Возмещение вреда, причиненного органами публичной власти

      Тема: «Возмещение вреда, причиненного органами публичной власти».
      
      СОДЕРЖАНИЕ:
      Введение
      Глава 1  ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ДЕЙСТВИЯМИ  ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА И ЕГО СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ
      Глава 2 ЭЛЕМЕНТЫ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ВСЛЕДСТВИЕ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ. 
      2.1. Публично-правовые образования как субъекты деликтного обязательства.
      2.2. Потерпевший в деликтных обязательствах.	
      2.3. Объект ответственности публично-правовых образований.
      Глава 3. УСЛОВИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ  ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ИХ ОРГАНАМИ И ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ	
      3.1.	Причинная связь.	
      3.2.	Вина.
      3.3.	Противоправность поведения причинителя вреда. 
      Заключение
      Список используемой литературы
      
      
      
      
      
      
      
      
     ВВЕДЕНИЕ
     Актуальность темы исследования: Институт ответственности государства за вред, причиненный органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, появился сравнительно недавно как в отечественной правовой системе, так и в правовых системах большинства зарубежных стран.
     Сегодня от качества работы государственного аппарата, компетентности, добросовестности, честности его должностных лиц зависят судьбы миллионов людей. На мой взгляд, преодолеть противоречие между личными интересами должностных лиц и требованиями должности, предъявляемыми государством и гражданским обществом, способен институт ответственности государства за действия (бездействие) органов государственной власти.
     Между тем, в Российской Федерации, к сожалению, пока нет единого нормативного правового акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда. Поэтому говорить о полной реализации конституционного права на судебную защиту в этой сфере было бы преждевременно.
     Рассматривая жалобы граждан, суды руководствуются нормами гражданского, жилищного, финансового и других отраслей права.
     Количество нарушений законодательства и объем причиняемого вреда является наибольшим в сфере функционирования именно исполнительной власти. Большинство органов исполнительной власти, наделенные административными функциями в сфере предпринимательства и охраны жизни, здоровья и имущества граждан, относятся к федеральному уровню. Вместе с тем, по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к исключительному ведению субъектов РФ, субъекты РФ вправе самостоятельно создавать органы, ответственные за регулирование и управление соответствующей сферой отношений. Значительными административными функциями наделяются и муниципальные органы исполнительной власти.
     На сегодняшний день законодательство, регулирующее данную сферу гражданских правоотношений, является раздробленным, фрагментарным и несовершенным.
     Всё это ставит перед российской наукой задачу глубокого теоретического исследования проблем рассматриваемого в данной работе института.
     Анализ трудов специалистов в области гражданского права, изученных в процессе написания настоящей работы, показывает недостаточную разработанность теории обязательственных отношений в институте ответственности государства. Вне теоретического осмысления оказались отраслевые особенности обязательств, вытекающих из причинения вреда органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Исследованию, как правило, подвергаются гражданские правоотношения с целью выделения их отраслевой специфики.
     Цель данной квалификационной работы  состоит в комплексном изучении правового института ответственности государства за вред, причиненный гражданам органами исполнительной власти и их должностными лицами, определении средств повышения эффективности регулирования, формулировании теоретических выводов и практических предложений, направленных на развитие юридической науки, законодательства и правоприменительной практики в данной области.
     Указанная цель предопределила постановку следующих задач, которые носят как общетеоретический, так и конкретно-прикладной характер:
    - Теоретическая проработка существующих в науке концепций об ответственности государства в рамках рассматриваемых вопросов;
    - Анализ действующего законодательства с целью установления недостатков в определении оснований и условий гражданско-правовой ответственности государства;
    - Изучение и анализ правоприменительной практики в исследуемой области.
     Научная новизна исследования заключается в комплексном исследовании института ответственности государства за вред, причиняемый действиями его органов и их должностных лиц. В работе попробуем подробно рассмотреть  все стадии ответственности государства, проведем специальный анализ ответственности публично-правовых образований за причинение правомерного вреда законным интересам физических и юридических лиц.
