Теоретические и правовые основы работы с обращениями граждан

     Содержание
     
     ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….  4
     Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН………………………………………………………  11 
     1.1 История становления института обращений граждан в России…………...11
      1.2 Понятие и сущность работы с обращениями граждан……………………..16 
      1.3 Правовые и организационные аспекты работы с обращениями граждан...23 
     
     Глава II. АНАЛИЗ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В БЛАГОВЕЩЕНСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЕ…………………………………….   29
     2.1 Благовещенская городская Дума как представительный орган местного самоуправления…………………………………………………………………………..29
     2.2 Организация работы с обращениями граждан. Осуществление личного приема граждан в Благовещенской городской Думе………………………...………..34
     2.3 Анализ работы с обращениями граждан в  Благовещенской городской Думе………………………………………………………………………………………40
     
     Глава III. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В БЛАГОВЕЩЕНСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЕ И СТРАТЕГИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И НАСЕЛЕНИЯ…………………………………………………………….49 
     3.1 Мероприятия по совершенствованию работы с обращениями граждан в Благовещенской городской Думе……………………………………………………… 49
     3.2 Повышение эффективности работы с обращениями граждан в Благовещенской городской Думе……………………………………………………….53
     
     ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………….... 65
     СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………70
     ПРИЛОЖЕНИЕ А…………………………………………………………….....75
     ПРИЛОЖЕНИЕ Б……………………………………………………………… 74
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     ВВЕДЕНИЕ
     
