДЕНИЕ

Жилищно-коммунальное хозяйство РФ – один из важнейших элементов народного хозяйства, призванным обеспечивать жизненно необходимые потребности граждан, а также удовлетворять коммерческие интересы организаций и предпринимателей. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства имеет исключительную значимость для повышения эффективности, качества, надёжности предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, снижения нерациональных издержек путём использования ресурсосберегающих технологий, формирования рынка недвижимости. 

Наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления уполномочивающими и контрольными функциями создает условия для осуществления гражданами прав на жилище, его безопасность и неприкосновенность, наделяет их полномочиями эффективного контроля над этой деятельностью. Защита прав человека и гражданина является обязанностью государства, это конституционное положение распространяется на всех граждан без исключения.

Отличительной чертой жилищно-коммунального хозяйства является то, что само по себе жилищное право является сложной, комплексной отраслью права. Поэтому, в целях правового урегулирования, а также установления критериев политики государства в данной области, было создано отдельное министерство, в чье ведение входит разрешение указанного вопроса - Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (сокращенное наименование – Минстрой России). 

Основополагающей целью осуществления государственной политики в данной области социально-экономической жизни – соблюдение государственных интересов в сфере ЖКХ с одновременным учетом интересов частных лиц – граждан и жилищно-эксплуатационных компаний.

Актуальность темы настоящей работы обусловлена теми социальными, экономическими, культурными изменениями, которые происходят в нашем государстве и способствуют тому, что совершенствование жилищно-коммунальной сферы, применение новых технологий, строительство новых объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры  становится одним из приоритетных направлений развития общества.

Недостаточно эффективное и несовершенное правовое регулирование вопросов контроля и надзора в области жилищно-коммунального хозяйства препятствует реализации мер для обеспечения законного режима деятельности коммунальных организаций, недопущения нарушения прав граждан при одновременном соблюдении интересов данных организаций, поскольку при осуществлении государственной политики в сфере ЖКХ важно учитывать интересы субъектов рынка, а также сокращения уровня коррупции в данной области, уменьшение бюрократических барьеров для реализации прав жильцов, организаций и государства.

Проблемы жилищно-коммунального хозяйства в России представляют собой один из важнейших вопросов, ведь именно эта сфера является показателем развитости как отдельного региона, так и страны в целом. Проблемы состояния и развития жилищно-коммунального хозяйства являются одними из наиболее острых, поскольку касаются каждодневной жизни подавляющего большинства населения. Непонимание гражданами происходящих изменений в указанной сфере, введение дополнительных требований, влекущих повышение финансовой нагрузки, при сохранении ненадлежащего качества предоставляемых услуг, закономерно вызывают их оправданную тревогу за свое материальное состояние и, как следствие, социальную напряженность.

Произошедшие изменения законодательства в области жилищно-коммунального хозяйства, связанные с вопросами контроля и надзора, нуждаются в теоретическом анализе и осмыслении.

Актуальность и недостаточность исследования проблем правового регулирования контроля и надзора в области жилищно-коммунального хозяйства обусловили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Объект диссертационного исследования составляют правоотношения, возникающие в процессе реализации контрольно-надзорных функций государственных и муниципальных органов, к компетенции которых они законодательно отнесены.

Предмет исследования составляют нормативные правовые акты, доктринальные теории отечественных правоведов, научные статьи и юридическая практика в области реализации государственного надзора, муниципального жилищного контроля и отношений, с ними связанных.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе понятия, особенностей реализации контроля и надзора в области жилищно-коммунального хозяйства, а также выявление проблем административно-правового регулирования и определение направлений модернизации российского законодательства, затрагивающего вопросы контрольно-надзорных функций компетентных органов государственного управления в области жилищных отношений.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

1) провести анализ понятий контроля и надзора как функций государственного управления в области жилищно-коммунального хозяйства;

2) определить соотношение контроля и надзора как мер обеспечения исполнения законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

