Теоретические аспекты правового положения наблюдателя в избирательном процессе.

Оглавление

Введение	5
1 Теоретические аспекты правового положения наблюдателя в избирательном процессе	8
1.1 Нормативное регулирование статуса наблюдателей в Российской Федерации	8
1.2 Понятие, признаки и классификация наблюдателей	14
1.3 Понятие и признаки иностранных (международных) наблюдателей	20
1.4 Перспективы создания института независимых общественных наблюдателей	25
2 Регулирование полномочий наблюдателей в избирательном законодательстве	30
2.1 Оформление полномочий наблюдателей	30
2.2 Права наблюдателей	35
2.3 Ограничения прав наблюдателей	50
3 Особенности правового статуса иностранных (международных) наблюдателей	53
Заключение	61
Список использованных источников	64




Введение
      
    На выборах органов государственной и муниципальной власти ряда стран в последнее время действует институт отечественных или иностранных (международных) наблюдателей. Главная задача наблюдателей заключается в контроле за соблюдением законодательства при проведении выборной кампании. Гласность и прозрачность избирательного процесса являются важной гарантией его законности, а также легитимности избираемой власти. В этой связи актуальным является национальное и международное наблюдение за деятельностью избирательных комиссий1.
     Присутствие наблюдателей в день выборов на избирательных участках способствует формированию уверенности электората в справедливости выборов и активизации участия граждан в избирательном процессе. Следует также отметить, что наблюдатели выполняют ряд значимых функций:
     во-первых, наблюдатели, являющиеся представителями гражданского общества, выполняют функцию общественного контроля за избирательным процессом, что в свою очередь свидетельствует о его гласности и демократичности;
     во-вторых, присутствие наблюдателей на избирательных участках предупреждает фальсификации, различные нарушения процедуры проведения выборов и снижает вероятность непреднамеренных организационных и административных оплошностей и ошибок. Работа наблюдателей в наиболее сложных районах также позволяет предотвратить запугивание или принуждение избирателей в ходе предвыборной кампании и в день выборов. Таким образом, наблюдатели выполняют превентивную функцию;
     в-третьих, наблюдатели следят за процессом подсчета голосов, обеспечивают параллельное подведение общих итогов голосования или используют иные способы и методы контроля, таким образом, являются беспристрастным источником информации, на основе которого могут быть сделаны оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов выборов;
     в-четвертых, анализ зафиксированных наблюдателями наиболее распространенных нарушений позволяет выявлять пробелы в избирательном законодательстве, что создаёт предпосылки для его совершенствования.
     Изучение правового статуса наблюдателя в российской избирательной системе является актуальным на сегодняшний день в связи с динамичностью законодательства и развитием общественных отношений.
    Следует сказать, что проблемы избирательного права, а также проблемы становления и развития института наблюдателей в российском избирательном праве стали объектом исследования ряда отечественных и зарубежных авторов. Комплексные исследования по данной теме проводили А.В. Жиляев, Н.Н. Ураев, И.В. Выдрин, отдельные аспекты темы «наблюдатель» затрагивали в своих научных работах такие авторы, как С.А Авакьян, И.А. Андреева, М.В. Баглай, И.Б. Байханов, Л.Г. Берлявский, З.М. Галаев, Е.А.Денисова, А.Ю. Иоселиани, О.И. Романова, К.А. Тарбан, О.Е.Ускова, Н.А. Яковлев и др.
     Целью данной работы является комплексный анализ правового статуса наблюдателей в российской избирательной системе. 
    Для реализации поставленной цели необходимо решить ряд задач:
   1. исследовать правовую природу наблюдателей как субъектов избирательного права;
   2. дать определение и выделить признаки понятий «наблюдатель», «иностранный (международный) наблюдатель»;
   3. определить правовую основу деятельности различных видов наблюдателей;
   4. изучить возможность совершенствования избирательного законодательства, в части регулирования правового статуса наблюдателей.
     Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении наблюдателями своих полномочий.