     Актуальность исследования. Функционирование и развитие любого демократического государства должно основываться на принципе верховенства закона, строгого его соблюдения всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами, a также дальнейшего укрепления гарантий прав личности и их охраны. Конституция Российской Федерации закрепила обязанность государства в лице его органов создавать необходимые юридические и организационные условия для реализации прав, свобод и законных интересов граждан.
     Одной из форм взаимодействия граждан с публичными структурами является их обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным лицам. Граждане обращаются в публичные органы по различным вопросам как личного так и общественного характера. Обращения могут быть вызваны неудовлетворенностью граждан процессами государственного управления, необходимостью в получении определенного государственного содействия, а также в защите и восстановлении нарушенных прав и свобод.
     От того, насколько четко будет регламентирована, с точки зрения права, работа c обращениями граждан и насколько профессионально будет она реализовываться, во многом зависит решение проблемы реализации прав человека, а так же их защиты, своевременность принятых новых или корректировка уже действующих законодательных актов в нашей стране.
     Обращения граждан являются важным средством реализации и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата c населением, существенным источником информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов развития современного государства.
     Последовательное развитие и углубление демократических начал в жизни страны тесно связано и c увеличением возможности граждан участвовать в управлении делами государства и общества, в том числе путем подачи письменного или устного обращения1.
     Являясь одной из форм участия граждан в управлении государством, обращения способствуют усилению контроля граждан за деятельностью государственных и общественных органов, борьбе c волокитой, бюрократизмом, коррупцией и другими недостатками в их работе2.
     B статье «Демократия и качество государства» Председателя Правительства РФ, ныне Президента РФ В.В. Путина, подчеркнуто в связи с этим: «Демократия, на мой взгляд, заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. A значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи»3.B этих условиях еще более возрастает значимость института обращений граждан в органы государственной и местной власти в целях формирования эффективного механизма диалога власти и населения.
     Отечественный и зарубежный опыт государственного строительства убедительно свидетельствует o том, что восстановление доверия между обществом и властью, формирование эффективного механизма обратной связи между ними являются важнейшими условиями успешного решения задач экономического и социального развития страны, повышения уровня и качества жизни населения.
     Особую и все более возрастающую значимость в связи с этим имеет институт обращений граждан, прежде всего в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
     Обращения граждан в органы государственной власти c древних времен служили механизмом «обратной связи», необходимой государству, и в этом качестве они будут необходимы до тех пор, пока существует государство. B постсоветский период право граждан России на обращения закреплено в Конституции Российской Федерации 1993 г. и законодательстве, регулирующем данную сферу правоотношений, основу которого в настоящее время составляет Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»4. Таким образом, правовая база государственного регулирования отношений в этой сфере в основном создана, наработана многолетняя практика рассмотрения обращений граждан. Однако, к сожалению, здесь имеется еще много проблем.
     Основная проблема отношения между государством и гражданами в России заключается в недостаточном доверии населения к властным структурам, т.к. при необходимости (или желании) обратиться к государству за помощью и поддержкой граждане сталкиваются c определенными трудностями. Граждане часто не могут получить от государства своевременную и качественную защиту их прав и интересов, не могут воздействовать на проводимую государством политику.Вместе с тем и государство сталкивается c отсутствие «обратной связи» со своими гражданами, что мешает вовремя выправлять политическую тактику. Создать эффективную систему диалога власти и граждан можно, только сделав коммуникации более открытыми и прозрачными. Институт обращений граждан, являющийся древнейшим элементом коммуникации власти и народа, нуждается в модернизации. Однако, для того, чтобы выявить пути такой модернизации, необходимо осмыслить место и роль института обращений граждан в современной политической системе.
     Объект исследования в настоящей работе – рассмотрение организации работы с обращениями граждан в Российской Федерации на примере Благовещенской городской Думы.
     Предметом исследования является организация работы с обращениями граждан в Благовещенской городской Думе Амурской области. 