Глава 1  ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ДЕЙСТВИЯМИ  ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА И ЕГО СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ.
      Анализируя развитие в России законодательства, регулирующего ответственность за причинение вреда вообще и ответственность государства за деликт в частности, можно отметить, что в общих чертах оно совпадало по времени и по содержанию с законодательством стран  Европы.
      Образцом раннефеодального права на Руси является Русская Правда XI века («Правда Ярослава»), содержавшая нормы гражданского,  уголовного и процессуального права. Русская правда вытесняет суд общинный, заменяет его судом княжеским. Одновременно вытесняется практика самовольной расправы с преступником: кровная месть, личная месть и некоторые разновидности самосуда. Кровная месть по Русской Правде, таким образом, носит характер переходной от непосредственной расправы рода (семьи) к наказанию, налагаемому и исполненному государственным органом. К правонарушителю также может быть применен штраф в пользу князя (вира) и платеж родственникам убитого в случае отказа от мести (годовщина).  Предусматривались штрафы в пользу властей и за менее серьезные нарушения, не связанные с убийством или нанесением тяжкого увечья (продажа).
      Соответствующие положения - выплаты не только пострадавшему, но и властям (в лице владык светских или церковных, наместников, судебных чиновников и т.д.) - встречаются и в других юридических документах Руси, вплоть до XV века. В качестве ответчика подразумеваются частные лица. Особенностью правовых систем этого периода является то, что незаконные действия должностных лиц рассматриваются не как нарушение прав потерпевших, а как нарушение воли правителя. Поэтому и наказание их оставляется на усмотрение правителя; возмещение же потерпевшему законом не предусматривается.1
      Судебник 1497 года (Ивана III), например, содержит нормы, ограничивающие злоупотребления судей: ст. 1 предписывала им не брать взятки и «судом не мстити, не дружити никому».2 Однако ничего не говорится ни о санкциях, ожидающих должностных лиц, допустивших эти нарушения, ни о возмещении вреда потерпевшим в результате их действий. Это не означает, что совершаемые должностными лицами нарушения должны были оставаться безнаказанными; однако меру и форму наказания определял правитель.
      Однако в Судебнике 1550 года (составленном в период правления Избранной рады при Иване IV на основе Судебника 1497 года) уже предусматривалось возмещение вреда, причиненного должностными лицами.
      Так, ст. 2 не ограничивается указанием на необходимость пересмотра неправильного судебного решения, а специально оговаривает случай, когда неверное решение вынесено судьями бесхитростно, т.е. вследствие добросовестного заблуждения, ошибки или неопытности судьи. В этом случае ошибочное решение аннулируется, а все неправомерно полученное - возвращается. При этом стороны получают право на пересмотр дела. Судьи за такое решение ответственности не несут, ибо в их действиях нет состава преступления. Если же неправильное решение было вынесено в результате получения взятки, то это рассматривалось как должностное преступление. В соответствии со ст. 3, судьи несли не только уголовную, но и материальную ответственность. Они обязывались возместить истцу сумму иска и все судебные пошлины в троекратном размере.
      Уголовное наказание в отношении высших должностных лиц определял глава государства. Для более низких чинов судебного аппарата уголовная ответственность устанавливалась в самом Судебнике. Согласно ст. 4, дьяк, составивший за взятку подложный протокол судебного заседания либо неправильно записавший показания сторон или свидетелей, подлежал тюремному заключению. Кроме того, он уплачивал половину суммы иска. Другую половину возмещал боярин, который, будучи высшим по должности лицом, должен был следить за своим подчиненным. Полагается, что в последней норме все же не следует видеть прообраз ответственности государства (или государственного учреждения) за незаконные действия должностного лица.
      Аналогичное возмещение - в тройном размере - предусматривалось и за взятие пошлин свыше установленной таксы (статьи 8-11, 74, 96 и другие Судебника 1550 г.).
      Таким образом, Судебник 1550 года можно считать первым отечественным документом, в котором со всей очевидностью соблюдается принцип материального возмещения за незаконные действия должностных лиц, нанесшие имущественный вред потерпевшему.