     Предметом исследования выступают правовые нормы, составляющие основу правового статуса наблюдателя в российской избирательной системе.
     Методологическую основу исследования составили общенаучные (анализ, синтез) и специальные методы: системный, структурно-функциональный, формально-юридический, метод сравнительного правоведения и другие методы. 
     Нормативную базу исследования составили международно-правовые акты, действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ о выборах и референдумах.


1 Теоретические аспекты правового положения наблюдателя
 в избирательном процессе
1.1 Нормативное регулирование статуса наблюдателей
в Российской Федерации

    Демократизация отечественного избирательного законодательства способствовала закреплению в соответствующих нормативно-правовых актах статуса общественного наблюдателя за выборами в органы государственной власти и местного самоуправления. По словам И.В. Выдрина «круг источников избирательного процесса пополнился ещё одной активной фигурой, смысл деятельности которой состоит в осуществлении контроля за законностью проведения голосования и определения его итогов» 2.
    Придание наблюдателям легальной формы позволило углубить понимание юридического содержания конституционных прав и свобод, имеющих политический характер. Правомочия, образующие основу (ядро) статуса наблюдателей являются средством практического воплощения политических прав граждан РФ участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, ассоциироваться в общественные объединения (ст. 30, 32 Конституции РФ)3. Поэтому предоставленные общественным наблюдателям права способствовали обеспечению свободных и справедливых выборов.
    Обратимся к истории развития категории «наблюдатель» в избирательном законодательстве РФ. Так, первое упоминание о наблюдателях в нормативно-правовых актах (НПА) относится к 1993 г. Отдельные правомочия наблюдателей зафиксировали положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.4, о выборах в Московскую областную Думу 12 декабря 1993 г.5, а также основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа6. Нормативное регулирование статуса наблюдателей в указанный период в большей мере осуществлялось президентскими указами, однако не было полным и законченным. Предоставленные этими актами правомочия сводились в основном к возможности наблюдателей находиться в участковой избирательной комиссии до окончания подсчёта голосов, присутствовать при голосовании избирателей вне избирательного участка. Наблюдателям запрещалось оказывать помощь избирателям, которые не могут самостоятельно заполнить бюллетени. 
    Такое ограниченное изложение прав и обязанностей наблюдателей, вероятно, можно объяснить спешной разработкой нормативно-правовых актов, а также новизной института наблюдателей. 
    Что касается статуса иностранных наблюдателей, большая группа которых впервые была приглашена на выборы депутатов парламента РФ в 1993 г., в этих актах он также не регламентировался. Положение о статусе иностранных наблюдателей в период проведения выборов депутатов Федерального Собрания РФ в 1993 г., утверждённое постановлением Центральной избирательной комиссией (ЦИК) 1 ноября 1993 г., помогло восполнить данный пробел7. Данный акт более конкретно урегулировал правомочия зарубежных представителей по контролю за выборами. Несмотря на предпринятые попытки, регламентация правового положения наблюдателей в РФ всё же оставалась недостаточно урегулированной.
    Для совершенствования  данного вопроса 1 марта 1994 г. ЦИК приняла постановление, которым были утверждены методические рекомендации по статусу наблюдателей от кандидатов в депутаты представительных органов государственной власти субъектов РФ и избирательных объединений или групп избирателей, выдвинувших кандидатов в депутаты8. Рекомендации стали прочной правовой основой, существенно укрепившей статус наблюдателей. В них содержался расширенный круг полномочий общественных представителей по контролю за выборами. 
    Также был увеличен перечень субъектов, чьи интересы представляют наблюдатели – это группы избирателей, выдвинувшие своих кандидатов. 