     Гипотеза. Документационное обеспечение работы с устными и письменными обращениями граждан в силу ее многоаспектности, разнообразия форм проявления и широкой вариативности их выполнения обладает как собственными внутренними, так и значительными внешними возможностями для дальнейшего всестороннего совершенствования в интересах соблюдения законных прав, свобод и интересов граждан.
     Цель дипломной работы - исследовать проблемы организации работы с обращениями граждан в Благовещенской городской Думе и разработать рекомендации по улучшению организации работы  с обращениями граждан.
     Для достижения поставленной цели в работе были обозначены следующие задачи:
     - Рассмотреть государственную политику в сфере работы с обращениями граждан в Российской Федерации.
     - Изучить нормативно правовое регулирование обращений граждан в Российской Федерации.
     - Проанализировать деятельность Благовещенской городской Думы с обращениями граждан.
     - Разработать рекомендации, в отношении улучшения организации работы Благовещенской городской Думы c обращениями граждан.
     Решение проблемы предполагается при помощи разработки Программы «О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в Благовещенской городской Думе».
     Прогнозирование результатов: по завершению написания дипломной работы должны быть реализованы основные задачи, разработан и изложен способ решения основной проблемы, проанализирована дипломная работа в целом, а так же разработана Программа «O приемной депутата Благовещенской городской Думы Амурской области».
     Методологическую базу исследования составили общенаучные методы диалектики, анализа, синтеза, дедукции и индукции. Использовались также системно-структурный, конкретно-социологический, сравнительно-правовой и другие частные методы.
     Степень разработанности проблемы.  Следует отметить, что наиболее популярным сегодня является рассмотрение обращений в органы государственной власти в рамках юридического закрепления данного права граждан нормами конституционного и административного права. Так,  М.В. Карасева полагает, что право на обращения в органы публичной власти – это конституционное право, предполагающее обращения гражданина или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов и выражающее волю всего советского народа, социальную свободу, а также общественное отношение по участию в управлении государственными и общественными делами как наиболее существенноекоренное отношение между государством и гражданином5. А.А. Дворак и А.П. Любимов считают, что право на обращения – это право граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства) обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, ходатайством, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов6. Более убедительным следует признать научное определение права на обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение – это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы7.
     Заметное место в работах, показывающих насколько содержательно и подробно можно исследовать особенности деятельности государственных органов власти в работе c обращениями граждан, занимают две монографии М.А. Миронова. Обе монографии посвящены главным образом правовым аспектам работы с обращениями граждан,  однако в них рассматриваются и вопросы организации этой работы и ее процедуры. Первая монография вышла под названием «Власть и народ: обратная связь»8. Вторая монография М.А. Миронова – «Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика»9. Основной объект исследования – обращения граждан – показан как средство защиты и реализации прав и свобод человека при помощи государственных органов. 
     К другим исследованиям по заданной проблематике следует отнести работы Савосиной Н.Г., Тюриной С. Ю., Борисова Н. И. и др. 
     Эмпирическая база исследования представлена официальными документами Благовещенской городской Думы Амурской области, данными статистики, материалами СМИ, включая сеть Интернет. 
     Научная новизна исследования заключается в раскрытии комплексного характера конституционного права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, с помощью которого граждане практически реализуют и юридически оформляют свои права и свободы (заявления, ходатайства, петиции), оказывают влияние на функционирование государственных органов и органов местного самоуправления (предложения, высказывание мнений).
     В настоящей работе порядок реализации права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок рассмотрения обращений должностными лицами обеспечивалась изучением современного опыта и практики работы с обращениями граждан.
     Практическая значимость исследования очень велика, так как в нем на основе изучения богатейшего исторического опыта  работы с обращениями граждан в органы государственной власти России и анализа современной ситуации в этой сфере, даются рекомендации по совершенствованию института обращений, которые могут быть применены c «обеих сторон». 
     Структура  дипломного исследования:  дипломная работа состоит  из введения, трех глав, первые две из которых подразделяются на три параграфа, третья глава разделяется на два параграфа, заключения, списка использованной литературы и пяти приложений, иллюстрирующих отдельные аспекты работы. 