      Ответственность должностных лиц за причинение вреда нашла свое явное и достаточно полное выражение в Соборном уложении (1649 г.) царя Алексея Михайловича. Этот документ предусматривал ответственность воевод и приказных людей за ложное обвинение пришедших с челобитной (ст. 22 гл. II Уложения). В ст. 2 гл. VI Уложения содержится норма, защищающая интересы купцов в случае причинения им воеводами, из-за волокиты с выдачей грамот, простоя и убытков. Возмещение ущерба купцам не исключает ответственности воеводы перед государем.
      Статья 6 гл. VI устанавливает уголовную ответственность военнослужащих за совершение насилия в отношении населения. Мера наказания устанавливается в соответствии с тяжестью совершенного деяния и, помимо прочего, предусматривает возмещение причиненного ущерба. Кроме того, статьей 22 гл. VII предусматривались санкции за нарушение военнослужащими порядка изъятия у населения хлебных запасов и конских кормов. Убытки, причиненные в результате насильственных действий военнослужащих, последние по закону были обязаны возмещать в двойном размере. Статьи 1-12 гл. IX предусматривают имущественную ответственность вотчинников и феодалов за нарушения порядка сбора пошлины.3
      Судья, допустивший даже простую ошибку, нес ответственность - «что государь прикажет». Статьи 15-17 устанавливали санкции за отказ судьи от разбора с корыстными целями (вымогательством). Субъектами преступления здесь могли быть не только судьи, но и дьяки и подьячие.4
      Необходимо отметить, что в соответствии с Соборным Уложением, уголовные дела разбирались сыском, гражданские - судом, что было значительном шагом в обособлении процессов уголовных и гражданских. Уложение декларирует осуществление судом справедливого правосудия, невзирая на лица (ст. 1 гл. X). Норма о равном для всех суде в условиях феодализма оставалась, конечно, декларацией. В.О. Ключевский отмечал, что эту норму ни в коем случае не следует понимать как равенство граждан перед законом. Она означает лишь, что каждый подданный будет судиться по закону, применимому к нему по его состоянию, в соответствии с его сословной принадлежностью, но что суд должен быть нелицеприятен вне зависимости от того, кто бы перед ним не стоял. Законодатель заботился здесь отнюдь не о правах личности, а лишь о казенном интересе: для государства важно, чтобы его подданных не обижали без нужды, чтобы они могли нести службу без лишних помех.5
      Во второй половине XIX века в российском законодательстве были произведены изменения, направленные на усиление ответственности должностных лиц за причинение вреда. Первоначально вознаграждение за убытки, причиненные частным лицам действиями должностных лиц, было предусмотрено уголовным законодательством (ст. 62 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года).6  Ответственность распространялась на широкий круг действий, как содержавших, так и не содержавших в себе признаки преступления. Закон, изданный в 1851 году, устанавливал правила для вознаграждения вреда и убытков: 1) причиненных деяниями или упущениями непреступными и 2) преступлениями и проступками. В первом случае предусматривалась гражданско-правовая, во втором - уголовная ответственность. Независимо от того, были действия виновного в причинении вреда предумышленными или непредумышленными, он обязан был вознаградить за все непосредственно причиненные его деянием вред и убытки. Однако ответственность устранялась, если причиной вреда было деяние случайное, без всякой даже неосторожности со стороны содеявшего (статьи 644 и 647 Закона). Таким образом, комментирует этот закон К.П. Победоносцев, основанием ответственности служила одна лишь вина.7
      Должностные лица, причинившие частному лицу вред или имущественный убыток служебными действиями, имеющими преступный характер, обязаны были вознаградить потерпевшего на основании тех же правил (ст. 677 Закона). Должностные лица могли обязываться отвечать за убытки, причиненные только такими незаконными действиями, которые совершались ими в качестве представителей властных органов. Если же действия совершались ими как уполномоченными казны по управлению ее имуществом, за причиненные убытки была обязана отвечать казна.8
      Интересны положения этого закона, касающиеся судебных властей. Судьи, умышленно или неосмотрительно приговорившие к наказанию невинного, обязаны были возвратить его за свой счет из ссылки, заплатить ему (сумма уплат зависела от тяжести наказания - от 100 до 600 рублей за уголовное и от 10 до 60 за исправительное наказание), возместить ему причиненные убытки и в случае необходимости обеспечить содержание ему и его семейству. В случае несостоятельности главных виновников эта ответственность перекладывалась на губернаторов, прокуроров, стряпчих, утвердивших или пропустивших неправильный приговор (статьи 678, 681, 682).