    В последующем ЦИК разрешила избирательным комиссиям субъектов РФ, используя рекомендации, давать собственные разъяснения по статусу общественных наблюдателей. То есть, опираясь на Рекомендации ЦИК, субъекты федерации могли дополнить статус наблюдателей новыми положениями. 25 февраля 1995 г. ЦИК РФ было принято постановление «О статусе иностранных наблюдателей в период проведения выборов в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Накануне новых выборов депутатов нижней палаты Федерального Собрания 1 сентября 1995 г. было принято постановление ЦИК РФ «О разъяснениях о порядке деятельности доверенных лиц избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, наблюдателей, международных (иностранных) наблюдателей, представителей средств массовой информации при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва»9. В данных НПА был уточнен статус наблюдателя, его полномочия. Наблюдатели теперь приобрели право требовать заверенные копии участковых избирательных комиссий. 
    Во всех упомянутых НПА законодателем разъясняются основные терминологические понятия, даётся их толкование, но не раскрывается понятие «наблюдатель». В связи с этим можно сделать вывод, что в этот период происходило осмысление не только понятия, но и функций наблюдателей.
    С принятием законов РФ «О выборах Президента РФ» от 17 мая 1995 г.10 и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 21 июня 1995 г.11 статус российских и иностранных наблюдателей получил дополнительное подтверждение в обновлённом избирательном законодательстве. 
    Таким образом, анализ данных законов позволяет сделать вывод о том, что на ранних этапах становления института наблюдателя законодатель руководствовался уже властными велениями об их правомочиях, уже получивших соответствующее юридическое оформление в ранее принятых нормативно-правовых актах.
    В настоящее время в РФ не существует самостоятельного закона о наблюдении за выборами, регулирующего статус, взаимоотношения, организацию, процедуру аккредитации наблюдателей на выборах. Действующее избирательное законодательство содержит нормы о наблюдателях, но они включены в различные НПА, основными из которых следует признать Федеральный закон (ФЗ) от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»12, ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»13, ФЗ от 10 марта 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»14, ФКЗ от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации»15, ФЗ от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»16 и др. По вопросам правового статуса наблюдателей могут, помимо федерального уровня, приниматься законы субъектов РФ, однако они не должны идти вразрез федеральному законодательству.
    Деятельность наблюдателей регулируется не только законодательно, но и провоприменительно, например, в виде постановлений ЦИК, в которых разъясняется порядок их (наблюдателей) деятельности на выборах. Одно из таких постановлений, утвержденное Постановлением ЦИК РФ от 3 октября 2012 г. № 143/1085-6, направлено на разъяснение порядка ведения фото- и (или) видеосъемки в помещении для голосования17.  
    ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов РФ совместно со специалистами в области избирательного права готовят методические рекомендации наблюдателям за ходом избирательного процесса. В этих рекомендациях в доступной форме разъясняются основные аспекты их работы, полномочия, даются методические советы по осуществлению поэтапных действий наблюдателя в день голосования и при подсчете участковой избирательной комиссией голосов избирателей, составлении протокола об итогах голосования, приводятся образцы заявлений о нарушении избирательного законодательства и др.
    В связи с тем, что в законодательной базе права, полномочия и обязанности наблюдателей часто дублируются или имеют неоднородный характер, что неизбежно приводит к раздробленности самой законодательной базы наблюдатель становится одним из средств обеспечения гласности в деятельности избирательных комиссий, а также самостоятельным субъектом избирательного процесса. Объяснить это можно тем, что по одним федеральным законам (ст. 30 Закона № 67-ФЗ, ч. 5 ст. 23 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации») закрепляется правовое положение наблюдателей в статьях, посвященных гласности в деятельности комиссий. Для регулирования статуса наблюдателей не предусматриваются отдельные статьи или главы, этим ограничивается деятельность наблюдателей на реализацию принципа гласности деятельности избирательных комиссий, они ставятся в неравное положение друг с другом. Другие же ФЗ (глава 4 ФЗ «О референдуме Российской Федерации», глава 4 ФЗ от 22 февраля 2014 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»18), наоборот, выделяют законодательное регулирование в отдельные главы, рассматривают деятельность избирательных комиссий и наблюдателей отдельно и независимо друг от друга и придают институту наблюдения за порядком проведения выборов и референдума в России самостоятельный характер. 
