Управление образованием на федеральном, региональном, муниципальном уровнях

Управление образованием на федеральном, региональном, муниципальном уровнях
    ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ
     
    Политика децентрализации управления в системе образования рассматривается в образовательном сообществе в качестве важнейшего шага на пути демократизации системы образования.
    Однако децентрализация требует определенной культуры, четких концептуальных и политических обязательств заинтересованных партнеров на всех уровнях власти. Непродуманная, стихийная децентрализация при официальном сохранении старых функций центрального аппарата управления образованием не улучшит, а ухудшит положение дел.
    Необходимо четко понимать условия, при которых децентрализация будет способствовать эффективному управлению системой образования. Если в прошлом структуры управления были дифференцированы прежде всего на управляющий центр в лице Министерства образования РФ и управляемые регионы, то при децентрализованном управлении его функции распределяются по всей цепочке: центр - регионы - муниципалитеты - образовательные учреждения.
    В соответствии с Законом об образовании к компетенции государственных органов управления образованием относятся: разработка и реализация целевых федеральных и международных программ в области образования; разработка государственных образовательных стандартов и установление эквивалентности (нострофикация) документов об образовании; лицензирование образовательной деятельности в соответствии с Положением, утвержденным Правительством 18 октября 2000 г.; государственная аккредитация образовательных учреждений, содействие их общественной аккредитации; установление порядка аттестации педагогических работников образовательных учреждений различных типов и видов; формирование структуры системы образования; разработка перечня профессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подготовка и профессиональное образование; прямое финансирование деятельности учрежденных ими образовательных учреждений; разработка государственных нормативов финансирования образовательных учреждений, а также материально-технической обеспеченности и оснащенности образовательного процесса; контроль за исполнением законодательства в области образования, государственных обязательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования.
    Компетенция Российской Федерации в области образования - это совокупность властных полномочий, отнесенных Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации к ведению Российской Федерации в сфере образования. Полномочия предполагают единство прав и обязанностей: Российская Федерация, «центр» не только вправе решать определенные законом вопросы в сфере образования, но и обязаны это делать.
    Все многообразие видов деятельности Федерации в сфере образования сводится к определению основных направлений управления системой образования, ее формирования, правового регулирования, финансового обеспечения, что позволяет обеспечить полноценную работу сферы образования Российской Федерации.
    Права Российской Федерации в сфере образования предполагают не только возможность реализации названных выше разнообразных действий, но включают и право требования от иных субъектов (включая субъектов Российской Федерации) воздерживаться от посягательств на права Федерации, соблюдать установленные в ходе их реализации правила и нормы. Невыполнение этого требования является основанием для реализации еще одного правомочия РФ в сфере образования - права привести в действие аппарат государственного принуждения против обязанных лиц, которое может выразиться в обращении в суд, принятии решения об освобождении руководителей от занимаемых должностей и др.
    Таким образом, Конституция Российской Федерации определяет компетенцию Российской Федерации в сфере образования, полномочия органов государственной власти и других органов управления образованием; регулирует их функцию и организацию.
    Федеральные органы государственной власти и управления - высшие органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации: Президент, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации. Федеральный (центральный) государственный орган управления образованием - отраслевой специализированный орган центральной исполнительной власти Российской Федерации, занимающийся вопросами управления в сфере образования. В настоящее время - это Министерство образования и науки Российской Федерации.
    Министерство образования и науки Российской Федерации согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 15 июня 2004 г. № 280, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.
    Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по науке и инновациям и Федерального агентства по образованию. Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
    Министерство образования и науки Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
    Исследуя функциональное содержание в деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, мы должны отметить ряд проблемных моментов в реализации нормативно установленных функций. Прежде всего это касается необходимости изменения вектора главной функции самого Министерства образования и науки Российской Федерации. На наш взгляд, определяющим в его деятельности должна стать перманентная выработка общей стратегии развития образования, что потребует значительного усиления его информационно-аналитических функций, создания в его структуре департамента стратегического планирования развития образования, а также создания на всех уровнях управления современной статистической службы, способной обеспечивать необходимой социально-экономической информацией с учетом мировых норм и стандартов в этой области, а также информацией о состоянии и тенденциях развития отечественной системы образования. Без такой информации невозможно ни разрабатывать стратегию развития образования, ни управлять образовательной системой.
