Тенденции развития государственной службы история и современность

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
 высшего образования
«Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина»
Институт права и национальной безопасности
Кафедра конституционного и международного права

                                                                                                              Допущена к защите
                    Заведующий кафедрой
              ___________ /А.В. Захаров
                                                                                     «____» ________________2017 г.

Иванова Светлана Николаевна
Тенденции развития государственной службы: история и современность. 
Выпускная квалификационная работа (бакалаврская работа)
                                                                                   Студента 4 курса 3 группы
Направление подготовки
40.03.01 «Юриспруденция»
очной формы обучения

                                                                                    Научный руководитель: 
 к.ю.н., доцент  Захаров А.В
 
 
Тамбов 2017

СОДЕРЖАНИЕ

Введение ………………………………………………………………..3

1. Этапы становления и развития государственной службы в отечественной истории ………………………………………………..6
1.1 Развитие государственной службы в дореволюционный период……………………………………………………………………6
1.2 Государственная служба в советский период …………………..20
1.3 Государственная служба в современной истории Российской Федерации ……………………………………………………………..26

2. Государственная служба на современном этапе………………….33
2.1 Понятие и содержание публичного управления ………………..33
2.2 Система государственной службы Российской Федерации……40
2.3 Проблемы и перспективы развития государственной службы...48

Заключение…………………………………………………………….57

Список использованных источников………………………………...62



ВВЕДЕНИЕ
     
     Актуальность темы. Формирование современной российской государственности, закрепленной в Конституции Российской Федерации 1993 года, обусловило изменения во всех сферах государственно-правового развития, привело к переориентации общенациональных приоритетов, повлекло установление приоритета прав и свобод личности в отношении к интересам общества и государства.
     Сущностные изменения в отечественной системе государственного управления закреплены в Конституции Российской Федерации 1993 года, в которой впервые (по сравнению с конституциями СССР и РСФСР) применен термин «государственная служба» (ст. 71, п. 3 ст. 79).
     Практика последних лет показывает, что не все направления уверенно претворяются в жизнь. В области государственной службы есть еще много проблем, противоречий и трудностей организационного, правового, социального, финансового характера.
     Требования к государственной службе формулирует и предъявляет политическая власть, отталкиваясь от которой можно выявить недостатки, проблемы, желаемые параметры системы государственной службы России.
     Особый интерес вызывают вопросы построения и функционирования системы государственной службы, которая с недавнего времени исключила из своего содержания правоохранительную службу, заменив ее отдельными разновидностями государственной службы в правоохранительных органах – служба в органах внутренних дел, в органах и организациях прокуратуры, следственном комитете. Отсюда возникает ряд вопросов и проблем теоретического и практического характера, связанный с единством всей системы государственной службы.
     Также тенденции развития государственной службы находятся в непосредственной зависимости от развития общих аспектов государственного управления – противодействие коррупции, административная реформа, совершенствование государственного управления в целом. 
     В связи с вышеизложенным, исследование тенденций развития института государственной службы представляется нам актуальным, что и обусловило выбор настоящей темы для выпускной квалификационной работы.
     Объектом работы являются общественные отношения, возникающие в процессе поступления, прохождения и прекращения государственной службы, как на современном этапе, так и в исторической ретроспективе. 
     Предмет исследования – положения отечественного законодательства и памятников права, материалы правоприменительной практики, учебная и научная литература, раскрывающая сущность и развитие государственной службы в истории России и на современном этапе.
     Цель работы заключается в изучении тенденцийразвития государственной службы, чему способствовало последовательное решение следующих задач:
     - проанализировать развитие государственной службы в дореволюционный период;
     - охарактеризовать государственную службу в советский период;
     - исследовать государственную службу в современной истории Российской Федерации;
     - раскрыть понятие и содержание публичного управления;
     - рассмотретьсистему государственной службы Российской Федерации;
     - выявить и обобщить проблемы и перспективы развития государственной службы.
     Степень разработанности проблемы. Институту государственной службы уделяется достаточное внимание в научной литературе по административному праву. Данная проблематика неизменно освещается в учебниках и учебных курсах, соответствующие разделы присутствуют в комплексных теоретических монографических исследованиях. В различный период времени данной темой занимались Г.В. Атаманчук, В.В. Макаров, В.М. Манохин, В.И. Кайнов, О.В.Прохорова, Р.В. Нагорных, А.Ю. Никитина, Ю.Н. Старилов, М.С. Шамрай и другие.Несмотря на значительное число исследований, посвященных институту государственной службы, вопросы его рассмотрения остаются еще недостаточно исследованными, требуют других подходов, а также некоторого переосмысления.
     Теоретическая и практическая значимость результатов исследования вытекает из актуальности темы исследования. Теоретическая значимость находит свое выражение в дальнейшем формировании и развитии теоретической базы для изучения институтов государственной службы.
     Настоящая исследовательская работа может быть полезна при разработке и принятии нормативных положений, регулирующих поступление, прохождение и прекращение государственной службы, а также обеспечивающих единство формирования и построения системы государственной службы.
     Методологическая основа исследования включает в себя всеобщие, общенаучные и специальные методы познания. Всеобщие методы способствовали созданию целостного представления об исследуемом предмете. В качестве общенаучных в работе использовались также методы сравнения, методы анализа и синтеза, системный метод. Особое значение уделялось использованию специальных методов: сравнительно-историческому (при сравнении содержания института государственной службына различных этапах отечественной истории) и формально-юридическому (при формулировании основных понятий, применяемых в рамках данной работы).
     Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, а также списка использованных источников и литературы. 