      Устав гражданского судопроизводства, принятый в 1864 году, расширил возможность предъявления исков об убытках к должностным лицам; согласно ст. 1316 этого Устава, они несли ответственность не только за действия из корыстных побуждений, но и в тех случаях, когда вред и убытки были причинены частному лицу нерадением, неосмотрительностью или медленностью чиновника. Иски в этом случае рассматривались в гражданском суде. 
      Таким образом, дореволюционное законодательство России позднего периода устанавливало личную имущественную ответственность должностных лиц за причиненный ими вред при осуществлении властной деятельности и включало элементы ответственности государства.
      Конституция РСФСР 1918 г. не содержала норм, гарантирующих гражданам право на возмещение причиненного государством, его органами и должностными лицами вреда.9 Общие принципы ответственности органов государственной власти за нарушение законов были сформулированы в Постановлении IX Всероссийского съезда Советов от 1921 года. В нем говорилось: «Строгая ответственность органов и агентов власти и граждан за нарушение созданных советской властью законов и защищаемого ей порядка должна идти рядом с усилением гарантии личности и имущества граждан». В письме В.И. Ленина от 21 мая 1922 г. «О «двойном» подчинении и законности» содержалось принципиальное положение о праве и обязанности прокурора опротестовывать перед судом незаконные действия должностных лиц.10 Однако соответствующие нормы отсутствовали и в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 года.11
      Впервые после революции ответственность государственных учреждений за вред, причиненный их должностными лицами, была юридически закреплена статьей 407 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.: «Учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, лишь в случаях, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом. Учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия. Учреждение вправе, в свою очередь, сделать начет на должностное лицо в размере уплаченного потерпевшему вознаграждения». Данная норма не подвергалась никаким изменениям в течение сорока с лишним лет своего существования и во многом предопределила последующие нормы советского и российского права на ту же тему.
      На XX Съезде КПСС (февраль 1956 г.), после секретной (неопубликованной) речи Н.С. Хрущева, началась работа по восстановлению социалистической законности. На съезде прозвучали предложения разработать и принять новые положения законодательства, касающиеся компенсации ущерба (утраченного заработка и т.д.), причиненного гражданину несправедливым возбуждением уголовного дела, арестом, осуждением, но такие предложения не нашли должной поддержки у членов Съезда КПСС и вопрос о расширении ответственности государства перед гражданином остался не затронутым. В конце 50-х годов осуществлялась работа над созданием нового гражданского законодательства; был выдвинут и обсужден ряд проектов.
      В декабре 1961 г. седьмая сессия Верховного Совета СССР пятого созыва утвердила Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (далее - Основы 1961 г.). Основы гражданского законодательства 1961 г. и ГК РСФСР 1964 г. установили новый порядок компенсации ущерба (вреда), причиненного государством и его органами гражданину.
      Вошедшая в Основы 1961 г. статья 89 («Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный действиями их должностных лиц») гласила:
      «Государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях (статья 88 настоящих Основ), если иное не предусмотрено специальным законом. За вред, причиненный такими действиями должностных лиц организациям, государственные учреждения отвечают в порядке, установленном законом.
      За вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, соответствующие государственные органы несут имущественную ответственность в случаях и пределах, специально предусмотренных законом».