3) осуществить сравнительно-правовой анализ применения контрольно-надзорных функций в области жилищно-коммунального хозяйства в зарубежных странах; 

4) охарактеризовать административно-правовые основы управления в области жилищно-коммунального хозяйства;

5) определить административно-правовой статус жилищных инспекций в РФ;

6) проанализировать прокурорско-правовой аспект обеспечения законности в деятельности органов жилищно-коммунального хозяйства;

7) выявить актуальные проблемы административно-правового регулирования контроля и надзора в области жилищно-коммунального хозяйства;

8) разработать приоритетные направления модернизации российского законодательства, регулирующего вопросы контроля и надзора в области жилищно-коммунального хозяйства.

В процессе написания диссертационного исследования использовались диалектический, формально-логический, сравнительно-правовой методы исследования, общенаучные и частнонаучные приемы, включая системный подход, метод анализа и синтеза.

Теоретическую базу исследования составили труды таких ученых, как: А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха, В.П.Беляева, А.В.Быкова, А.П.Гуляева, В.Г.Даева, А.А.Кармолицкого, П.В.Крашенинникова, Б.В.Россинского, В.И.Рохлина, Д.А.Седакова, Ю.Н. Старилова, Н.В.Субановой, Н.В.Тарасовой, М.В.Умрихина, С.Г.Хусяйновой, О.Ю.Якименко, и других.

В качестве нормативной базы работы использовались Конституция РФ, административное и гражданское законодательство, подзаконные акты, содержащие нормы, регулирующие правовое положение отдельных федеральных органов власти в области реализации контрольно-надзорных функций.

Эмпирической основой исследования являются материалы периодической печати, научных и практических конференций и исследований, ресурсы информационно-коммуникационной сети «Интернет», а также обобщенные данные органов государственной власти, правоохранительных органов, судебная правоприменительная практика.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:

1) предложено создать общественный рейтинг управляющих организаций в качестве способа определения их эффективности и профессионализма на рынке коммунальных услуг;

2) в качестве способа разрешения споров, связанных с введением положения о лицензировании деятельности управляющих организаций, а также ввиду загруженности российских судов, предложено ввести в системе органов контрольно-надзорной деятельности вышестоящую инстанцию с целью апелляционного обжалования актов по вопросам лицензирования;

3) ввиду противоречий части 4 статьи 161 и части 3 статьи 161  Жилищного кодекса РФ дополнена и изложена в новой редакции часть 3 статьи 161: «Способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть выбран и изменен в любое время на основании его решения, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 161 Жилищного кодекса РФ»;

4) проанализировав вопрос об уровне износа лифтового хозяйства в нашей стране, предложено создать при поддержке крупнейших банков и запустить механизм кредитования для ускоренной замены лифтов с целью снижения уровня износа и обеспечения безопасности проживания в многоквартирном доме.

Диссертация обсуждена на кафедре «Административное и финансовое право» Липецкого филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ». Основные научные и практические итоги диссертационного исследования нашли отражение в 3 публикациях. 

Полученные исследовательские результаты докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях в 2015–2017 годах: II Всероссийская научно-практическая конференция «Частно-правовое регулирование в публичной сфере: проблемы и развитие» (Липецк, 2015 год), XII международная заочная студенческая научно-практическая конференция  «Управление и инструменты гармонизации социально?экономических отношений в условиях глобализации» (Липецк, 2015 год), II Межрегиональная научно-практическая конференция для магистрантов «Россия и мир: экономические, правовые и социальные аспекты развития» (Липецк, 2016 год).

Структура диссертации. Единству целей и задач диссертационного исследования подчинена и структура работы, последовательность изложения материала, состоящего из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников.


ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА КАК ФУНКЦИЙ                                          ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА



1.1 Историко-правовой аспект контрольно-надзорных функций государственных и муниципальных органов в РФ

Одним из самых больных вопросов для населения является проблема надлежащего обеспечения жильем граждан, а также качество жилищного фонда, коммунальных услуг, их стоимость, доступность. Немаловажным аспектом является также цена жилья на рынке недвижимости, потому что далеко не каждый может себе позволить приобрести жилплощадь. Исходя из сказанного, важным элементом функционирования рынка ЖКХ является реальная эффективности защиты прав граждан и юридических лиц в данном секторе экономики.

Для того, чтобы дать оценку нынешнего состояния контрольных функций уполномоченных органов, следует разобрать историческую составляющую данного вопроса и определить критерии эффективности работы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Многовековая история жилищно-коммунального хозяйства России берет свое начало с XVII века, моментом основания структуры жилищно-коммунального хозяйства в России является апрель 1649 года.  Именно тогда по указу русского Царя Алексея Михайловича Романова был введен в действие «Наказ о Градском благочинии», создан жилищный надзор на государственном уровне. 

Возникновение коммунального хозяйства в России связано с приведением в удовлетворительное состояние домовладений и прилегающих к ним территорий, проведение полицейскими контроля за чистотой улиц, в крупных городах решались вопросы экологической безопасности, противопожарной защиты. Тогда же начали решаться вопросы благоустройства – ремонт и заложение новых дорог, строительство мостов. Данный временной промежуток ознаменовывается созданием в Русском Царстве систематизированного разрешения коммунальных вопросов и вопросов благоустройства, в связи с чем, был создан орган местного самоуправления – городские думы, в чьих ведениях было разрешение дел, связанных с проживанием людей и облагораживании административной единицы государства.

В двадцатом столетии в больших городах появились водопровод, электричество и горячее водоснабжение. Исходя из этого, к началу Октябрьской революции жилищное законодательство усовершенствовалось.

По истечении событий октября 1917 года начался социалистический (или же советский) период развития ЖКХ. Был дан старт национализации имущества коммунальный сферы под эгидой Главного управления по делам местного хозяйства, позже переименованное в Комиссариат по местному самоуправлению, годом позже -  в Отдел местного хозяйства Народного комиссариата внутренних дел. Данным органом было осуществлено принудительное изъятие рентабельного жилищного фонда для последующего размещения в нем «классово благонадежных элементов». 

Важно заметить, что до начала Великой Отечественной войны, ЖКХ развивалось бурным образом, так были внедрены: план Государственной комиссии по электрификации России, колоссальное строительство и ввод нового жилья в эксплуатацию, конструирование водоканалов, канализации, водозаборов, парков и скверов, трамвайных путей сообщения,  а также множество иных элементов инфраструктуры молодого советского государства. Во время войны, на территории Советского Союза, где проводились боевые действия, были приведены в негодность, либо значительно повреждены коммунальная инфраструктура и жилой фонд, страна начала восстанавливать дома, заводы и фабрики, пути сообщения. В социалистический период на 50-е годы двадцатого века приходится последовательный этап развития жилищной сферы и коммунальных систем. Именно тогда люди массово начали переселяться из сел и деревень в города, что продолжалось до распада СССР. В 1957 году вступило в силу Постановление Центрального комитета Коммунистической партии Советского Союза о развитии типовой застройки. В течение непродолжительного периода времени путем реализации новых строительных требований и технологий, а также темпов роста коммунального хозяйства, в городах начали появляться новые районы и микрорайоны. К Олимпиаде 1980 года Верховный Совет СССР отчитался о показателях в сфере ЖКХ среди которых обеспеченность жильем граждан возросла от 11 квадратных метров на одного человека до 15 квадратных метров. Между тем, все больше давал о себе знать дефицит ресурсов, неумение и незнание своих должностных обязанностей строителями и монтажниками, безынициативность ЖЭКов привели к стагнации в сфере жилищно-коммунального хозяйства и строительства.