     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН
     
§1. История становления института обращений граждан в России

     Еще в древнее время государство стало брать на себя обязанность обеспечить право подданного на обращения юридическими, экономическими и иными гарантиями, а граждане пользовались предоставленным правом, подчиняясь законам государства. Обязанность государства в этом правоотношении охватывает многообразные мероприятия, выполняемые различными органами и организациями, или, правильнее сказать, аппаратами этих органов, т. e. бюрократией.
     Обращения граждан в органы государственной власти России имеют богатейшую историческую традицию.
     Так уж сложилось исторически, что с давних времён в России государственная власть была необычайно влиятельной. И в основном на власть люди возлагали надежды, часто неоправданные.
     Наиболее распространённой формой обращения людей со своими проблемами к органам государственной власти была челобитная - письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий), которое передавалось должностному лицу. Несмотря на то, что челобитные имеют место практически с момента возникновения феодальных отношений на Руси, тем не менее, впервые они были законодательно закреплены в XV веке - раньше, чем во многих других государствах.
     Из текста Судебника Ивана III» 1497 года видно, что в Московском государстве не только закреплялась возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливался определённый порядок их рассмотрения, очерчивался круг обязанностей должностных лиц, вводилось распределение обращений по компетенции.
     B последующем аналогичном нормативном акте - Судебнике Ивана IV (1550 г.) уже более подробно была определена процедура подачи такого рода бумаг.10  В тексте Судебника давалось строгое предписание должностным лицам решать дело по существу, даже если это требовало вмешательства самого государя, устанавливалась ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы - битьё кнутом и тюремное заключение.
     B Соборном Уложении, принятом в 1649 году, право на обращение регламентировалось более детально, в нем содержался ряд статей (13–17 и др.), которые определяли отдельные вопросы о рассмотрении челобитных, об ответственности недобросовестных жалобщиков.
     14 июня 1763  г. Екатериной II был подписан Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя. Значимость вышеуказанного Манифеста определялась тем, что он был первым актом, который установил порядок разбирательства обращений по существу; определял порядок работы с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата; впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы. Но Манифест не смог преодолеть сословно-представительного характера Российской империи периода абсолютизма. Большими полномочиями в этой сфере правоотношений обладали дворяне, которые, в соответствии со статьями 47 и 48 «Жалованной грамоты дворянству» от 21 апреля 1785 г., обладали правом направлять представления о своих общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губернатору, а жалобы - Сенату и императорскому величеству. Крестьянам было запрещено жаловаться на действия помещиков. Городское население в соответствии с «Жалованной грамотой городам» от 21 апреля 1785 г. представления о своих общественных нуждах и пользах могло направить только губернатору.
     Далее, в соответствии с проводимым государством курсом реформ/ контрреформ, возможности жителей Российской Империи по обращению с проблемами в государственные структуры то расширялись, то сокращались. Стоит отметить Указ Николая II от 18 февраля 1905 г., в котором было предоставлено  право подачи петиций всем без исключения подданным, независимо от сословной принадлежности.
     Таким образом, до начала революционных событий 1917 г. рассмотрение обращений воспринималось как милость власти, удовлетворение этих обращений - как проявление милосердия монарха. 
     При Советской власти право граждан на обращения в государственные органы до 1977 года не имело конституционного статуса. Изначально оно регулировалось постановлениями ЦИК СССР, ЦК КПСС и Совета Министров СССР. B последующем, вплоть до принятия Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», данную сферу правоотношений регулировал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «O порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»11. 
     B  Конституции СССР 1977 года говорилось, что жалобы граждан СССР «должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом», а «действия должностных лиц, совершённые с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд» (ст.58), соответствующие законы так и не были приняты, в силу чего эти конституционные нормы остались не более чем декларацией о намерениях.
     После распада СССР вопросы защиты прав человека и основных свобод были частично урегулированы принятым 27 апреля 1993 года Верховным Советом Российской Федерации Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»12.
     Согласно вышеназванному закону граждане наделялись правом обжалования неправомерных действий (решений) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих к вышестоящему органу или должностному лицу в порядке подчинённости, либо непосредственно в суд.
     Поскольку в действовавшем тогда гражданско-процессуальном кодексе РСФСР отсутствовали нормы, которые регулировали порядок судопроизводства при рассмотрении судами подобных публичных дел, инициируемых гражданами, в законе нашли отражение процедура и сроки рассмотрения таких обращений в административном порядке или в порядке гражданского судопроизводства.
     Принятый в 2002 году Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, который вступил в действие с 1 февраля 2003 г., не только закрепил содержащиеся в вышеназванном Законе процессуальные положения по рассмотрению жалоб граждан, но и существенно развил их в специальной главе 25, которая так и называется: «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»13. 
     Значительно сложнее шел процесс принятия федерального закона по работе с обращениями граждан в органах власти. Статья 33 принятой 12 декабря 1993 года всенародным референдумом новой российской Конституции гласит, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления14. 
     Чтобы данная норма не оказалось формальной нормой-декларацией, как это имело место в практике союзного законодательства, а стала работать в интересах граждан, необходимо было создать  правовой механизм в виде федерального закона, который бы детализировал права и обязанности сторон, названных Конституцией Российской Федерации правоотношений.
     Подобный проект федерального закона рассматривался Государственной Думой длительное время -c 1995 года по 2006 год.
     2 мая 2006 года Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» подписал Президент России.
     Что касается региональных законодателей, то многие из них, не дождавшись федерального закона, с середины 90-х годов стали принимать региональные законы по работе местных государственных органов с обращениями граждан, как правило, распространяя положения этих законов на органы местного самоуправления. Законы o работе с обращениями граждан были приняты в 76 субъектах Российской Федерации.
     Федеральный законодатель, исходя из сложившейся законотворческой практики в регионах и по причине отсутствия федерального закона по работе с обращениями граждан, в статье 32 «Обращения граждан в органы местного самоуправления» Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признал за субъектами Российской Федерации право устанавливать своими законами порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления.
     Также закон наделил субъекты Российской Федерации правом устанавливать административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан.
     Другими словами, на момент принятия Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «Oпорядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в республиках, краях и областях действовало законодательство субъектов, обеспечивавшее рассмотрение обращений граждан.
     Вслед за принятием Федерального закона № 59-ФЗ от 2 мая 2006 года Государственная Дума приняла 1 декабря 2006 года Федеральный закон № 198-ФЗ, которым существенно изменила редакцию статьи 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно новой её редакции обращения граждан в органах местного самоуправления подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «O порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
     Таким образом, законодатель отменил ранее делегированное субъектам Российской Федерации право определять своими законами для органов местного самоуправления порядок и сроки рассмотрения обращений граждан. Заодно и лишил их права устанавливать административную ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. Согласно новой редакции статьи 32 «за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации»15. 
     
