История развития института оспаривания нормативных правовых актов в Российской Федерации

Содержание


ВВЕДЕНИЕ	3
ГЛАВА 1.  ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОСПАРИВАНИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ	7
1.1. История развития института оспаривания нормативных правовых актов в Российской Федерации.	7
1.2. Нормативный правовой акт как предмет оспаривания.	13
1.3. Подсудность и подведомственность споров по оспариванию нормативных правовых актов.	21
ГЛАВА 2.  АКТУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ОСПАРИВАНИЮ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ	29
2.1. Предъявление административного искового заявления и принятие его к производству.	29
2.2. Меры предварительной защиты.	37
2.3. Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.	43
2.4. Решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта и его правовые последствия.	58
ЗАКЛЮЧЕНИЕ	66
СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ	69









ВВЕДЕНИЕ

     Выбор тематики для моей магистерской диссертации обусловлен ее повышенной актуальностью, востребованностью и своевременностью. Ведь как известно, российское процессуальное законодательство предусматривает разные процедуры оспаривания нормативных и ненормативных актов. Эти различия связаны с разным предметом исследования, сроками обращения, бременем доказывания, возможностью приостановления действия ненормативного акта на период рассмотрения.
     Современный этап реформирования судов вызывает неоднозначную оценку. Вновь принимаемые законы противоречивы, усложнены, что может затруднять их использование в качестве правовой основы защиты прав и интересов граждан и их объединений в спорах с публичной властью. В частности, актуальность тематики многократно усиливает принятие Кодекса об административном судопроизводстве в РФ (далее по тексту – КАС РФ), куда теперь включена отдельная глава 21 об оспаривании нормативных правовых актов. Этот шаг – важнейший этап в процессе реформирования отечественной системы административного судопроизводства. 
     С принятием КАС РФ законодательная регламентация производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов стала более развернутой и конкретной. Таковой, как сейчас, она не была еще никогда. Это произошло впервые за всю историю эволюции судебного нормоконтроля, осуществляемого судами общей юрисдикции. Безусловно, это положительный фактор, свидетельствующий о расширении гарантий конституционного права на судебную защиту от действия незаконных нормативных решений органов власти и должностных лиц.
     Вместе с тем положения нового Кодекса об оспаривании нормативных правовых актов еще требуют своего доктринального осмысления, адекватной интерпретации и апробации в практике правоприменения. Наступает время подготовки комментариев КАС РФ по данной тематике, опубликования научных трудов и защиты диссертаций по результатам новейших исследований административно-процессуальной деятельности. Но на мой взгляд, поступательное развитие института оспаривания нормативных правовых актов сегодня в большей степени зависит не от доктрины, но именно от практики применения КАС РФ, в процессе которой и будут выявляться пробелы, неточности, нестыковки в административно-правовом регулировании соответствующих материально-правовых и процессуальных вопросов. Главное, чтобы выявляемые проблемы оперативно, но обдуманно, устранялись, а не копились годами.
     Таким образом, актуальность выбранной темы исследования для магистерской диссертации определяется реформированием административно-процессуального законодательства (речь идет о разработке и принятии КАС РФ) в части оспаривания нормативных правовых актов и необходимостью его осмысления и апробации на практике, потребностью науки административного права в формировании единых подходов к институту оспаривания нормативных правовых актов, необходимостью глубокого теоретического осмысления новых норм административно-процессуального законодательства, а также выработки эффективных механизмов реализации защиты прав и интересов всех участников административного судопроизводства.
