Теоретико-правовое регулирование государственных и муниципальных расходов в россии.

     СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ	4
ГЛАВА 1. Теоретико-правовое регулирование государственных и муниципальных расходов в россии	7
1.1. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ	7
1.2. КЛАССИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ	15
1.3. ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ	23
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ	37
2.1. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ	37
2.2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	49
2.3. НАПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОЦЕДУР ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ	56
ЗАКЛЮЧЕНИЕ	61
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ	64
ПРИЛОЖЕНИЯ	71
     
     
     СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
     
     
БК РФ
–
Бюджетный кодекс Российской Федерации
др.
–
другие
РФ
–
Российская Федерация, Россия
СЗ РФ
–
Собрание законодательства Российской Федерации
т.д.
–
так далее
т.е.
–
то есть
     
     
     ВВЕДЕНИЕ
     
     
     Следует отметить, что М.Н. Капустин в работе «Чтения о политической экономии и финансах», изданной в 1879 г. в Ярославле, определил расход как действие, состоящее в передаче имущественных средств от одного лица другому1.
     Формирование правового государства с рыночной экономикой в условиях демократии и повышения уровня социального обеспечения населения невозможно без надлежащего финансового механизма осуществления всех направлений государственной и муниципальной политики. Публичные расходы напрямую определяют обоснованность, своевременность и достаточность финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Они создают финансовые условия для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, обеспечивают их реальную ценность.
     Ограниченность финансовых ресурсов государства и муниципальных образований обуславливают необходимость выбора приоритетов общественного развития, первоочередных направлений денежных вливаний, бюджетного финансирования, кредитования и инвестирования. Только правильно и оптимально расставленные приоритеты позволят обеспечить прогресс российской государственности, становление в нашей стране общества свободных и состоятельных людей.
     Расходы государства и местного самоуправления имеют схожие и отличительные черты, что служит достаточным основанием для выделения отдельных финансово-правовых понятий - «государственные расходы» и «муниципальные (местные) расходы». Специфика муниципальных расходов заключается в особой политико-правовой природе местного самоуправления, его роли и предназначении в государственно-общественной структуре. Вместе с тем в настоящей работе для удобства изложения материала можно подразумевать тождество характеристик рассматриваемых расходов.
     В современных условиях важное значение имеет надлежащее и эффективное осуществление расходования бюджетных средств. Как справедливо отмечает Н.И. Химичева, «в условиях формирования новых экономических отношений в Российской Федерации, сопровождающегося... недостаточностью финансовых ресурсов, важное значение имеет четкость в правовом регулировании порядка использования последних, т.е. осуществления государственных и муниципальных расходов»2.
     Сегодня остро стоит проблема укрепления финансовой дисциплины, внедрения проверенных временем и новейших методов экономии бюджетных денег. Финансовые и контрольные органы с трудом добиваются оптимального уровня целевого и эффективного использования средств финансовых ресурсов государства и местного самоуправления. Поэтому существенное значение имеют вопросы теоретического исследования сущности государственных и муниципальных расходов, в том числе, поиск направлений повышения эффективности их осуществления.
     К числу проблем в данной сфере следует отнести недостаточную эффективность использования бюджетных средств, в целом государственные учреждения слабо ориентированы на повышение качества оказываемых ими услуг, эффективное использование бюджетных ассигнований и закреплённого за ними государственного имущества, следовательно, несмотря на развитие правового регулирования в данной сфере, реформа не разрешило имеющиеся правовые проблемы, не исключило наличие пробелов и противоречий, не обеспечило системного правового регулирования.
     Таким образом, выбранная для настоящего исследования тема является актуальной.
     Цель настоящей выпускной работы состоит в том, чтобы изучить правовые основы государственных и муниципальных расходов, а также предложить направления совершенствования законодательства на данном направлении.
     Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
     - проанализировать понятие и значение государственных и муниципальных расходов;
     - привести классификацию государственных и муниципальных расходов;
     - охарактеризовать правовые принципы осуществления государственных и муниципальных расходов;
     - описать проблемы правового регулирования бюджетных расходов;
     - проанализировать особенности правового регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации;
     - выявить направления правового совершенствования процедур осуществления государственных и муниципальных расходов.
     Объектом выпускного исследования является совокупность общественных отношений в сфере государственных и муниципальных расходов. Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере государственных и муниципальных расходов, практика их применения, теоретические исследования по выбранной теме, материалы судебной практики.
     Методологическая основа выпускной квалификационной работы представлена категориями, принципами и законами материалистической диалектики, диалектической логики, теории государства, права, а также концептуальными положениями современной науки финансового права. В работе использованы общенаучные и частнонаучные методы, среди которых необходимо упомянуть системно-структурный, функциональный, формально-логический, технико-юридический и ряд других методов.
     ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ В РОССИИ
     