    Полагаем, что в целях повышения эффективности деятельности наблюдателей на выборах и референдуме на федеральном уровне законодательства следует унифицировать подход к определению наблюдателя как самостоятельного и независимого участника избирательного процесса.
    Подтверждением вышесказанного является внесение в 2012 г. депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, Н.В. Левичевым, О.А. Оганяном, М.В. Емельяновым, В.М. Зубовым, И.В. Пономаревым законопроекта избирательного кодекса РФ (Законопроект № 28717-6)19. При этом он был возвращён субъектам права законодательной инициативы для выполнения требований Конституции РФ и регламента Государственной Думы. Считаем, что если бы данный законопроект прошёл доработку, то его введение позволило бы в полной мере регламентировать институт наблюдателей в РФ.
    Однако в РФ существуют акты кодифицированного характера, регулирующие избирательные правоотношения. Ими являются избирательные кодексы, принимаемые в субъектах РФ. Анализ их положений приводит к выводу, что не все они в действительности носят кодифицированный характер. Например, в Москве в 2005 г. был принят «Избирательный кодекс города Москвы»20. Однако данный Закон все же является законом, а не кодексом. Он не содержит норм общей и особенной частей, как это предполагает специфика кодекса как разновидности кодифицированного акта. Кроме того, из названия этого нормативного правового акта понятно, что видом этого нормативного акта является закон, а «избирательный кодекс» - элемент его названия. Уточним, что в некоторых субъектах РФ приняты и действуют нормативные правовые акты, которые отвечают требованиям, предъявляемым к содержанию кодексов. В качестве примера такого акта может выступать Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области от 3 июня 2003 г. № 13921, который включает общую часть, устанавливающую общие положения подготовки и проведения выборов в Тюменской области, и особенную часть, в ней отражаются особенности подготовки и проведения выборов губернатора Тюменской области, депутатов Тюменской областной думы, органов и должностных лиц местного самоуправления.
    Исходя из анализа вышеперечисленных НПА, можно дать толкование понятия «наблюдатель».
    
1.2  Понятие, признаки и классификация наблюдателей
     В действующем законодательстве легальное определение наблюдателя содержится в пп. 42 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» ? наблюдатель ? это гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума22. Данное определение, на наш взгляд, является неполным: в нём учитываются полномочия наблюдателя лишь в день голосования и исключаются другие возможные этапы наблюдения за выборами, что, существенно ограничивает права граждан.
     В работах Н.Н. Ураева можно встретить иное определение: «наблюдатель - это гражданин РФ или иностранный гражданин, направленный общественным избирательным блоком, кандидатом, группой избирателей, международной, национальной правительственной или неправительственной зарубежной организацией, частным лицом для контроля за процедурой голосования, подсчётом голосов, составлением избирательных документов и доведением их до общего ознакомления»23. Таким образом, в данном определении комплексно объединяются две категории наблюдателей на выборах (национальные и иностранные (международные)), дефиниции которых законодательно разграничены друг от друга. В своём определении исследователь также называет субъектов избирательного процесса, уполномоченных назначать наблюдателей, это уточнение существенно дополняет определение.
     На основании вышесказанного можно выделить некоторые признаки отечественных наблюдателей, отличающие его от других субъектов избирательного процесса:
     1) Наличие гражданства РФ. Лицо может получить устойчивую правовую связь с государством в результате принятия, восстановления гражданства, по рождению, трансферту, оптации, или любым другим законным способом, так как гражданство является единым и равным не зависимо от оснований приобретения. Таким образом, стать наблюдателями в РФ могут бипатриды, но апатриды лишены такого права.
     2) Достижение восемнадцатилетнего возраста. Данный признак указан в п. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона «О референдуме». Правило считается справедливым, т.к. с наступлением совершеннолетия гражданин становится полностью дееспособным. Вместе с тем, текущая статья закрепляет невозможность приобретения статуса наблюдателя гражданам, прошедшим процедуру эмансипации.