     К анализу теоретико-прикладной проблематики института оспаривания нормативных правовых актов в той или иной степени обращались многие отечественные правоведы. Среди них можно назвать работы таких известных авторов как Т.Е. Абова, С.М. Абрамян, М.Г. Авдюков, А.Т. Боннер, М.А. Гурвич, A.A. Добровольский, П.С. Дружков, П.Ф. Елисейкин, И.А. Жеруолис, Г.А. Жилин, В.М. Жуйков, JI.H. Завадская, М.Д. Загряцков, Н.Б. Зейдер, С.Ф. Кечекьян, А.Ф. Клейнман, C.B. Курылев, Ю.К. Осипов, Г.Л. Осокина, Д.И. Полумордвинов, И.В. Решетникова, И.А. Стародубцева, А.Р. Султанов, М.К. Треушников, У.А. Ходеева, Д.М. Чечот, М.С. Шакарян, К.С. Юдельсон, Н.В. Ющенко, С.А. Якубов и др. Однако многие вопросы, связанные с оспариванием нормативных правовых актов, до сих пор носят малоисследованный и дискуссионный характер.
     Объект исследования в магистерской диссертации – общественные отношения, связанные с оспариванием нормативных правовых актов.
     Предмет исследования в магистерской диссертации включает административно-процессуальные и иные нормы права, регламентирующие институт оспаривания нормативных правовых актов, доктринальные источники (монографии, авторефераты диссертаций, учебные пособия, научные публикации в академических изданиях), материалы судебной и правоприменительной практики по теме исследования. 
     Цель настоящего исследования – всесторонний и комплексный анализ института оспаривания нормативных правовых актов.
     Для достижения цели поставлены нижеследующие задачи:
     – рассмотреть эволюцию института оспаривания нормативных правовых актов в историческом аспекте;
     – проанализировать концепт «нормативного правового акта» в контексте предмета оспаривания; 
     – уточнить подсудность и подведомственность споров по оспариванию нормативных правовых актов;
     – уточнить юрисдикцию Суда по интеллектуальным правам в части разрешения дел об оспаривании нормативных правовых актов;
     – изучить порядок предъявления административного искового заявления по данной категории дел и принятия его судом к производству. 
     – рассмотреть иные проблемы и особенности производства по оспариванию нормативных правовых актов;
     Методология настоящего исследования построена на основе совокупного комплекса общенаучных и частных методов научного исследования: к первым, в частности, относится метод всеобщей диалектики, ко вторым – исторический, компаративный, формально-юридический, метод системного контент-анализа и ряд других методов.
     Структура исследования в магистерской диссертации обусловлена поставленной целью и включает введение, две главы, в которые объединяют семь параграфов, заключение и библиографический список использованных по теме исследования источников.
     В качестве положений, выносимых на защиту, вношу следующее предложение по совершенствованию законодательства и практики: Несмотря на весьма прогрессивный характер некоторых положений КАС РФ, в его тексте присутствуют дефекты юридической техники, могущие усложнить применение Кодекса. В частности, общественное объединение в силу п. 2 ст. 208 КАС РФ вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части лишь в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения. Предлагаю эту норму толковать расширительно, признавая за общественными объединениями в случае прямого указания федерального закона право обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов не только всех членов данного общественного объединения, но и его участников. В этой связи представляется необходимым внесение соответствующего изменения в п. 2 ст. 208 КАС РФ.
     На практике также возникают вопросы, связанные с такой мерой предварительной защиты, как запрет применения оспариваемого акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца, которым может оказаться как определенный, так и неопределенный круг лиц.  Решение данной проблемы может заключаться во внесении изменений в ст. 211 КАС РФ. Разумным было бы заменить формулировку «запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца» на «приостановление действия оспариваемого нормативно правового акта или его оспариваемых положений». Такая формулировка решила бы вопрос, связанный с нарушением компетенции Конституционного суда о котором говорилось ранее, так как «приостановление действия акта» предлагает, что данных акт временно не имеет юридической силы. Кроме того, было бы уместно установить время действия такого «приостановления», например, «до вступления в законную силу решения суда».
     

Глава 1.  ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОСПАРИВАНИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

1.1. История развития института оспаривания нормативных правовых актов в Российской Федерации.
     