     
     1.1. Понятие и значение государственных и муниципальных расходов
     
     
     Финансовое законодательство на современном этапе является ведущей отраслью системы российского законодательства, которая отражает экономические и политические изменения в государстве путем правового регулирования финансовых отношений в области образования, распределения и использования фондов денежных средств3.
     Однако в литературе справедливо подчеркивается, что не всеми авторами в системе финансового права выделяется самостоятельный институт или раздел, посвященный государственным и муниципальным расходам. 
     Ряд авторов учебников и иных работ по финансовому праву включают государственные и муниципальные расходы в систему финансового права в качестве: отдельного раздела финансового права4; института расходов в государстве5; института публичных расходов6; правового регулирования государственных расходов7.
     Ю.А. Крохина и Г.В. Петрова, выделяя указанный институт в системе финансового права, в то же время его не исследуют, ограничиваясь при этом только рамками бюджетных расходов. 
     Вместе с тем, значительный вклад в развитие финансово-правового института бюджетного права «Расходы бюджетов» внесла Л.К. Воронова, которая отмечала, что деятельность государства связана с прямыми затратами финансовых ресурсов, что осуществление всех функций государства возможно только при их материальном опосредовании8.
     Содержание данного раздела финансового права до сих пор остается до конца не раскрытым. М.В. Карасевой указывается, что раздел финансового права «государственные и муниципальные расходы» включает в себя институт расходов бюджетов, институт расходов государственных внебюджетных фондов, а также нормы, регулирующие расходы государственных отраслевых денежных фондов, целевых фондов Правительства Российской Федерации, а также финансово-правовые нормы, регулирующие расходы государственных и муниципальных предприятий. Вместе с тем М.В. Карасевой отмечается, что в силу своей малочисленности эти нормы пока не образуют каких-либо финансово-правовых институтов9.
     Это подтверждает и то обстоятельство, что в рамках раздела (института) государственных и муниципальных расходов рассматриваются чаще всего вопросы формирования расходов бюджета10, правовой режим сметно-бюджетного финансирования11 и другие вопросы, связанные с осуществлением расходов бюджета.
     Анализ литературы демонстрирует, что исследование расходов государства ведется преимущественно представителями финансово-экономической и финансово-правовой наук. В теории финансового права предложен ряд авторских позиций относительно понятия расходов.
     Выражение «государственные (муниципальные) расходы» не обнаруживает единого понимания. 
     Н.И. Химичевой оно определяется12:
     - как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения своих функций и задач;
     - в организационном и юридическом аспекте как составную часть финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно деятельность по использованию находящихся в их собственности и распоряжении денежных средств.
     Н.А. Куфакова исследует государственные расходы в качестве одной из сторон финансовой деятельности государства13. Государственные расходы определятся ею как непрерывное использование государством денежных средств из бюджета, внебюджетных фондов и собственных средств государственных предприятий, объединений и организаций на цели и объекты, определенные законами о бюджете, внебюджетных фондах, нормативными актами правительства, министерств и ведомств и уставами организаций14. В таком определении отчетливо просматривается материальное содержание государственных расходов, разнообразие публичных денежных фондов, с которыми они увязаны. Кроме того, отмечена интересная «деталь» в расходах - их непрерывность.
     М.М. Прошуниным отмечается, что государственные (муниципальные) расходы выступают одной из важнейших финансово-правовых категорий, т.к. являются необходимой составляющей финансовой деятельности государства и муниципальных образований15. Следовательно, он государственные (муниципальные) расходы рассматривает с материальной, процедурной, экономической и правовой позиции.
     Государственные (муниципальные) расходы представляют собой затраты государства (муниципального образования) путем распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях реализации государственных (местных) задач и функций.