      Таким образом, впервые в отечественном (как российском, так и советском) праве было установлено общее правило об ответственности государственных учреждений как любого причинителя вреда за последствия действий их должностных лиц «в сфере административного управления», то есть выбран совершенно иной по сравнению с ГК РСФСР 1922 г. принцип: для возмещения причиненного государством вреда уже не требовался специальный закон. Аналогичная норма содержалась и в ч. 1 ст. 446 ГК РСФСР 1964 года. Это следует считать важнейшим достижением послевоенного законодательства в рассматриваемом аспекте.
      Впервые в СССР на конституционном уровне право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, было закреплено в ч. 3 ст. 58 Конституции СССР 1977 г.: «Граждане СССР имеют право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей». Соответствующая норма была выражена и в ч. 3 ст. 56 Конституции РСФСР 1978 г.12
      Тем самым, проблема ответственности государства за вред, причиненный актами власти, была «введена в конституционное поле». Это стало большим достижением, несмотря на то, что неопределенность формулировки статьи (не указывалось, кто именно является ответственным - сами организации или же их должностные лица, и кто обязан возместить этот ущерб) исключала возможность ее применения в качестве нормы прямого действия и предполагала необходимость уточнения и детализации в других актах.
      18 мая 1981 г. Президиумом Верховного Совета СССР был принят Указ «О возмещении ущерба, причиненного гражданам незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностными лицами при исполнении ими служебных обязанностей».13 Пункт 1 этого Указа закреплял положение о том, что ущерб, причиненный гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях, если иное не предусмотрено законом. Более того, он утвердил Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда. Этим же Указом в общем виде было определено, кто, в каких случаях и при каких условиях возмещает вред. Там содержалась принципиально новая норма, согласно которой за вред, причиненный гражданину незаконными действиями правоохранительных органов и суда, ответственность возлагалась на государство. В Положении устанавливался объем подлежащего возмещению ущерба, источники и порядок возмещения и т.п. Нормы Указа и Положения были детализированы в Инструкции по применению данного Положения от 02.03.1982 г.14
      С принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981г. были внесены соответствующие изменения в Основы гражданского законодательства и ГК РСФСР (1964 г.). Особенностью этого этапа развития законодательства можно считать то, что в сферу субъектов ответственности было включено государство, на которое возлагалась обязанность по возмещению вреда вне зависимости от вины должностных лиц государственных и общественных организаций, правоохранительных органов и суда, незаконными действиями которых такой вред был причинен. 
      5 сентября 1991 г. Съезд народных депутатов СССР принял Декларацию прав и свобод человека (ст. 22);15 22 ноября Верховный Совет РСФСР принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина (ст. 38). Указанные акты закрепляли право каждого на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц и, несмотря на различную терминологию, устанавливали одинаковые правомочия граждан на возмещение морального и материального ущерба, а по российской Декларации - вообще, на возмещение всякого вреда.
      Проводя анализ современного российского законодательства, регламентирующего возмещение вреда органами государственной власти и управления, следует, прежде всего, указать на закрепление общих принципов такого возмещения в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (далее - Конституция РФ). Конституция подтвердила, что в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, что права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17). Этим на государство, его органы и должностных лиц налагаются определенные обязательства. Так, ст. 53 Конституции РФ устанавливает, что «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». То есть государство должно нести конституционную ответственность за такую деятельность указанных субъектов.16
      Норма ст. 53 Конституции РФ конкретизирована статьей 16 ГК РФ, устанавливающей, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту, акту государственного органа или местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
      Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации в статьях 1069, 1070, 1071 также закрепляет общие принципы возмещения такого вреда; сам же порядок и механизм возмещения регламентируются нормативными актами, датированными 1981 г.
      Институт ответственности государства за вред, причиненный органами власти и управления, включен в состав гражданского законодательства, а регулирование содержания и условий ответственности отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации, что следует из положений п. «о» ст. 71 Конституции РФ.