     Вопросы исторического генезиса и эволюции института оспаривания нормативных правовых актов, являются актуальными и весьма поучительными для нашего исследования.
     В исторической литературе истоки возникновения института административной юстиции в целом и оспаривания нормативных актов, в частности, связывается с судебной реформой Александра II, который 20 ноября 1864 г. подписал Указ Правительствующему Сенату, в котором содержалось указание возвысить судебную власть и дать ей надлежащую самостоятельность1.
     Следующим этапом развития административного судопроизводства можно считать принятие 16 июля 1870 г. Городового положения, которым было учреждено Губернское по городским делам Присутствие2. Указанный орган создавался для обсуждения составленных Городскими Думами обязательных для жителей постановлений в тех случаях, когда Губернатор встречал препятствие к их изданию или когда относительно издания таких постановлений не было соглашения между городским общественным и местным полицейским. Граждане, недовольные определением Думы об утверждении списков избирателей, в соответствии со ст. 29 Городового положения могли в семидневный срок обратиться к Губернатору, который передавал дело на рассмотрение Губернского по городским делам Присутствия. Также стоит отметить, что в соответствии со ст. 80 Городового положения Городская управа большинством членов полного ее Присутствия могла признать определение Городской Думы противозаконным. Следствием такого признания являлось представление Думе о противозаконности ее определения (при этом определение не приводилось в исполнение). Если Дума и Управа не приходили к общему решению, дело вносилось к Губернатору, который передавал дело на разрешение Губернского по городским делам Присутствия.
     На основании изложенного можно сделать вывод о том, что уже в дореволюционный период появляется подобие судебного контроля за законностью нормативных правовых актов3. 
     Вслед за Великой Октябрьской социалистической революцией происходит новый виток в развитии судебного нормоконтроля. Согласно ст. 5 декрета Совета Народных Комиссаров РСФСР «О суде» от 24 ноября 1917 г. местные суды при принятии решений руководствовались законами свергнутых правительств лишь постольку, поскольку таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию.
     Позднее в развитие и дополнение данного декрета был издан декрет ВЦИК «О суде» № 2 от 15 февраля 1918 г.8, согласно ст. 6 которого Верховный судебный контроль в случае обнаружения неустранимого противоречия между действующим законом и народным правосознанием вносил законодательным органам представления о необходимости издания нового соответствующего закона. Важно отметить, что согласно ст. 8 декрета ВЦИК «О суде» № 2 от 15 февраля 1918 г. судопроизводство должно было осуществляться по правилам судебных уставов 1864 г. лишь в случаях, когда они не были отменены декретами Центрального Исполнительного Комитета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и Совета Народных Комиссаров и не противоречат правосознанию трудящихся классов. В случае же противоречия положений судебных уставов 1864 г. суды указывали мотивы и отменяли устарелые или буржуазные законы.
     Таким образом, суды получили полномочие проверки законов на соответствие принципам нового государства. Однако в конце 1918 г. суды фактически лишились предоставленного полномочия в связи с тем, что Положением о народном суде РСФСР, утвержденным декретом ВЦИК от 30 ноября 1918 г., запрещалось в приговорах и решениях ссылаться на законы свергнутых правительств4.
     Попытка введения судебного контроля в период правления большевиков была завершена. К сожалению, большевистское правительство не преследовало своей целью развитие судебной системы5. Данный институт был необходим для временного использования дореволюционных законов в новых реалиях.
     Конституция СССР 1924 г. содержала норму, согласно которой Верховный Суд СССР имел право опротестовывать перед Центральным Исполнительным Комитетом СССР постановления, решения и приговоры верховных судов союзных республик по соображениям противоречия таковых общесоюзному законодательству. Данный механизм нельзя считать способом воздействия общества на государственный аппарат в связи с тем, что граждане и организации не имели права обращения в Верховный Суд СССР. С принятием Конституции СССР 1936 г. Верховный Суд СССР был лишен этой формы нормоконтроля.
     Важнейшей предпосылкой для становления института оспаривания гражданами нормативных правовых актов в судебном порядке стало принятие закона СССР от 30 июня 1987 г. № 72-87-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». Впервые закон предусматривает возможность обжалования действий должностных лиц6. До принятия указанного закона граждане не имели права обжаловать незаконное лишение возможности осуществить право, предоставленное ему законом или другим нормативным актом или незаконно возложенную  обязанность. Таким образом, появляется судебный контроль за административным аппаратом, который был необходим для последующего перехода к судебному нормоконтролю.