     С процедурной точки зрения государственные (муниципальные) расходы можно рассматривать как процесс выделения и использования финансовых ресурсов, находящихся в бюджетах различных уровней и государственных внебюджетных фондах.
     С экономической позиции государственные и муниципальные расходы - это совокупность общественных отношений, связанных с финансированием государственных и муниципальных затрат.
     С правовой точки зрения государственные и муниципальные расходы М.М. Прошунин определяет как урегулированную нормами права деятельность государственных органов (органов местного самоуправления) по распоряжению централизованными и децентрализованными фондами денежных средств для обеспечения выполнения задач и функций государства и муниципальных образований.
     Государственные (муниципальные) расходы представляют собой весьма широкое понятие, предполагающее обеспечение всех затрат государства и муниципальных образований по выполнению стоящих перед ними задач и функций финансовыми средствами. Причем деньги для осуществления разнообразных задач и функций государства и муниципальных образований могут быть истрачены разными способами, что во многом зависит от того, как они были аккумулированы в такие денежные фонды, как бюджет, государственные внебюджетные фонды, фонды страхования, децентрализованные финансовые фонды и т.д. 
     Поэтому О.Н. Горбуновой государственные расходы определяются как урегулированная нормами финансового права деятельность государства по расходованию разнообразных фондов денежных средств для реального обеспечения денежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач и функций, стоящих перед государством в каждый данный период времени16.
     Ч.Д. Цыренжаповым указывается, что расходы связаны с использованием средств денежных фондов как части финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Распределение средств денежных фондов, как часть финансовой деятельности, можно включить в содержание публичных расходов при его понимании как установления направлений предстоящего расходования (упорядочивания расходов)17.
     При этом, по мнению Ч.Д. Цыренжапова, расходы являются сложной категорией, которая имеет материальные, экономические и правовые характеристики. Эти аспекты сущности и содержания публичных расходов во взаимосвязи находят свое отражение на разных уровнях организации и функционирования системы расходов государства и муниципальных образований. Они присутствуют при рассмотрении публичных расходов в рамках субъектно-объектного взаимодействия. В этом случае ключевая характеристика расходов основана на следующих категориях: 1) субъекта, осуществляющего расходование; 2) объекта, в пользу которого осуществляется расходование; 3) денежного фонда, из которого осуществляется расходование и который является важнейшим средством воздействия субъекта на объект. Данные категории формируют своеобразие публичных расходов. По ним возможно установление отличительных черт государственных и муниципальных расходов от частных.
     Рядом авторов государственные расходы определяются как форма перераспределения имеющихся в распоряжении публичных властных институтов финансовых ресурсов в целях максимально возможного удовлетворения потребностей, обеспечивающих осуществление процесса государственного и муниципального управления18.
     Особенно необходимым представляется определение государственных расходов с правовых позиций. Образуя объективно необходимое звено в финансово-правовом механизме обеспечения публичных функций и задач, расходы неизбежно подпадают под нормативно-правовое регулирование. 
     При этом, как указывает Л.К. Воронова, от уровня развития правового регулирования государственных расходов как составной части механизма правового регулирования общественных отношений в общенародном государстве во многом зависит повышение эффективности ассигнуемых им средств19. 
     С точки зрения О.Н. Горбуновой, «именно недостаток правового регулирования расходования фондов денежных средств в государстве приводит к таким негативным явлениям, как трата бюджетных и иных средств не по назначению, простое расхищение денежных средств, отток капитала за границу»20. 
     Можно согласиться с мнением Н.И. Химичевой, что в «современных условиях развития в Российской Федерации рыночной экономики, сопровождающегося сложностями в финансовых отношениях, проблемами недостаточной эффективности использования финансовых ресурсов государства, важное значение имеет четкость правового регулирования порядка использования этих ресурсов, т.е. порядка осуществления государственных и муниципальных (публичных) расходов»21. 