    Второй важнейшей функцией федерального центра должны стать обеспечение и поддержка взаимодействия региональных структур в сфере образования, организация обмена опытом между регионами, а также установление постоянных информационных контактов при выработке и последующем доведении до них основных образовательных стандартов и общенациональных приоритетов образовательной политики. С этой целью представляется возможным ввести в штат аппарата представителя Президента РФ, в федеральных округах - ответственного работника Министерства образования и науки РФ.
    Третьим основным направлением (функцией) в деятельности указанного Министерства можно назвать осуществление взаимодействия с другими министерствами, ведомствами, политическими, общественными, а также международными организациями с целью создания благоприятных политических и экономических условий для финансирования и развития образования в России.
    Наконец, четвертой важнейшей функцией Министерства образования и науки РФ является поддержание единства образовательного пространства России как и равенства возможностей регионов в области образования, что также является неизмененным условием сохранения единой образовательной системы России.
    При осуществлении правового регулирования в установленной сфере Деятельности Министерство образования и науки Российской Федерации образования и науки Российской Федерации не вправе устанавливать непредусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
    Министерство образования и науки Российской Федерации возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство образования и науки Российской Федерации полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. Количество заместителей Министра устанавливается Правительством Российской Федерации. Структурными подразделениями Министерства образования и науки Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства. В состав департаментов включаются отделы.
    Ведомственными органами управления образованием являются различные подразделения соответствующих ведомств (главные управления, отделы и др.). Они могут быть специализированными и управлять подведомственными образовательными учреждениями либо осуществлять такие функции наряду с другими.;
     
    2. РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ
     
    Региональный уровень управления образованием - это необходимое звено при децентрализированном управлении.
    В соответствии со ст. 29 Закона об образовании в ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся:
    1) определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования;
    2) законодательство субъектов Российской Федерации в области образования;
    3) определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений;
    4) осуществление федеральной политики в области образования, финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам;
    5) разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;
    6) формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием);
    7) создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения; лицензирование образовательных учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;
    8) установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов;
    9) формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования;
    10) установление местных налогов и сборов на цели образования;
    11) установление республиканских, региональных нормативов финансирования образования;
    12) организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг в части материально-технического обеспечения;
    13) установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;
    14) установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников;
    15) информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, организация издания учебной литературы, разработка примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин;
    16) организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников;
    17) обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стандартов;
    18) издание нормативных документов в пределах своей компетенции. Содержание данной ст. 29 неразрывно связано со ст. 28, 30, 31, 37 Закона.
    Нормы ст. 29 опираются на положения Конституции РФ, закрепляющей государственно-правовой статус субъектов РФ. Компетенция субъектов РФ в области образования - совокупность властных полномочий, отнесенных Конституцией, законодательством РФ, законодательством и правовыми актами субъектов Федерации к их ведению в сфере образования. Одной из сторон правоотношений, возникающих на основе норм ст. 29 Закона об образовании, непременно является субъект Федерации. Что же касается второй стороны правоотношений, то ею может быть как Российская Федерация, так и разнообразные юридические и физические лица (образовательные учреждения, их руководители, органы управления образованием, педагогические кадры и т.д.).
    Закрепляя правовой статус субъектов Федерации, нормы ст. 29 Закона об образовании не устанавливают, какие конкретно органы эту компетенцию реализуют. Общие принципы распределения этой компетенции установлены в ст. 30 Закона «Об образовании», а детальные полномочия определяются законодательством и правовыми актами субъектов Федерации.
    Могут быть выделены две большие группы (два вида) правоотношений, возникающих на основе ст. 29 Закона «Об образовании»: а) односторонние индивидуальные правоотношения (например, правоотношения, возникающие на основе п. 18 ст. 29 Закона об образовании - право субъектов Федерации издавать нормативные акты в рамках своей компетенции, вторая сторона этих отношений не определена; б) правоотношения с определением обеих сторон (п. 6 ст. 29, предусматривающий согласование с федеральными органами РФ назначения руководителей органов управления образованием соответствующего субъекта Федерации).