     Возможность оспаривания гражданами решений государственных и местных органов, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих впервые была закреплена в законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В соответствии со ст. 2 указанного закона в судебном порядке могли быть обжалованы решения, в результате которых были нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Важно отметить, что впервые допускается возможность прямого обращения граждан в суд без предварительного обжалования решения в вышестоящий орган. Однако до сих пор оставался неясным вопрос допустимости обжалования в суд нормативных правовых актов.
     Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4882-1 «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» прямо разрешает судам осуществлять проверку нормативных правовых актов. В ст. 239.8 ГПК РСФСР (в редакции закона РФ от 28 апреля 1993 г. № 4882-1) указано, что с момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими.
     Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» прямо отнес к полномочиям Верховного Суда Российской Федерации рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Однако данная категория дел не была выделена в гл. 22 ГПК РСФСР 1964 г., посвященной производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений. И только в 2000 г. гл. 22 ГПК РСФСР 1964, посвященная производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, была дополнена положениями об оспаривании нормативных правовых актов7.
     В действующем ГПК РФ 2002 года, рассматриваемый институт был выделен в отдельную главу. Таким образом, только с введением в действие в 2003 г. ГПК РФ появился полноценный институт судебного нормоконтроля, который до 2015 г. практически не изменялся. За этот промежуток времени была дополнена всего одна статья. В ст. 252 ГПК РФ появилось положение, согласно которому Верховному Суду РФ предоставлялось право рассматривать заявление об оспаривании нормативного правового акта в течение трех месяцев со дня его подачи. Иные суды рассматривали заявление в течение месяца.
     И, наконец, 15 сентября 2015 г. вступил в силу КАС РФ, которым были внесены существенные изменения в порядок производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов8. Сразу отметим, что объем главы 21 КАС РФ, целиком посвященной рассмотрению и разрешению судами данной категории дел, стал значительно больше аналогичной главы ГПК РФ, ранее регулировавшей соответствующий вид административного судопроизводства. Для сравнения: в главе 24 ГПК РФ («Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части») содержалось всего три статьи, т.е. втрое меньше, чем в главе 21 КАС РФ («Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов»), включающей 10 статей. Объем почти половины из них весьма внушителен. Таким образом, законодательная регламентация производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов стала более развернутой и конкретной. Таковой, как сейчас, она не была еще никогда. Это произошло впервые за всю историю эволюции судебного нормоконтроля, осуществляемого судами общей юрисдикции. Безусловно, это положительный фактор, свидетельствующий о расширении гарантий конституционного права на судебную защиту от действия незаконных нормативных решений органов власти и должностных лиц9.
     С введением в действие КАС РФ изменяется терминология в производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Например, вместо «заявления» теперь подается «административное исковое заявление», стороны именуются не «заявитель» или «заинтересованное лицо» и «орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо», а, соответственно, «административный истец» и «административный ответчик». Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов регламентируется более детально. В качестве наиболее значимых изменений процессуального порядка рассмотрения данной категории дел можно отметить следующие. Расширен перечень оснований, по которым может быть подано административное исковое заявление о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части. Теперь граждане, не имеющие высшего юридического образования, при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде РФ ведут дела через представителей, которыми могут быть адвокаты и лица, имеющие высшее юридическое образование10. Еще одно нововведение – допустимость принятия судом предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. Наконец, в ст. 217.1 КАС РФ отдельно регламентирован порядок рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, чего не было ранее11.
     Рассмотрев историю становления и развития института оспаривания нормативных правовых актов в Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что становление данного института прошло за незначительный период времени. Выделение производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов в гл. 21 КАС РФ дало предпосылки для нового развития судебного нормоконтроля. Внесение изменений в гл. 21 КАС РФ в феврале 2016 г. является подтверждением того, что в ближайшее время продолжится модернизация рассматриваемого института.
     