     § 2. Понятие и сущность работы с обращениями граждан
     
     Право граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления - главная составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства, видящего защиту прав и свобод каждого гражданина своей первостепенной задачей. Как известно, важными элементами правового государства и гражданского общества являются открытое общение граждан и органов власти, а также способность граждан влиять на принимаемые публично-властные решения. Формами такого общения и выступают обращения граждан и реакция на них органов власти.
     Исходя из этого, можно утверждать, что обращения отражают, с одной стороны, социальную активность граждан, доверие к политическим институтам государства, а с другой - определенные негативные явления, несовершенство порядка организации рассмотрения обращений, пробелы в законодательстве, в том числе связанные с мировым финансовым кризисом. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти. 
     Посредством института обращений решаются различные взаимосвязанные интересы граждан, как то: интерес к охране (защите) нарушенных прав и свобод; свободному выражению мнения; участию в управлении делами государства и общества. Обращения граждан составляют особую разновидность входящей корреспонденции. Руководитель организации очень внимательно относится к рассмотрению этих документов и подготовке ответов на них в связи с тем, что обращения граждан в государственные и общественные органы в настоящий момент являются источниками информации, каналом обратной связи, оказывающим существенное влияние на планирование деятельности органов государственной власти и различного рода учреждений. Такая форма участия людей в управлении способствует усилению контроля народа за деятельностью государственных и общественных органов, борьбе с волокитой, бюрократизмом и другими недостатками в их работе, помогает выявить проблемы и определить пути их устранения.
     Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации»16 не содержит в себе определения права на обращения, тем более института обращений, в ст. 2 Закона лишь повторяется формулировка ст. 33 Конституции РФ: «...граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам».
     Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти -  это самостоятельный комплексный правовой институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства. Из вышеуказанного определения можно выделить  следующие признаки института обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления:
     а) конституционно-правовая закрепленность права граждан на обращения, означающая, что такое право принадлежит человеку и гражданину от рождения, и они не могут быть лишены его каким-либо государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, причем ни при каких обстоятельствах, кроме ограничений, установленных на основании и в порядке, которые предусмотрены законом (например, ограничения на повторные обращения или при злоупотреблении правом на обращения, обращения несовершеннолетних и недееспособных лиц). То есть это право является неотъемлемым, но не абсолютным - не подлежащим ограничению ни при каких обстоятельствах. На необходимость закрепления неотъемлемости права на обращения в органы власти указывают Ю.Н. Алистратов, В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева, В.С. Нерсесянц, А.В. Стремоухов и др.17. 
     б) институт обращений приводится в действие на основе устного либо письменного обращения в процессе участия в приеме должностным лицом органа власти либо путем направления в соответствующий орган, его должностному лицу письменного предложения, заявления, жалобы или петиции. Так, право субъекта свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ч. 4 ст. 29) реализуется18 посредством направления обращений в органы государственной власти с требованиями о предоставлении информации об их деятельности, если это не связано с разглашением государственной и иной охраняемой законом тайны19, а также об информации, затрагивающей его права, свободы и законные интересы. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти является способом выражения общественного мнения и средством получения государственными органами и органами местного самоуправления информации от граждан о качестве и недостатках своей работы. Б.Н. Чичерин писал: «Общественное мнение обнаруживает настоящее состояние общества и управления. Существующее зло не таится внутри, а выходит наружу. Народные нужды становятся известны всем, а потому скорее и легче могут быть изысканы средства исправления недостатков»20. Институт обращений, являясь одним из способов выражения свободы мнений, в любом случае используется для разрешения конкретного вопроса, в силу чего носит конкретную правовую форму (предложение, заявление, жалоба, петиция). Выражение мнения в общей форме не вправе относить к институту обращений21;
     в) институт обращений включается в действие индивидуальными и коллективными обращениями, свидетельствует о том, что его субъекты могут реализовать свои правомочия самостоятельно либо объединившись с другими субъектами в коллективное образование, которое может быть оформленным в виде юридического лица, или не оформленным объединением граждан;
     г) институт обращений имеет свои объекты, то есть охраняемые законодательным образом ценности материального и морального характера, которыми его субъекты наделены от рождения либо приобрели на законных началах посредством вступления в различные виды правоотношений;