      Российский законодатель распространил на имущественную ответственность государства режим гражданско-правовых деликтных обязательств. В связи с этим следует остановиться на проблеме включения соответствующих норм в юридические документы, относящиеся к другим отраслям права. Например, глава 18 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ содержит правила о реабилитации граждан, пострадавших от незаконного уголовного преследования. Пункт 1 ст. 133 УПК РФ гласит: Право на реабилитацию включает в себя право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда и восстановление в трудовых, пенсионных, жилищных и иных правах. Вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда». Однако материально - правовые нормы, касающиеся оснований ответственности, её форм и объёма не могут быть признаны процессуальными лишь из-за того, что содержатся в указанном нормативно-правовом акте. Лишь собственно процедурные нормы, содержащиеся в УПК РФ, должны быть отнесены к нормам уголовно-процессуального права. Большинство правоведов сходится во мнении, что система права не совпадает с системой законодательства. Первая объективна и обусловлена экономическими отношениями в обществе, вторая во многом субъективна и зависит от воли законодателя. Поэтому нахождение гражданско-правовых норм в Уголовно-процессуальном кодексе или каком-либо другом источнике не меняет их природы - отраслевая принадлежность норм права зависит исключительно от их соответствия предмету и методу той или иной отрасли. Таким образом, основными источниками правовых норм, регламентирующих рассматриваемую  проблему, в действующем российском законодательстве является Конституция РФ и Гражданский кодекс РФ. 
      Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:
      1. Специфика правового регулирования участия государства в имущественных отношениях, в частности - в сфере возмещения причиненного вреда, во все времена определялась особым статусом этого субъекта; прежде всего - тем, что в отличие от всех остальных участников гражданско-правовых отношений, оно обладает публичной
властью, суверенитетом.
      2. Законодательство как целого ряда зарубежных стран, в том числе ФРГ, Франции и США, так и России, эволюционировало в направлении расширения ответственности государства за причинение вреда: от полного иммунитета государства и его должностных лиц, - через возложение ответственности лично на должностное лицо, вследствие действий которого был причинен вред - к признанию государства ответственным за действия его органов и служащих. Установлено, что в зарубежном и российском законодательствах возникла тенденция принятия на себя государством обязанности компенсировать нарушение законных прав граждан и юридических лиц в результате правомерных действий государственных органов.
      3. В странах с англосаксонской системой права более длительное время, в сравнении со странами континентальной правовой системы, сохранялась первоначальная и непосредственная имущественная ответственность должностного лица, которое незаконными действиями причинило ущерб субъектам права. Государство и его органы при этом устранялись из правоотношений по возмещению вреда.
      4. Межгосударственные объединения, в первую очередь Европейский Союз, а также международное право в целом пошли по пути выработки общих правовых норм, в пределах которых могут варьироваться национальные законодательства.
      5. Анализируя развитие в России законодательства, регулирующего ответственность за причинение вреда вообще и ответственность государства за деликт в частности, можно отметить, что в общих чертах оно совпадало по времени и по содержанию с законодательством стран континентальной Европы.
      6. Несмотря на все разнообразие правовых норм, регулирующих деликтную ответственность на протяжении российской истории, можно выделить шесть этапов: древнерусский (раннефеодальный) - законодательное регулирование деликтной ответственности властью, причем сама она, ее органы и должностные лица пользуются иммунитетом;
      периода централизации государства - личная ответственность должностных лиц, включающая материальную компенсацию потерпевшим, не переходящая на государство;
      буржуазный - развитая личная имущественная ответственность должностных лиц за причиненный ими вред при осуществлении властной деятельности, с элементами ответственности государства; 
      советский первого периода - формальное закрепление ответственности государственных учреждений за вред, причиненный их должностными лицами на основании частных законов;
      советский второго периода - установлена ответственность государственных учреждений на основе общего правша; 
      постсоветский - приведение российского законодательства о деликтной ответственности государства перед гражданином в соответствие современным нормам европейского континентального и международного права.

      Глава 2 ЭЛЕМЕНТЫ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ВСЛЕДСТВИЕ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ.