1.2. Нормативный правовой акт как предмет оспаривания.

     
     Прежде всего, следует сразу оговориться: В главе 21 КАС РФ предусмотрены две категории актов, которые могут быть оспорены, а именно:
     1)   нормативные правовые акты;
     2) акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.
     Учитывая ограниченность объема магистерской диссертации и будучи убежденным, что анализ оспаривания актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, требует отдельного самостоятельного исследования, в своей работе я считаю возможным ограничиться анализом проблем оспаривания только первой категории актов – нормативных правовых актов, о чем и будет идти речь в дальнейшем.
     В юридической литературе по рассматриваемой тематике делается обоснованный вывод о том, что в контексте положений КАС РФ к категории «нормативные правовые акты» следует относить нормативные правовые акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (напр., административные дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, законов субъектов РФ по основаниям их противоречия федеральным законам)12.
     К сожалению, действующее процессуальное законодательство не содержит легальной и официальной дефиниции понятия «нормативный правовой акт». Соответствующие определения разработаны в доктрине и отчасти – судебной практикой.
     При подготовке нормативных правовых актов Минюст России рекомендует использовать утратившее силу Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-IIГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», содержащее следующие определения: «Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение»13. 
     Сходная формулировка приводилась и в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который в том же году был принят Государственной Думой в первом чтении, но в дальнейшем указанный законопроект был снят с рассмотрения. Как видим, здесь родовым понятием для правовой нормы выступает «государственное предписание», видовыми признаками – общеобязательность, длительность и многократность действия. 
     О «нормативных предписаниях» как элементах законодательного текста говорится и в Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов Федеральных законов, подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 14. 
     В подзаконных нормативных актах отраслевого характера называются отдельные признаки правовых норм. Так, в подп. «а» п. 1 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»15 под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается «издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц». В данном случае норма права определяется через «правило поведения», а в качестве единственного видового признака названа неопределенность ее адресатов.
     Важные рекомендации по разграничению правовых актов на нормативные и индивидуально-правовые и, соответственно, по уточнению признаков правовых норм предлагает судебная практика. Причем в определении правовой природы акта решающее значение для судов имеет не наименование акта, но его содержание, т. е. выяснение вопроса, содержит ли акт правовые нормы или индивидуальные предписания. Таким образом, нормативность акта определяется судами через его содержание в виде правовых норм. 
     Так, рассматривая правовую природу ряда Постановлений Государственной Думы, Конституционный Суд РФ обосновал их нормативный характер следующими аргументами: эти акты являются официальными государственными предписаниями, обязательными для исполнения; это акты общего действия, адресованные персонально не определенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение; они содержат конкретизирующие нормативные предписания, общие правила16. В другом случае Суд определил нормы права как «обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение»17.
     Система судов общей юрисдикции длительное время использовала дефиницию, сформулированную Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 27 апреля 1993 г. № 5: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»18. 
     В настоящее время указанное Постановление утратило силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2, в котором, однако, сохранены все основные черты правовой нормы как элемента, позволяющего квалифицировать правовой акт в качестве нормативного. Так, по мнению Пленума, «существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений»19. Таким образом, в разъяснении суда указано на возможность судье дать оценку акту на предмет фактического содержания в правовом акте правовых норм. Суды при принятии заявлений не связаны формой и порядком принятия правового акта. Они рассматривают акт по существу20.
     Заметим, что в Постановлении Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 5821 также говорится о том, что вопрос о подведомственности арбитражному суду заявления о признании нормативного правового акта недействующим разрешается исходя из содержания оспариваемого акта, характера спорного правоотношения. При проверке заявления по существу арбитражный суд не вправе ограничиваться формальным установлением того, соблюдены ли порядок и форма принятия оспариваемого акта, кому адресован такой акт, прошел ли он государственную регистрацию, опубликован ли в установленном порядке, а должен выяснить, содержит ли оспариваемый акт положения нормативного характера.
     Как видим, в отсутствие легальных дефиниций Пленумы ВС РФ и ВАС РФ выделили ключевые признаки таких правовых категорий, как «правовая норма» и «нормативный правовой акт». Важное достижение – указание на учредительный и регулятивный характер правовых норм, которые выступают основой возникновения, изменения и прекращения конкретных правоотношений, но в дальнейшем жестко не связаны с ними своим существованием. Таким образом, «судьба» норм и правоотношений различна: вторые всегда «следуют» за первыми, причем нормы переживают свою реализацию, продолжая действовать независимо от возникновения или прекращения конкретных правоотношений.     
     Признаки, позволяющие квалифицировать правовой акт как нормативный или ненормативный, исключительно важны для судопроизводства по данной категории дел. Так, Суд указал, что акт органа местного самоуправления, определяющий конкретную гарантирующую организацию (список организаций) услуг водоснабжения и (или) водоотведения, относится к числу ненормативных актов, принятых в рамках организационно-распорядительных полномочий соответствующих органов22.
     В другом деле Суд пришел к выводу, что нормы Порядка установления необходимости проведения капитального ремонта в составе регионального законодательства регулируют отдельные вопросы организации и проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, определяют процедуру установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, для целей формирования и актуализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, содержатся в нормативном правовом акте, изданном управомоченным органом государственной власти Нижегородской области, а также в силу своей правовой природы и прямого указания в части 1 статьи 32 Закона Нижегородской области «О Правительстве Нижегородской области» носят обязательный характер, то есть обнаруживают их нормативную природу и нормативное значение23.
     Еще пример: Суд пришел к заключению, что постановление правительства Севастополя «О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя» и утвержденная им схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя являются нормативными правовыми актами, регулируют отношения в области торговой деятельности, рассчитаны на неоднократное применение, обязательны для неопределенного круга лиц24.
     Рассмотренные примеру убедительно демонстрируют исключительную важность точной идентификации судами правовых актов в качестве нормативных или ненормативных. 
     Однако общего определения «нормативного правового акта» для решения вопроса о нормативности обжалуемого акта недостаточно. В судебном разбирательстве суду следует также: 
     – истребовать и приобщать к материалам административного дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими нормативных правовых актов, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно;
     – в административных делах об оспаривании муниципального правового акта в каждом случае истребовать и приобщать к материалам административного дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определены структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях - также тексты конституций (уставов) и законов субъектов РФ, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований;25
     – учитывать, что многие правовые акты, например федеральные целевые программы, концепции, стратегии, планы и т.п., которые должны утверждаться нормативным правовым актом, не могут рассматриваться в отрыве от этого акта и, следовательно, должны рассматриваться как нормативные правовые акты.
     Еще раз укажем на непростительное отсутствие легальных дефиниций нормативного акта и нормы права в нормах действующего законодательства. Выход один – скорейшая легализация этой правовой категории федеральным законодателем. Вполне допустимо осуществить такую легализацию в федеральном законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», на необходимости принятия которого многие годы настаивает юридическая наука26.    
     