     д) институт обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления имеет свою правовую базу, которую составляет национальное законодательство, где представлены конституционная, муниципальная, административная, гражданская, уголовная, семейная, гражданско-процессуальная, уголовно-процессуальная отрасли права, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, соглашения Российской Федерации;
     е) институт обращений наделен своим специфическим механизмом правового регулирования, в который входят правовые методы, средства и способы;
     ж) функционирование института обращений граждан в различные органы власти предполагает также специфическое правоотношение, представляющее собой ту часть общественных отношений, урегулированных законодательством, которые возникают между его субъектами по поводу подачи, приема, рассмотрения и разрешения вопросов, содержащихся в обращениях граждан, их коллективов либо организаций.
     Так, в Благовещенскую городскую Думу только за первые три месяца 2015 года поступило 456 обращений.В том числе обращений граждан – 236, обращений организаций и общественных объединений- 220. 
     На личный прием к депутатам Благовещенской городской Думы обратились-45 гражданин.
     В обращениях жители города Благовещенска затрагивали различные темы и проблемы, наибольшее количество обращений по вопросам благоустройства придомовых территорий, установки детских площадок,  в сфере жилищно-коммунального хозяйства, социального и пенсионного обеспечения граждан, также обращения, связанные с устранением последствий ЧС, произошедшего на территории Амурской области летом 2013 года.  Например, к депутату Абрамову С.Н. 11.03.2015 года на личный прием обратился гр.Коновец А.Н. с вопросом о том, что в результате ЧС, произошедшей на территории Амурской области летом 2013 года, дом в котором он проживает вместе с семьей, оказался поврежден. Коновец А.Н. своевременно обратился в Управление ЖКХ по г. Благовещенску с заявлением о признании данного дома поврежденным в результате наводнения и требующим капитального ремонта. Коновец А.Н. на основании Закона Амурской области «О предоставлении гражданам, пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации, вызванной крупномасштабным наводнением в августе - сентябре 2013 года на территории Амурской области, мер поддержки на цели капитального ремонта» внесен в списки на получение» был включен в списки на получение мер социальной поддержки еще в январе 2014 года, но по настоящее время никаких денежных средств не получил.  Депутатом Абрамовым была оказана гр.Коновец А.Н. необходимая консультативная помощь.
     Сущность института обращений в органы власти заключается в комплексном характере и выражается в том, что граждане на его основе вправе участвовать в управлении делами государства, реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы, использовать в качестве канала обратной информационной связи с государством, его органами и организациями, а также в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами вкачестве способа их реализации. В объективном смысле он представляет собой один из важнейших институтов, в котором задействована совокупность определенных нормативно-правовых норм, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на участие в управлении делами государства; выражение своего мнения; защиту и восстановление своих нарушенных прав, свобод и законных интересов. В субъективном смысле институт обращений представляет собой совокупность определенных правомочий, составляющих его содержание. 
     Правомочиям субъектов института обращений корреспондирует обязанность22 органов власти - субъектов данного института, заключающаяся в: 
     а) принятии, регистрации, рассмотрении и ответе на обращения в установленные законом сроки и порядке; 
     б) претерпевании уполномоченными органами власти и их должностными лицами неблагоприятных последствий в виде наступления юридической ответственности за невыполнение обязанностей, вытекающих из правоотношений, порождаемых институтом обращений граждан. 
     Известно, что любая правовая норма имеет представительно-обязывающий характер, в силу чего она предусматривает как возможное, так и должное поведение. Следовательно, и у управомоченного лица есть обязанности перед органами власти. Они заключаются в том, что оно (лицо) не должно злоупотреблять возможностями института обращений и использовать его в клеветнических целях, как угрозу жизни, здоровью или имуществу должностного лица (или членов его семьи). В противном случае он также несет ответственность, установленную законодательством. Представленные правомочия субъектов института обращений реализуются посредством направления обращений Президенту РФ, в Государственную Думу ФС РФ, в Совет Федерации ФС РФ, в Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, к высшим должностным лицам субъектов РФ (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), иным должностным лицам отмеченных органов, в органы местного самоуправления и к их должностным лицам23.
     Субъекты института обращений делятся на лиц, правомочных обращаться в органы власти, и субъектов, обязанных принять, рассмотреть и ответить на обращения в порядке, форме и сроки, которые установлены законом. К первым относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также организации (как в форме.......................