     И сказанного следует, что в качестве важнейшей задачи органов власти выступает разработка оптимальной, стабильной и эффективной правовой базы государственных и муниципальных расходов.
     Кроме сказанного, нельзя не привести мнение А.В. Голубева, который определяет бюджетные расходы как утвержденные законом (решением) о бюджете объемы прав в денежном выражении на использование бюджетных средств. Реализация и использование указанных прав осуществляются участниками бюджетного процесса при использовании бюджета по расходам22.
     Обобщая различные точки зрения, можно сформулировать следующее понятие «государственные и муниципальные расходы». Под государственными и муниципальными расходами предлагается понимать урегулированные нормами финансового права общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации государством и муниципальными образованиями своих функций и выполнения стоящих перед ними задач.
     Из приведенных определений видно, что понятия «бюджетные расходы» и «государственные и муниципальные расходы» являются нетождественными, а соотносятся как часть и целое. Следует согласиться с мнением Н.И. Химичевой, что бюджетные расходы хотя и являются решающими в составе государственных и муниципальных расходов, тем не менее составляют их часть, не охватывая всех затрат государства (муниципальных образований). Другая часть расходов производится за счет средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов, которые, как и бюджетные средства, входят в состав соответствующей казны, а также за счет средств, находящихся в распоряжении государственных и муниципальных предприятий, организаций, учреждений, получаемых ими в результате своей деятельности23.
     Ряд современных авторов отождествляют понятия «государственные расходы» и «расходы бюджетов». При этом большинство исследователей бюджетные расходы рассматривают как составную часть расходов государства24. 
     Как указывает Ю.А. Крохина, данная позиция представляется более убедительной и практически значимой для рассмотрения вопроса распределения расходов государственных бюджетов в условиях действия принципа федерализма25. 
     Собственную позицию автор подтверждает тем, что государственные расходы представляют собой вид финансовой деятельности и являются методом осуществления государственных внешних и внутренних функций26. «...Целью финансовой деятельности государства является не получение максимальной суммы доходов как таковых, а финансирование своих возрастающих потребностей, связанных с осуществлением государственных функций»27. Ю.А. Крохина определяет расходы бюджетов как публичные, не создающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства или муниципальных образований в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства28.
     Исторически государственные расходы осуществлялись в натуральной форме, а впоследствии (с развитием товарно-денежных отношений) - преимущественно в денежной форме. Расходы в натуральной форме в условиях рыночной экономики используются в исключительных случаях и не являются приоритетными.
     Расходы бюджета, как основной вид публичных расходов, требуют самого пристального внимания. Функционирование бюджетной системы РФ складывается из отношений, связанных с формированием, распределением и использованием бюджетных средств. Для характеристики отношений, охватывающих последний этап этой деятельности, т.е. процесс использования бюджетных средств, применяется понятие расходов бюджетов.
     Расходы бюджетов представляют собой денежные средства, подлежащие предоставлению из соответствующих бюджетов в соответствии с законами, иными нормативно-правовыми актами, договорами или соглашениями общественно-территориальных образований. В отличие от доходов бюджетов расходы охватывают отношения, связанные с движением денежных средств из бюджетов.
     Итак, государственные и муниципальные расходы шире бюджетных расходов и представляют финансовую деятельность публично-территориальных образований, казенных, бюджетных, автономных учреждений, унитарных предприятий, направленную на использование централизованных и децентрализованных средств, в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с нормативно-правовыми актами органов государственной власти, органов местного самоуправления, уставами учреждений и предприятий.
     