Меры, принимаемые государством в плановой системе экономики не дали ожидаемых результатов. С падением цен на нефть, войны в Демократической Республике Афганистан, антиалкогольная кампания ухудшали и без того бедственное положение советской экономики. Возникли финансовые трудности в развитии коммунальной и строительной отраслей. Несмотря на это, в советское время был создан жилищно-коммунальный базис, который эксплуатируются и в настоящее время. Основные черты постсоветского периода становления жилищно-коммунальной сферы берут свое начало с момента развала СССР – 1991 года. Именно тогда распределительная система жилищного фонда, созданная в Советском Союзе была уничтожена; для населения, организаций и предприятий были значительно повышены тарифы на жилищно-коммунальные услуги; благодаря приватизации государственного и муниципального жилищного фонда появился рынок жилья; на предприятиях жилищно-коммунальной сферы были введены новые организационно-правовые формы деятельности.

Однако, сократились темпы и масштабы строительства жилья, увеличенная плата на оказание услуг ЖКХ не могла покрыть все расходы содержание жилья. Поскольку цена на оказание вышеуказанных услуг, не покрывала все расходы, с учетом взятия на себя государством покрытия части расходов жилищно-коммунального хозяйства, 4 % валового внутреннего продукта, в связи с неэффективностью использования, указанных средств не хватало на компенсацию содержания жилищно-коммунальной сферы. 

Во исполнение требования о возмещении расходов собственниками жилья был принят Указ Президента РФ «Об утверждении Временного положения о кондоминиуме», Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» и Указ Президента РФ «О реформе ЖКХ». Эти нормативные акты предусматривали, что к началу 2003 года граждане будут полностью оплачивать расходы. Тем не менее, учитывая малый реальный доход граждан, реализация поставленных планов была отложена Государственной думой до 2008 года. В 2001 году была принята подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002- 2010 годы, а затем в 2004 году принят новый  Жилищный кодекс РФ, который ввел договор об управлении многоквартирным домом, ставший новой формой гражданско-правового договора.

С 01 января 2007 года в Жилищном кодексе РФ, вступили в силу изменения, согласно которым жильцы имели право на отказ от осуществления своих обязательств жилищно-эксплуатационными управлениями и выбрать один из предусмотренных вариантов обслуживания, это в частности, товарищество собственников жилья и управляющие компании. В том случае, если жильцы дома не создали товарищество собственников жилья, муниципальный орган власти осуществляет конкурс среди управляющих компаний, и если компания не справится надлежащим образом со своими обязанностями, то собрание собственников жилья сможет самостоятельно расторгнуть договор, а затем выбрать и заключить новый договор с другой компанией. 

База жилищно-коммунального хозяйства, заложенная в основном в советское время, до сих пор работает, а вместо модернизации или ее замены, зачастую проводятся восстановительные работы. При этом денежных средств даже на такие работы недостаточно, а осуществление работ за счет других лиц на практике трудно реализуемо и не всегда законно. В связи с замедленным процессом реформирования жилищно-коммунальной сферы Правительством России была разработана целевая программа «Жилище», а также подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ», которая была рассчитана на 2002-2010 годы. В связи с реализацией целей указанной программы основной идеей экономической реформы жилищно-коммунального хозяйства выступала передача гражданам всех прав на использование средствами от жилищно-эксплуатационных компаний.

Уже в январе 2013 года было очевидно, что задачи, заявленные в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» не решены в полном объеме: не проведена санация жилищно-коммунальных предприятий, услуги ЖКХ не отвечают установленным требованиям и стандартам. Предоставление льгот и субсидий малоимущим гражданам затруднено бюрократическим барьерами, бюджетные ресурсы, выделенные для усовершенствования жилищно-коммунальной инфраструктуры,  часто используются не по назначению. Исходя из этого, высшим органом исполнительной власти в РФ была принята концепция Федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы», которая предусматривала к 2020 году одновременно реализацию прав граждан на получение качественных коммунальных услуг при низкой цене. 