     3) Наличие активного избирательного права. Исходя из принципа всеобщего равного избирательного права все без исключения дееспособные и свободные граждане РФ, вне зависимости социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, образования и языка, отношения к религии, характера занятий и политических убеждений, и других обстоятельств, обладают избирательным правом, то есть являются потенциальными наблюдателями. 
     Отметим некоторые ограничения, связанные с последним признаком. Прежде всего они касаются лиц, признанных судом недееспособными, поэтому не обладающими избирательным правом. Закон определяет дееспособность как «способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их»24. То есть, если гражданин, вследствие психического расстройства не может понимать значение своих действий или руководить ими, то суд может присвоить статус недееспособного. «Наличие душевной болезни или слабоумия устанавливается судебно-психиатрической экспертизой, назначаемой судьёй. Факт недееспособности гражданина подтверждается исключительно состоявшимся судебным решением, никакого другого документа, отметки в паспорте или иной общедоступной информации о недееспособности закон не предусматривает»25. На ограничено дееспособных лиц такой запрет не распространяется.
     Во-вторых, лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, также не могут стать наблюдателями. Основные причины этого – отсутствие у них права на участие в референдуме и на выборах в качестве избирателя. С момента окончания срока наказания, данные лица вновь приобретают возможность стать наблюдателем, поскольку такое ограничение носит временный характер.
     4) Наличие юридических полномочий, оформленных в виде направления, выданного субъектом, обладающим правом назначения наблюдателей. Правом назначать наблюдателей обладают: зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, выдвинувшие зарегистрированного кандидата (зарегистрированных кандидатов), избирательные объединения, зарегистрировавшие список кандидатов, общественные объединения.
     5) Отсутствие ограничений, предусмотренных п. 4. ст. 30 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан…», а именно: наблюдателями не могут быть назначены выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, члены комиссий с правом решающего голоса.
     Понятие «выборное должностное лицо» определено в Конституции РФ, в Конституциях (уставах) РФ, уставах муниципальных образованиях. Под ним понимается лицо, избираемое непосредственно гражданами РФ в соответствии с указанными нормативно-правовыми актами, а также федеральными законами и законами субъектов федерации. Под «непосредственным подчинением» в избирательном законодательстве понимаются служебные отношения между руководителем и подчинённым, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приёма на работу и увольнения подчинённых или в пределах должностных полномочий вправе отдавать ему приказы, распоряжения и указания, обязательные для выполнения, поощрять и выполнять дисциплинарные взыскания. 
     Наблюдатели не могут назначаться общественными объединениями, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности РФ, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Создание и деятельность таких общественных объединений запрещены согласно п. 5 ст. 13 Конституции РФ.
     Дадим общее определение понятия «наблюдатель». Наблюдатель – это гражданин РФ, достигший совершеннолетия независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам, обладающий активным избирательным правом и имеющий направление наблюдателя, уполномоченный осуществлять контроль за процедурой голосования, подсчётом голосов, составлением избирательных документов и доведением их до общего ознакомления.
     Исходя из права назначать наблюдателей, исследователь Н.Н. Ураев классифицирует их по нескольким признакам: 
     1. По принадлежности к субъектам, уполномоченным их назначать:
     - национальные наблюдатели, являющиеся сторонниками той или иной партии или кандидата;
     - национальные наблюдатели, не являющиеся сторонниками какой-либо партии или кандидата;
     - международные наблюдатели, не являющиеся сторонниками какой-либо партии или кандидата.
     2. По субъектному составу:
     - члены избирательных комиссий всех уровней;
     - представители политических партий и общественно-политических движений;
     - представители средств массовой информации федерального, регионального и местного уровней;
     - независимые общественные организации.