     1.2. Классификация государственных и муниципальных расходов
     
     
     Государственные и муниципальные расходы направляются на финансирование основных направлений государственной и муниципальной деятельности. 
     В самом общем виде классификация государственных и муниципальных расходов осуществляется по источникам получения расходных средств (централизованные и децентрализованные); в зависимости от источника финансирования в рамках централизованных финансовых средств (бюджетные расходы и расходы за счет государственных внебюджетных фондов); по уровням бюджетной системы (федеральные расходы, расходы субъекта РФ и муниципальные расходы); в зависимости от целей финансирования (расходы на финансирование текущих и капитальных расходов, а также резервы)29.
     Также интересно дать характеристику рассмотренным видам расходов более подробно. Так, к текущим расходам следует отнести: оплату труда государственных (муниципальных) служащих, соответствующие ей выплаты в государственные внебюджетные фонды, страховые взносы, оплату расходных материалов (например, канцелярских товаров, продуктов питания). 
     К капитальным принадлежат расходы на приобретение оборудования и предметов длительного пользования, строительство объектов публичного назначения, капитальный ремонт, в том числе государственного (муниципального) жилого фонда. 
     Особый экономический вид расходов - финансовая помощь бюджетам других уровней. Создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов также являются разделами экономической классификации расходов.
     Среди государственных (муниципальных) расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. 
     Обыкновенные государственные (муниципальные) расходы - расходы, повторяющиеся ежегодно. Это разграничение, однако, небесспорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодически. 
     Поэтому следует принять буквальное понимание чрезвычайных расходов как расходов, появляющихся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (отличных от обычных) задач.
     Принимая во внимание необходимость правового регулирования расходов бюджета, отметим, что в экономической литературе в рамках расходов бюджета конкретизируются такие направления, как государственная поддержка экономики. При этом внутри данного направления выделяют финансирование промышленности, энергетики, строительства, сельского хозяйства, транспорта, дорожного хозяйства, связи, жилищно-коммунального хозяйства, фундаментальных научных исследований и научно-технического прогресса. Отдельно, в рамках бюджетных расходов, рассматриваются финансовое обеспечение расходов на образование и культуру, здравоохранение, на обеспечение социальной политики, расходы на управление, судебную власть, национальную оборону, обеспечение правоохранительной деятельности и безопасности государства30.
     На современном этапе формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.
     Расходное обязательство представляет обязанность публичного образования по предоставлению средств бюджетов субъектам, имеющим право на их получение. Существенен тот факт, что в предоставлении средств бюджета определяющим является не право на получение, а обязанность по их предоставлению. В силу новой редакции ст. 65 БК РФ расходы бюджета на соответствующий финансовый год образует совокупность расходных обязательств31.
     Расходные обязательства являются основанием формирования расходов бюджетов. Следует отметить, что важным инструментом в механизме учета расходных обязательств в бюджетном законодательстве назван реестр расходных обязательств.
     Расходы федерального бюджета можно разграничить на две группы:
     - расходы, которые могут осуществляться только из федерального бюджета;
     - расходы, которые вынуждены, осуществляются из федерального бюджета.
     Расходы первой группы обусловлены предметами исключительного ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ32). Расходы второй группы предназначены для обеспечения сбалансированности всех бюджетов и вытекают из особого положения федерального бюджета в бюджетной системе РФ, выступающего финансовой гарантией конституционных прав граждан на всей территории33.
     Представляется интересным рассмотреть с точки зрения характеристик расходов бюджета показатели Федерального бюджета на 2015 год.
     Федеральным законом от 01.12.2014 N 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»34 утверждены основные характеристики федерального бюджета на 2015 год, определенные исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в размере 73 119,0 млрд. рублей и уровня инфляции, не превышающего 12,2 процента (декабрь 2015 года к декабрю 2014 года):
     1) прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета в сумме 12 539 736 530,8 тыс. рублей;
     2) общий объем расходов федерального бюджета в сумме 15 215 044 543,1 тыс. рублей;
     3) нормативную величину Резервного фонда в сумме 5 118 330 000,0 тыс. рублей;
     4) верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2016 года в сумме 8 119 869 325,1 тыс. рублей;
     5) верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2016 года в сумме 52,6 млрд. долларов США, или 45,7 млрд. евро;
     6) дефицит федерального бюджета в сумме 2 675 308 012,3 тыс. рублей.
     При этом, по сравнению с бюджетом на 2014 год, утв. Федеральным законом от 02.12.2013 N 349-ФЗ (ред. от 26.12.2014) «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»35, можно заметить следующие отличия (таблица 1.1).
     Таблица 1.1
     Сравнение показателей Федерального бюджета на 2014 – 2015 годы
Показатель
2015 год
2014 год
прогнозируемый объем валового внутреннего продукта 
в размере 73 119,0 млрд. рублей
в размере 71 493,0 млрд. рублей
прогнозируемый уровень инфляции
12,2 процента
5,0 процента
прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета
12 539 736 530,8 тыс. рублей
14 238 774 490,0 тыс. рублей