Исследование возникновения и становления жилищно-коммунального хозяйства России позволяет проследить этапы развития и совершенствования указанной деятельности. На сегодняшний день понятие «жилищно-коммунальное хозяйство» - это комплекс подотраслей, которые обеспечивают функционирование инженерной инфраструктуры различных зданий населенных пунктов, создающий удобства и комфортность нахождения и проживания там людей и оказания им жилищно-коммунальных услуг. На современном этапе социально-экономических реформ центральными проблемами стали стабилизация и повышение качества и уровня жизни населения, от решения этих проблем во многом зависят направленность и скорость дальнейших преобразований, а в конечном итоге политическая стабильность в обществе. В рамках реализации по обеспечению доступности стоимости жилищно-коммунальных услуг для населения стоит привести в порядок правоотношения среди граждан, управляющих компаний, ресурсоснабжающих организаций и контрольными органами. В свою очередь необходимо повысить ответственность по договорам энергоснабжения для обеих сторон. Жилищное хозяйство в регионах испытывает трудности и сильно отстает от современных требований, одной из основных причин этого является недостаточное финансирование, недостаточность средств, выделяемых из бюджетов, а также несвоевременное внесение платы или полная неуплата жилищно-коммунальных услуг населением.



1.2 Соотношение понятий контроля и надзора как мер обеспечения исполнения законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства 

В связи с отсутствием единого нормативно-правового акта, закрепляющего основополагающие нормы об осуществлении надзора и контроля, российское нормативное регулирование о контроле и надзоре в настоящий момент коллизионно. Условием наличия такой коллизии разграничение отношения таких понятий как «надзор» и «контроль». Отсутствие границ между данными дефинициями обуславливает разносторонность мнений в толковании указанных определений. Мнения некоторых правоведов могут настолько отличаться, что контроль и надзор имеют одно и то же определение.

А.П.Алехин характеризует контроль с точки зрения метода, включающего в себя такие элементы, как проверку фактического выполнения закона или иного нормативного предписания, распоряжения, иными словами норматива для жизнедеятельности организации, в ведении контрольных органов которых они находятся; проверку средств и путей исполнения законодательства, предписания, поручения; принятие мер в процессе контроля для исправления и устранения недостатков, поощрения или наказания. Таким образом, контроль применительно к отдельному решению может рассматриваться в том числе и как одна из стадий управленческого процесса, в то время как в менеджменте выделяют циклы: нахождение вопросов, требующих внимания, разработка решения, его осуществление, контроль осуществления и вывод.

Правовед В.П. Беляев считает, соотнесение понятий надзора и контроля как одного и того же не основано на теории, поскольку в правоведении данные термины имеют различное содержание, государственные функции и правовые институты.

К примеру, профессор А.П.Гуляев в своей работе отмечает, что интерпретация указанных понятий как синонимичных неудивительно, их затруднительно различать, поскольку в нормативно-правовых документах эти термины указаны как нетождественные. Между тем, различий в них не усматривается. 

В.И. Рохлин поясняет, что при осуществлении своих государственных полномочий по надзору и контролю, имеют место быть некоторые совпадения: 

1) уполномоченные органы действуют во исполнение закона;

2) надзорные и контрольные органы имеют и осуществляют функции законодательных предписаний обеспечения неприкосновенности прав человека; 

3) работа уполномоченных органов должна быть максимально прозрачной; 

4) задача органов надзора и контроля, наряду с осуществлением контрольно-надзорных функций обуславливается помимо предупреждения, нахождения правонарушений, но и исполнения закона; 

5) совпадение методов деятельности органов надзора и контроля, которые заключаются в проведении проверок, получении объяснений, истребовании и анализе документов, использовании экспертных оценок. 

Д.Н. Бахрах, цитирую, указывает следующее «в зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности, следовательно, надзор - это суженный контроль». В ряде случаев, во исполнение прав граждан и юридических лиц, а также с целью их ограждения злоупотребления со стороны публично-правовых образований, контрольные функции последних преуменьшают, предоставляя им право осуществления надзорных полномочий. 