    Статья 29 Закона РФ об образовании наряду с функциями закрепляет и основные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере образования (республики, области, края, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга). Перечисляемые в ней полномочия охватывают следующие основные сферы:
    а) осуществление федеральной политики в области образования;
    б) формирование системы органов управления образованием соответствующего субъекта Федерации;
    в) правовое регулирование и текущее управление образованием на соответствующей территории в рамках своих полномочий;
    г) регулирование вопросов финансового и материального обеспечения образовательных учреждений и местных органов управления образованием;
    д)      научно-методическое обеспечение системы образования. Проведенный нами сравнительно-правовой анализ позволяет отметить
    различную юридическую природу полномочий субъектов Федерации в сфере образования. Значительная часть их производится от компетенции федеральных органов. Деятельность субъектов Федерации, по сути, направлена на реализацию тех актов и решений, которые принимаются федеральными органами в области образования (осуществление федеральной политики) обеспечении соблюдения законодательства РФ об образовании. Другие полномочия дополняют и конкретизируют федеральные нормативы и стандарты в сфере образования (финансовое подкрепление государственных гарантий основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам, установление национально-региональных компонентов, государственные образовательные стандарты и др.). Наконец, третья группа полномочий субъектов Федерации свидетельствует о вполне самостоятельном решении ими вопросов в сфере образования (создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений собственной подчиненности, установление местных налогов и сборов на цели образования и др.).
    Дополнительно, как нам, представляется в сферу компетенции региональных управленческих структур в области образования необходимо включить: планирование развития образования в рамках регионального экономического развития; разработку образовательной политики региона с учетом его специфики, в том числе национальной, этнической, географической, исторической; рассмотрение его задач и инфраструктуры в рамках общенациональной стратегии и доктрины развития образования в России. Важнейшей задачей регионального центра должно стать обеспечение подготовки и переподготовки педагогических и управленческих кадров для региона.
    Таким образом, на региональное образование возлагаются новые для него задачи - развитие и поддержание горизонтальных связей с другими региональными центрами; обмен опытом и информацией о динамике регионального развития с целью взаимного согласования внутрирегиональной политики, для чего требуется значительно усовершенствовать информационную систему в регионах, наладить ее четкое функционирование.
    Характер соотношения юридических прав и обязанностей субъектов правоотношений, возникающих на основе норм ст. 29 Закона об образовании, во многом сопоставим с механизмом действия ст. 28 этого же закона.
    Большая часть норм данной статьи носит общий характер и может быть применена в единстве с другими нормативными предписаниями, в частности ст.ст. 30, 31, 33, 37 и др. Закона об образовании. Кроме того, нормы ст. 29 Закона об образовании должны быть подкреплены положениями законов об образовании субъектов РФ, другими правовыми актами, контролирующими статус субъектов Федерации и компетенцию их органов в сфере образования.
    Итак, права субъектов Федерации в сфере образования обеспечиваются, в принципе, теми же средствами, что и статус субъекта РФ в целом. Эти правовые гарантии закреплены в ст. 76 Конституции РФ, которая запрещает федеральным органам вторгаться в пределы компетенции субъектов РФ. В такого рода случаях органы власти и управления субъектов Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с требованием признать соответствующие акты неконституционными. Конституции отдельных республик в составе РФ предусматривают дополнительные гарантии защиты своей компетенции и, в частности, право законодательного органа республики приостанавливать действия актов Правительства РФ, министерств и ведомств, противоречащих Федеративному договору. Реализации норм ст. 29 Закона об образовании способствуют и меры ответственности субъектов (санкции), предусмотренные в ст. 37,49 данного закона.
     
    3. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ
     
    В соответствии с Конституцией РФ публичная власть в России имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации образования в комплексе, целесообразно рассмотреть вопросы организации и деятельности муниципальных органов управления образованием; исследовать проблемы реализации прав граждан в сфере управления муниципальным образованием. Актуальность исследования выше обозначенного аспекта объясняется и тем обстоятельством, что на уровне местного самоуправления реализуется более 70% всей образовательной деятельности.
    Оценивая роль и место муниципальной системы образований (МСО) в системе образования России, необходимо прежде всего рассмотреть вопрос о том, что включает в себя понятие «местное самоуправление».
    В Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оно определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
    В новом Законе от 16 сентября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление характеризуется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами, субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
    В соответствии с положениями федеральных законов о местном самоуправлении (1995, 2003 гг.) граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы. Компетенция этих органов должна обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения в соответствии с основной задачей данного уровня власти - реализации совместных интересов жителей муниципального образования. Согласно указанным федеральным законам к вопросам местного значения отнесены практически все сферы (области) непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, включая социально-экономическое развитие муниципального образования.
    Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является администрация муниципального образования или муниципальная (местная) администрация, которая возглавляется главой администрации (главой муниципального образования). Администрация является юридическим лицом, а ее акты, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.
    Внутренняя структура местной администрации зависит от функций, которые она должна выполнять, и инфраструктуры, находящейся в ее распоряжении. Поэтому при определении структуры местной администрации основными критериями являются управленческие. В составе администрации на основании постановлений главы муниципального образования создаются комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения различного функционального назначения, непосредственно подчиненные главе администрации.
    Поскольку образовательные учреждения есть во всех муниципальных образованиях, одним из обязательных структурных подразделений муниципальной администрации является местный (муниципальный) орган управления образованием (МОУО), который может иметь форму управления, отдела и др. - в зависимости от масштабов решаемых им задач. Создание таких структур фактически предписано органам местного самоуправления Законом об образовании, так как о них многократно упоминается в различных статьях Закона.
    В частности, полномочия органов местного самоуправления по созданию и ликвидации МОУО и (или) самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей МОУО закреплены в п. 5 ст. 32 Закона об образовании.
    Следует подчеркнуть, что согласно п. 3 ст. 37 указанного Закона МОУО могут создаваться по решению соответствующих органов местного самоуправления, ими же утверждаются положения, определяющие правовой статус указанных органов. Так, например, Положение о Комитете по образованию администрации г. Саратова утверждено постановлением мэра Саратова от 21 июля 2003 г. № 598. В соответствии с названным актом Комитет по образованию администрации г. Саратова является муниципальным органом управления образованием на территории г. Саратова, его деятельность направляет и координирует заместитель мэра города по социальной сфере. К основным задачам Комитета отнесены: планирование и контроль за выполнением мероприятий, обеспечивающих охрану жизни и здоровья детей, подростков в образовательных учреждениях (совместно с органами здравоохранения, (госэпиднадзора, госпожнадзора, внутренних дел); контроль за выполнением государственных образовательных стандартов, нормативов и реализаций образовательных программ в муниципальных образовательных учреждениях города в соответствии с законодательством; организация работы с детьми и подростками, имеющими затруднение в обучении, патологию в развитии; контроль за деятельностью муниципальных специальных коррекционных образовательных учреждений; разработка и реализация программ развития дошкольного и дополнительного образования детей; организация работы по жизнеустройству детей, оставшихся без попечения родителей; охрана прав несовершеннолетних; обеспечение воспитательной работы с детьми и подростками; организация летнего отдыха, досуга школьников, работы по месту жительства; развитие международного сотрудничества в системе образования. В соответствии с разделом IV комитет возглавляет председатель, назначаемый на должность на конкурсной основе и освобождаемый от должности мэром.
    Сфера организационно-управленческой деятельности МОУО определяется компетенцией органа местного самоуправления в области образования, которая согласно п. 7 ст. 6 Федерального закона о местном самоуправлении (1995г.) ограничивается «организацией, содержанием и развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования».
    Однако тем же пунктом ст. 6 к ведению местного самоуправления отнесено и «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», которое предполагает организационное взаимодействие со всеми расположенными на данной территории предприятиями, организациями и учреждениями, включая и образовательные, причем независимо от их подчиненности и форм собственности.
    Правовую основу для преодоления данного противоречия дают статьи 31 и 32 этого же закона, которые определяют основные принципы взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственности. По отношению к первым органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют контроль и т.д.; по отношению ко вторым - они «вправе координировать» их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории.
    В реальной практике МОУО повсеместно (даже если есть исключения, они не меняют общей картины) унаследовали область управленческой компетенции и функции городских и районных отделов народного образования, на основе которых они и были созданы. А поскольку в ведении гороно и районо традиционно находились только общеобразовательные учреждения, именно эта часть ОУ, находящихся на территории муниципального образования, перешла в ведение МОУО.
    Формально, на первый взгляд, это подкрепляется Законом об образовании, который устанавливает, что органы местного самоуправления ответственны, прежде всего, «за реализацию прав граждан на получение установленного настоящим Законом обязательного основного общего образования» (п. 1 ст. 31), а к их компетенции отнесено, в частности, «обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения» (п. 2 ст. 31).