общий объем расходов федерального бюджета
15 215 044 543,1 тыс. рублей
13 960 133 315,8 тыс. рублей
дефицит/профицит федерального бюджета
дефицит 2 675 308 012,3 тыс. рублей,

профицит 278 641 174,2 тыс. рублей
     
     Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов характеризуется снижением доходов и расходов по отношению к ВВП при уровне дефицита более 1,0% ВВП36 (см. Приложение А).
    Функциональная структура расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2015 - 2017 годах не претерпела существенных изменений (см. Приложение Б).
    В целом доля расходов, направленных на социальную защиту граждан и оказание социально значимых услуг (то есть, социальную политику, образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт), составляет более 58% суммарных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
    Наибольший объем расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (более 1/3 от общего объема расходов) будет направляться на цели социальной политики.
    Второе место по объему расходов занимает раздел «Национальная экономика», включающий, в том числе, расходы на развитие инфраструктуры, поддержку экономического роста и диверсификации структуры экономики.
    Необходимость решения задач по модернизации Вооруженных Сил и укреплению обороноспособности страны обусловливает рост доли раздела «Национальная оборона».
    Общая тенденция к снижению доли доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по отношению к ВВП определяет тенденцию к снижению расходов по отношению к ВВП по всем разделам, кроме национальной обороны, культуры, здравоохранения, обслуживания долга (таблица 1.2).


     Таблица 1.2
     Анализ функциональной структуры расходов федерального бюджета в динамике
Показатель
2014 год
2015 год
2016 год
2017 год
1
2
3
4
5
Расходы, всего
37,8
38,9
38,0
36,7
в том числе:




Общегосударственные вопросы
2,2
2,2
2,1
2,0
Национальная оборона
3,5
4,0
4,1
3,9
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
3,0
3,0
2,7
2,3
Национальная экономика
5,2
5,0
4,4
4,1
Жилищно-коммунальное хозяйство
1,4
1,3
1,2
1,1
Охрана окружающей среды
0,1
0,1
0,1
0,1
Образование
4,3
4,3
4,3
4,2
Культура и кинематография
0,6
0,6
0,7
0,7
Здравоохранение
3,6
3,6
3,7
3,8
Социальная политика
12,7
13,6
13,1
12,4
Физическая культура и спорт
0,3
0,4
0,3
0,3
Средства массовой информации
0,2
0,1
0,1
0,1
Обслуживание государственного и муниципального долга
0,7
0,7
0,8
0,8
     