     Кратко охарактеризуем каждую из категорий российских наблюдателей. В первую очередь наблюдать за выборами обязаны члены избирательных комиссий всех уровней. В понятие «члены и работники избирательной комиссии» входят члены и аппарат ЦИК РФ, избирательных комиссий территориально-административных образований и участковых избирательных комиссий, где непосредственно происходит голосование и подсчет голосов. Члены избирательной комиссии отвечают за организацию и проведение процесса выборов, им также вменяется в обязанность гарантировать соблюдение избирательного законодательства России и соответствующих норм международного права. Как правило, их работа уменьшает необходимость в организации всеобъемлющей кампании по наблюдению за выборами26.
     В то же время в силу определенных объективных причин, члены и сотрудники аппарата избирательных комиссий не могут должным образом проводить наблюдение за ходом выборов, особенно это характерно для стран, находящихся в процессе перехода к демократии, где демократические процедуры еще только складываются, в том числе и для РФ. Члены и сотрудники аппарата любой избирательной комиссии, как правило, отвечают за организацию и проведение избирательного процесса, поэтому им бывает нелегко объективно оценить свою собственную работу. Несмотря на это, члены избирательной комиссии могут и должны играть важную роль в наблюдении за ходом выборов. 
     За выборами также наблюдают представители политических партий и общественно-политических движений. Даже в странах с сильными демократическими традициями в день выборов представители политических партий находятся практически на каждом избирательном участке. Присутствие наблюдателей от политических партий не только препятствует и предотвращает возможную фальсификацию результатов голосования и другие правонарушения, но и демонстрирует избирателям силу партий, их организационные возможности. Такое психологическое воздействие может принести политическим партиям дополнительные голоса избирателей, что чрезвычайно важно на выборах в условиях острой конкурентной борьбы кандидатов. Наблюдатели от партий, работающие непосредственно на избирательных участках, также собирают информацию о явке избирателей. Своевременность получения такой информации бывает подчас необходима политическим партиям для обеспечения высокого результата на выборах. Крайне важной для политических партий является также информация от наблюдателей о результатах голосования после того, как закрываются избирательные участки. 
     Наблюдатели от политических партий представляют интересы выдвинутых их организациями кандидатов. В случае возникновения спора или какого-либо несоответствия установленным нормам и правилам такие наблюдатели, естественно, встанут на защиту интересов своей партии, кандидата или выдвигаемой ими проблемы. В условиях существования множества политических партий с противоположными позициями, информация, собранная и распространенная политическими партиями, может быть воспринята как необъективная и незаслуживающая доверия. Таким образом, наблюдатели от политических партий и общественно–политических движений имеют непосредственный интерес, иногда официально заявленный, а иногда – нет, в конкретном итоге выборов. Их деятельность производится в первую очередь в интересах определенных избирательных объединений или блоков и отдельных кандидатов. Для осуществления объективного и непартийного наблюдения за выборами необходимо привлекать другие категории наблюдателей. 
     За выборами ведут наблюдение представители средств массовой информации (далее – СМИ) федерального, регионального и местного уровней. К ним относятся телевидение, радио, газеты и журналы, информационные издания в сети Интернет. Представители СМИ не только освещают избирательную кампанию и сообщают итоги выборов, но и разрабатывают механизмы для оперативного выяснения и обнародования результатов голосования. Также они расследуют заявления и жалобы о правонарушениях, проводят опросы общественного мнения накануне выборов, в день голосования и после дня голосования. В случае проведения первых в истории страны выборов, особенно в тех странах, где государство владеет или осуществляет жесткий контроль над основными СМИ, избиратели и оппозиционные партии, как правило, убеждены, что СМИ не стоят на нейтральных, беспристрастных позициях. В некоторых случаях СМИ отказываются распространять соответствующую информацию о выборах27.
     
     1.3 Понятие и признаки иностранных (международных) наблюдателей

     Обратимся к нормативным источникам, регулирующим статус международного наблюдателя в РФ. Так, первым принятым ещё СССР документом, характеризующим международное наблюдение, был Документ Копенгагенского совещания по человеческому измерению 21 июня 1990 г. Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ)28. Вопросу международного наблюдения здесь посвящён п. 8, в котором говорится о том, что «Государства–участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы». Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств–участников Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и любых соответствующих частных учреждений и организаций наблюдать за ходом их национальных выборов в объёме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем национальный уровне. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс. 