    Однако, с другой стороны, пунктом 1 ст. 31 закрепляется и ответственность «за ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственной им территории», что фактически означает, по крайней мере, контроль за всеми, а не только общеобразовательными учреждениями на данной территории. Так же можно трактовать и некоторые положения п. 2. той же статьи, где очерчивается область исключительной компетенции органов местного самоуправления:
    1. планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования...».
    2. кроме того, органам местного самоуправления Законом об образовании дано право регулирования отношений собственности в системе образования, установления дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования, формирования местных бюджетов в части расходов на образование.
    Таким образом, МОУО взяли на себя только часть функций в области образования, делегированных местному самоуправлению законодательством. Их компетенция охватывает вопросы организации, содержания и развития муниципальных ОУ. За пределами их компетенции остались:
    - общеобразовательные учреждения, не находящиеся в муниципальной собственности, по отношению к которым муниципальный орган управления образованием в лучшем случае выполняет контрольно-статистическую функцию;
    - учреждения профессионального образования, которые на сегодняшний день в своем подавляющем большинстве находятся в ведении Министерства образования и науки РФ либо органа управления образованием субъекта Федерации, либо других министерств и ведомств.
    В связи с этим, под «муниципальной системой образования» обычно понимается совокупность муниципальных ОУ, находящихся во взаимосвязи как между собой, так и с местным органом управления образованием. Причем в некоторых случаях (например, в крупных городах, сохраняющих районное административное деление) этот орган может быть представлен иерархически взаимосвязанными управленческими структурами.
    В то же время, практически на территории любого муниципального образования всегда есть ОУ, не находящееся в прямом ведении местного самоуправления, хотя их количественные и качественные характеристики могут существенно различаться в разных муниципальных образованиях: это дошкольные ОУ, находящиеся на балансе предприятий и организаций; общеобразовательные учреждения областного подчинения; ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др. По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять их организационную структуру и направленность деятельности, влиять на руководство и т.д. Однако ей законодательно дано право взаимодействия с ними в интересах муниципального образования, и такое взаимодействие ОУ данной территории с местной администрацией в той или иной форме реально устанавливается во всех муниципальных образованиях.
    Взаимодействуют все ОУ и между собой. В результате такого взаимодействия на территории местного самоуправления объективно возникает единый муниципальный образовательный комплекс, под которым мы понимаем совокупность всех ОУ, находящихся на территории местного самоуправления, независимо от их форм собственности и подчиненности. МСО в ее наиболее распространенном понимании, которую, на наш взгляд, целесообразнее называть системой муниципальных образовательных учреждений, является частью этого комплекса.
    Иногда для обозначения совокупности взаимодействующих между собой ОУ данной территории используется понятие «образовательное пространство».
    Оно вошло в широкое употребление в период реформирования российского общества. В частности, в Законе об образовании (ст. 2) одним из принципов, на которых должна основываться государственная политика в области образования, провозглашено «единство федерального культурного и образовательного пространства». Насколько правомерно использовать этот термин в отношении отдельной единицы территории федерации, вопрос дискуссионный. Бесспорно лишь то, что его содержание на сегодняшней день является достаточно неопределенным, поэтому в исследовании мы будем его использовать только по мере оправданной необходимости.
    Однако совершенно очевидно, что муниципальный образовательный комплекс как модель субъектов образования на данной территории местного самоуправления не обеспечивает выполнения его основных функций.
    Отношения между ОУ и муниципальными органами в рамках такого комплекса не имеют регулярного и систематического характера, без чего невозможно обеспечить устойчивое и планомерное развитие муниципального образования как территориальной и человеческой общности.
    Для того, чтобы перевести взаимодействие внутри муниципального образовательного комплекса на уровень регулярных, устойчивых связей и отношений, позволяющих включить составляющие его элементы в процесс управления развитием всей совокупности как целостного единства в интересах населения данной территории, в научной литературе по проблемам муниципального образования содержатся разные доводы о необходимости создания в структуре муниципальной администрации или при ней - особого структурного подразделения.
    Так, В.Л. Назаров считает, что основной функцией такого структурного подразделения должна стать, в соответствии с законодательной нормой, координация деятельности и участия всех субъектов образования в развитии образовательной сферы муниципального образования, а в конечном счете - муниципального образования в целом. Правом.......................