     Предельные объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2015 - 2017 годы, принятые за основу Правительством Российской Федерации (раздел 1 протокола заседания Правительства Российской Федерации от 3 июля 2014 г. N 25), сформированы на основе следующих основных подходов37:
     В части предельных объемов бюджетных ассигнований на 2015 - 2016 годы:
     Предельные объемы бюджетных ассигнований на 2015 - 2016 годы, утвержденные Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. N 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», увеличены на объем бюджетных ассигнований, необходимый:
     - на реализацию мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 28.06.2014 N 201-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», и имеющих «длящийся» характер;
     - на индексацию в размере 5% с 1 октября 2015 года и досчета в 2016 году индексации 2015 года расходов на оплату труда работников федеральных государственных учреждений, денежное содержание (заработную плату) судей, прокурорских работников и сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих и других категорий работников федеральных государственных органов, денежное довольствие военнослужащих и приравненных к ним лиц;
     - для досчета бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных и приравненных к ним обязательств, стипендиального фонда для студентов федеральных образовательных учреждений профессионального образования, аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов, а также пенсий лицам, уволенным с военной и приравненной к ней службы, в связи с ростом прогнозируемого уровня инфляции в 2015 году с 4,5% до 5% и досчета в 2016 году индексации 2015 года;
     - в связи с увеличением прогнозируемого среднегодового курса доллара США по отношению к рублю в 2015 году с 34,3 рублей до 37,0 рублей за доллар США и в 2016 году с 34,9 рублей до 38,0 рублей за доллар США;
     - на реализацию отдельных мероприятий, обозначенных ниже в описании особенностей формирования предельных объемов по государственным программам Российской Федерации и направлениям деятельности, не входящим в государственные программы.
     Корректировка (уменьшение) «базовых» объемов на 2015 - 2016 годы осуществлена в соответствии с:
     - расчетной экономией бюджетных ассигнований по обслуживанию государственного долга Российской Федерации и исполнению государственных гарантий Российской Федерации;
     - отсутствием в 2015 году резервирования бюджетных ассигнований на дополнительную государственную поддержку организаций и граждан, которое было предусмотрено в Федеральном законе от 2 декабря 2013 г. N 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»;
     Кроме того, «базовые» объемы 2016 года с учетом описанной корректировки сокращены на 2 процента.
     Итак, рассмотренные теоретические и практические аспекты производства государственных и муниципальных расходов дают основание для вывода о том, что расходы государства и местного самоуправления участвуют, во-первых, в экономических отношениях, в том числе в процессах распределения и перераспределения национального дохода страны, во-вторых, в реализации задач и функций государства в целом и общественно-территориальных образований и, в-третьих, в надлежащем удовлетворении потребностей населения путем предоставления социальных благ и услуг. 
     Именно в этих случаях и проявляется комплексно общественная значимость государственных и местных расходов. Причем если в первом случае речь идет о чисто экономической роли расходов в механизме общественного воспроизводства, то в двух последних можно говорить об их роли в функционировании государственно-правовых структур и систем жизнеобеспечения. 
     В этой связи справедливо, что без здоровой и эффективной системы государственных финансов нельзя достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере, ни в военном, ни в государственном строительстве.
     


     1.3. Правовые принципы осуществления государственных и муниципальных расходов
     
     
     Как справедливо подчеркивают исследователи, на протяжении всего времени своего развития государством постоянно уделялось внимание вопросами правового регулирования отдельных аспектов производства расходов из бюджета, в связи с этим все принципы, которые закреплены в главе 5 БК РФ, в той или иной степени способны быть положенными в основу принципов бюджетных расходов38.
     Бюджетные расходы имеют собственное место среди государственных затрат, являясь неотъемлемой составляющей характеристики бюджетной системы, которая, в свою очередь, выполняет роль основного звена финансовой системы государства. Из сказанного следует, что порядок осуществления бюджетных расходов строится в первую очередь на общих принципах функционирования и построения бюджетной системы.
     В источниках можно встретить указание, что принцип – это основополагающая, фундаментальная идея, правило поведения, следование которым помогает наилучшим образом достигать поставленных целей39.
     Принципы бюджетной системы России представляют собой основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, определяющие порядок построения и функционирования этой системы, и в целом бюджетных отношений, закрепленные в действующем законодательстве. Принципы бюджетной системы образуют специальное научное основание, фиксирующее сущность взаимодействия бюджетов всех уровней между собой и одновременно степень автономии (в рамках конституционных полномочий и финансовой компетенции) бюджета каждого территориального образования, обеспечивают единство централизации и децентрализации бюджетной системы40.
     Представляется, что основополагающие финансово-правовые начала (принципы) формулируются законодателем исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры, сф.......................