     Следовательно, данный акт послужил правовой основой для развития института международного наблюдения за выборами в государствах участниках ОБСЕ. При этом наблюдение за выборами - это не просто техническая процедура, а нечто большее, так как оно напрямую связано с соблюдением прав человека. Относительно правового статуса международных наблюдателей в документе Копенгагенского совещания имеется лишь одно указание – международные наблюдатели обязаны не вмешиваться в избирательный процесс. На наш взгляд, данное положение может препятствовать международному наблюдению, если оно преследует противоправные цели29.  
     Другим документом, регламентирующим вопросы международного наблюдения за выборами, является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ, подписанная 7 октября 2002 г., ратифицированная РФ 2 июля 2003 г. и вступившая в силу 11 ноября30. Из особенностей международного наблюдения, определённых Конвенцией, можно выделить следующие:
     1) наличие логично структурированных закрытых перечней прав и обязанностей наблюдателей;
     2) право государства, в котором проходят выборы, лишать аккредитации международных наблюдателей, которые нарушают законы и общепризнанные нормы и принципы международного права;
     3) обязанность международных наблюдателей основывать свои наблюдения на фактическом материале31.
     После ратификации Конвенции о стандартах демократических выборов РФ приняла на себя обязательства принимать наблюдателей от СНГ.
     В России возможность осуществления иностранного наблюдения за выборами была впервые закреплена в Положении о статусе иностранных наблюдателей в период проведения выборов депутатов Федерального Собрания РФ в 1993 г., утвержденном постановлением ЦИК РФ от 1 ноября 1993 г32. Дальнейшее развитие правовое регулирование иностранного (международного) наблюдения за выборами в РФ получило в постановлении ЦИК РФ от 25 февраля 1994 г. «О статусе иностранных наблюдателей в период проведения выборов в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»33 и постановлении ЦИК РФ от 1 сентября 1995 г. «О разъяснениях о порядке деятельности доверенных лиц избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, представителей СМИ при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва»34. Таким образом, после принятия Федеральных законов «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 г. и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г. статус иностранных наблюдателей получил законодательное закрепление. 
     Особенности организации международного наблюдения за выборами и референдумами закреплены в Декларации Межпарламентской Ассамблеи СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств» от 25 ноября 2008 г., новой редакцией Рекомендаций для международных наблюдателей от СНГ по наблюдению за выборами и референдумами от 16 мая 2011 г. При этом основные нормативные акты по организации и проведению международного наблюдения за выборами и референдумами приняты межпарламентскими и иными уставными органами СНГ (Межпарламентской Ассамблеей СНГ, Советом министров иностранных дел СНГ), а не вспомогательными административными органами ОБСЕ (например, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ)).
     В настоящее время деятельность иностранных (международных) наблюдателей регулируется федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав…», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В помощь международным наблюдателям ЦИК России принимает соответствующие разъяснения. Так, ЦИК России приняла постановление «О Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента Российской Федерации и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя»35.
     Окончательно правовой статус международных наблюдателей оформился после принятия федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…». Данный закон дает легальное определение статуса международных наблюдателей: «Наблюдатель иностранный (международный) ? представитель иностранной или международной организации, наделенный правом осуществлять в порядке, установленном законом, наблюдение за подготовкой и проведением выборов и референдумов в Российской Федерации».
     Определение иностранных (международных) наблюдателей, кроме того, ранее давалось в Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента РФ, которые были утверждены Постановлением ЦИК от 24 января 2008 г. № 90/703-5: «Иностранным (международным) наблюдателем может быть не являющийся гражданином РФ представитель иностранной или международной организации, наделенной правом осуществлять в порядке, установленном законом, наблюдение за подготовкой и проведением выборов Президента РФ. Международной орган.......................