      Исходя из сути учения о гражданском праве, институт ответственности государства за вред, причиненный его органами и их должностными лицами, подлежит гражданско-правовому регулированию, а сами правоотношения представляются как обязательственные, т.к. причинение вреда является одним из юридических фактов, в результате которых возникают гражданско - правовые обязательства. Причем здесь деликтное обязательство характеризуется как один из способов юридической защиты гражданских прав, как средство и форма реализации гражданско-правовой ответственности.
      Если рассмотреть структуру обязательств по возмещению государством вреда, причиненного гражданам органами исполнительной власти и их должностными лицами, то в ней традиционно выделяются такие элементы, как:
      - Стороны (субъекты обязательств);
      - Объект;
      - Содержание (права и обязанности сторон).
      По общему правилу, субъектами указанных обязательств являются потерпевший и причинитель вреда, что позволяет определить лицо, обладающее правом, как кредитора, а лицо, обладающее обязанностью, - как должника.
      
      2.1  Публично-правовые образования как субъекты деликтного обязательства.
      Согласно ст. 1069 ГК РФ, в качестве субъекта ответственности в рассматриваемом обязательстве могут выступать не все субъекты гражданского права, как в общих отношениях гражданско-правовой ответственности, а лишь некоторые из них - государственные органы, органы местного самоуправления, а также их должностные лица.
      Прежде чем начать подробный анализ этого субъекта, следует отметить, что при описании всех аспектов существования и функционирования государства, его органов и муниципальных образований, - регулируемых как публичным правом, так и частным - будет использоваться обобщенное понятие «публично-правовые образования». Легального определения публично-правового образования, в отличие от юридического лица, не существует. Сам термин используется исключительно в юридической науке, а не в законодательстве, к тому же не всеми учеными.
      Статья 53 Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, закрепила в качестве конституционного принципа положение об ответственности государства за вред, причиненный его органами и должностными лицами. Однако государство выступает в гражданском обороте не в качестве единого лица, а характеризуется множественностью субъектов, что обусловлено ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, где сказано о Российской Федерации как о федеративном государстве. Российская Федерация и ее субъекты в гражданско-правовых отношениях, к которым относятся и деликтные обязательства, выступают в качестве независимых друг от друга и равноправных субъектов. В дальнейшем для всех этих субъектов  будем использовать обобщенный термин «государство».
      Кроме них, публичную власть осуществляют также муниципальные образования, органы которых, согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти. Несмотря на это разделение, в деликтных обязательствах и те, и другие выступают как субъекты с одинаковым правовым статусом, вследствие чего нормы о деликтных обязательствах едины для государства и муниципальных образований: ст.ст. 16 и 1069 ГК РФ и т.п. Этим и обусловлена целесообразность использования для их общего обозначения названного термина. Отметим также, что если из контекста не следует противопоставление государственных и муниципальных образований, термин «государство» также будем использовать для обозначения их совокупности (то есть как синоним публично-правовых образований).
      В чем же заключается принципиальное отличие государства от других субъектов гражданско-правовых отношений - физических и юридических лиц? Это отличие вытекает напрямую из ч. 2 ст. 1 ГК РФ: «Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе». Публично-правовые образования, напротив, действуют, в первую очередь, в интересах всего государства, общества или соответствующего субъекта федерации, региона, населенного пункта и т.д. Для выполнения этих задач они и наделяются публичной властью. Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях не является основной целью их существования, определяющей характер и задачи деятельности.
      Указанные субъекты гражданского права могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.17 Они участвуют в гражданских правоотношениях постольку, поскольку это необходимо для выполнения их основных функций (или попутно с выполнением этих функций), а особенности гражданских правоотношений с их участием определяются особым характером этих образований.
      Данный вывод соотносится с действующим законодательством. Так, согласно ст. 124 ГК РФ, к таким субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а в соответствии со ст. 49 ГК РФ юридические лица могут иметь гражданские права, соответствующие целям их деятельности.
      В связи с этим, публично-правовые образования выступают в правоотношениях в двух видах, а именно: как обычные субъекты правоотношений, обладающие равными правами и об.......................