Ряд авторов в своих исследованиях не отождествляют рассматриваемые термины, полагая надзор и контроль отдельными видами управленческой деятельности. М.Н. Маршунов и В.Г. Даев считают необходимым отличать надзор и контроль исходя из предмета. По мнению этих авторов, в отличии от контроля, надзор всегда осуществляется субъектом по отношению к объекту, в то время как контроль, являясь субъектом проверяет сам себя, например, в виде самоконтроля.

Правовой литературой установлено множество теорий о соотношении надзора и контроля как правовых аспектов в области жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому важно на законодательному уровне закрепить данные понятия, дав им определения с целью избежания правовых коллизий. 

Действующее российское законодательство не позволяет провести четкого разграничения между понятиями «контроль» и «надзор». В частности, Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» слова «контроль» и «надзор» использует как тождественные, помещая один термин после другого в скобках. 

Необходимость упорядочивания надзора и контроля определило внесение изменений в  Жилищный кодекс РФ, согласно которым предусмотрена организация надзора и контроля из 3-х уровней: контроля и надзора в области ЖКХ, состоящей из государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля и общественного контроля. 

Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в РФ, утвержденная Распоряжением Правительства РФ, указывает на необходимость развивать общественный контроль в области жилищно-коммунального хозяйства. Общественный контроль в области ЖКХ осуществляется в форме мониторинга правоприменительной практики, осуществления проверок, в том числе выездных, по рассмотрению обращений граждан, а также проведения общественной экспертизы нормативных правовых актов федерального и регионального уровней и иных формах. 

Некоммерческие организации, работающие в области жилищного просвещения и защиты прав потребителей жилищных и коммунальных услуг, существуют во всех субъектах РФ. 

Согласно составленным отчетам за 2014 год, опубликованным информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в общественную приемную некоммерческого партнерства «Национальный центр общественного контроля в области жилищно-коммунального хозяйства» (НП «ЖКХ Контроль») и приемные региональных общественных некоммерческих организаций было направлено приблизительно 30 тыс. заявлений от собственников жилья и граждан. За первое полугодие 2015 года в приемные региональных центров и в адрес некоммерческого партнерства «Национальный центр общественного контроля в области жилищно-коммунального хозяйства» поступило более 16 тысяч обращений. 

На основании анализа обращений граждан, поступивших в общественные приемные региональных центров, а также через единый сайт Общероссийского центра, ежеквартально составляется потребительский рейтинг основных проблем в области жилищно-коммунального хозяйства, ежеквартально обобщаются и распространяются лучшие практики общественного контроля в области ЖКХ. В 54 регионах нашей страны созданы общественные советы при органах исполнительной власти, в которые вошли представители региональных центров, представители профильных некоммерческих организаций также вошли в состав лицензионных комиссий. 

Анализ Жилищного кодекса РФ позволяет сделать вывод, что данный нормативный акт проводит различие между надзором и контролем не в связи с их функциями, как это делается в теории, в связи с самими органами, реализующими указанные функции. В соответствии со статьей 20  Жилищного кодекса Российской Федерации, жилищный надзор находится в исключительном ведении публично-правовых образований субъекта РФ, когда как жилищный контроль осуществляется как и органами власти субъекта РФ, так и органами местного самоуправления. Помимо это, из сформулированных в данной статье определений следует вывод о том, что государственный жилищный надзор может осуществляться в отношении жилых помещений независимо от формы собственного, когда как муниципальных жилищный контроль осуществляется только в отношении жилищного фонда, находящегося в муниципальной собственности. Наконец, из буквального прочтения данных определений также следует, что правомочия в области государственного жилищного надзора, помимо собственно проверок соблюдения законодательства, охватывает еще и работу по наблюдению за исполнением обязанности их исполнения, что является формой пассивного надзора. 

Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» был введен институт муниципального жилищного контроля. Однако муниципальный контроль не является постоянным, он осуществляется путем проведения периодических проверок.