1.3. Подсудность и подведомственность споров по оспариванию нормативных правовых актов.

     
     В процессе судебной реформы последних лет регламентация вопросов подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в последнее время подверглось серьезным изменениям. Принятие Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»27 повлекло за собой обновление всего российского законодательства о судоустройстве и судопроизводстве. Объединение Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ, перераспределение полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов привели к изъятию из подсудности арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов. Тем самым был решен вызывающий многочисленные споры вопрос о разграничении подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей и арбитражной юрисдикции.
     Это нововведение, однако, не затронуло входящий в систему арбитражных судов Суд по интеллектуальным правам, который сохранил право разрешения дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микро-схем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в со-ставе единой технологии28. Независимо от субъекта обращения с заявлением об оспаривании такого нормативного правового акта и его отношения к предпринимательской деятельности дела по абстрактному нормоконтролю относятся к специальной юрисдикции Суда по интеллектуальным правам. Нет необходимости устанавливать, затрагиваются ли права и законные интересы заявителя именно в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Достаточно установить, что права и интересы заявителя связаны с правовой охраной результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации. Процедурные аспекты разрешения данной категории дел Судом по интеллектуальным правам регулируются адаптированной к особенностям указанной категории дел гл. 23 АПК РФ29.
     Вместе с тем, подавляющее число дел об оспаривании нормативных правовых актов рассматривается в настоящее время Верховным судом РФ и судами общей юрисдикции.
     До введения в действие КАС РФ дела о признании недействительными нормативных правовых актов полностью или в части слушались в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК.......................