В пункте 1 статьи 20  Жилищного кодекса РФ определяется дефиниция государственного жилищного надзора, которая замещает термин «государственный контроль за сохранностью и использованием жилищного фонда» в предыдущей редакции указанной статьи. 

Однако представляется, что, несмотря на указанные отличия, действующий жилищный кодекс не устанавливает четкой разницы предмета проверок среди органов, осуществляющими государственный жилищный надзор и органами, осуществляющими муниципальный жилищный контроль, поскольку, как следует из пунктов 1 и 1.1 статьи 20  Жилищного кодекса РФ. Данные функции призваны, в первую очередь, обеспечивать исполнение законодательства различными субъектами. Более того, предмет муниципального жилищного контроля в пункте 1.1 статьи 20 Жилищного кодекса РФ определен в общем виде, не так детально, как предмет государственного жилищного надзора, а в пунктах 5 и 6 статьи 20  Жилищного кодекса РФ устанавливают фактически тождественные полномочия должностных лиц органов государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля. Сложившаяся ситуация приводит к тому, что в подзаконных нормативных актах сфера муниципального жилищного контроля определяется, по сути, также, как и сфера государственного жилищного надзора с поправкой на то, что деятельность по муниципальному жилищному контролю осуществляется на территории соответствующего муниципального образования.



1.3 Сравнительно-правовой анализ применения контрольно-надзорных функций в области жилищно-коммунального хозяйства в зарубежных странах

Жилищно-коммунальное хозяйство – необходимая составляющая народного хозяйства и правого регулирования любого государства. Оно существенным образом оказывает влияние на экономику, правовые взаимоотношения и социальную составляющую государства. Основной социальной функцией ЖКХ является обеспечение населения местом жительства и осуществление бесперебойного обеспечения населения коммунальными услугами, которые необходимы для проживания и деятельности каждого человека.

Работающая в условиях    конкуренции   частная   компания,  в отличие   от   муниципальной   или государственной организации,   вынуждена   работать   с   максимальной   эффективностью, вырабатывая спрос и создавая себе репутацию благонадежной фирмы для   того, чтобы остаться рынке   предоставления услуг, и таким образом,   получать прибыль.   Во конечном   итоге сфера ЖКХ перестает быть расходной статьей для бюджета государства, а граждане получают возможность требовать качественных услуг, за которые платит. Однако ранее, за рубежом такие услуги, как сбор мусорных отходов, ремонт пешеходных и автомобильных дорог,   посадка лесных насаждение и иные виды озеленения территорий, эксплуатация коммуникаций уличного освещения начали осуществляться частными фирмами, которые были отобраны на конкурсной основе.   Как показывает анализ зарубежной истории развития ЖКХ и строительства, в   60–70-х годах XX века жилищно-коммунальные   услуги, в   основном, предоставлялись юридическими лицами, которые входили в ведение органов местного самоуправления или государства. 

Стоит отметить, что опыт во реформировании ЖКХ Великобритании   ознаменован прежде   всего тем, что   этой государство  почти четверть векаынче создавало коммерчески привлекательные и отвечающим интересам граждан приемлемые условия в коммунальном секторе.   Во этой стране качество коммунальных   услуг устанавливается   рядом критериев. Так, например,   зафиксировано ли   время для вызова аварийно-диспетчерской службы, а также время исполнения заявки по устранению дефектов, неполадок. Следует учесть, вочастности, быль введен запрет на отключение услуг водоснабжения для потребителей-физических лиц, и   одновременно с этим, с целью соблюдения баланса интересов сторон, принято решение о повышении тарифов для злостных неплательщиков.  

Одной из причин проведения коммунальных   реформ является   объединение   муниципальных гидрокоммуникаций в   Великобритании - изначально в ведение региональных компаний, образованных государством, в последующем – передача в собственность частных лиц.   До осуществления   приватизации, государством были списаны   долги коммунальных предприятий. Также, государством были взяты на себя расходы   по ремонту инженерных систем и имущества муниципальных коммунальных предпр.......................