1 ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ИСТОРИИ

1.1 Развитие государственной службы в дореволюционный период
     
     Исторически государственный строй Древней Руси сочетал в себе два публично-образующих института: город-государство с его самоуправляющейся территориальной общиной и княжескую власть.
     В процессе развития на Руси складывался аппарат управления, ведавший сбором пошлин и тарифов, судопроизводством, княжеским дворцовым хозяйством и прочее. Вначале имела место численная, десятичная система управления, возникшая в военной организации, пока еще не отделявшая центральное управление от местного. Именно начальники воинских подразделений – десятские, сотские, тысяцкие стали теперь возглавлять соответствующие звенья государства. К примеру, если за тысяцким сохранилась функция военачальника, то сотскому доверялись городские судебно-административные дела. Позднее десятичная система переросла в дворцово-вотчинную, соединив управление великокняжеским дворцом с государственным управлением. Так, отдельные функции или руководство отраслям княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты1.
     Центральную власть представлял князь, именуемый в XI в. великим князем. Главной военной и фискальной силой государства была дружина, обладавшая внутрисословной демократией. Из дружинного сословия формировалась государственная администрация.
     Старшая дружина составляла знатную боярскую верхушку, ближайшее окружение князя, княжескую думу. Из их же числа назначались воеводы, посадские, тысяцкие. Основой будущего сословия служилых людей стали представители младшей дружины. Из их состава выдвигались тиуны (управляющие княжеских вотчин), данники и мытники и другие низшие должностные лица. Таким образом, Древнерусское государство стремилось обеспечить свои важнейшие функции как внешней безопасности, так и внутренней стабильности и общественного порядка, а также фискальные и другие функции.
     В киевский период в каждой столице был тысяцкийкак глава города. Первоначально эта должность была везде выборной, причем кандидатуру выдвигали сами горожане. Но со временем князья везде, кроме Новгорода, получили право выдвигать кандидатуру тысяцкого.
     Хотя тысяцкий и получал должность от князя, так как он ее выдвигал, тысяцкий считался командующим городским ополчением, то есть армией по призыву. Данная армия могла быть противоположной профессиональной армии князя, поэтому должность тысяцкого была очень значимой. В некоторых случаях он выступал на стороне населения против князя и мог склонить чашу весов на сторону городских властей.
     В городах присутствовали сотские. Они были своеобразными доверенными лицами тысяцкого и в большинстве случаев назначались им, а в сельской местности сотские всегда избирались.
     Своеобразным подразделением княжеской администрации являлся княжеский двор, в котором главными должностями были следующие: тиун – управляющий княжеским имуществом (в современности это заведующий делами Президента), со временем появилась должность тиун дворский – глава финансового ведомства (министр финансов). Кроме того, была еще одна должность – тиун, но при этом данная должность имела дополнительные возможности – судебные.
     В сельской администрации князь был представлен своим заместителем – посадником.Термин «посадник» означает городской глава, его должность назначаема, был заместителем князя в городской или местной администрации. В обязанности посадников входило собирать налоги с населения для князя. Они имели право на долю с собранных налогов для своего существования – кормление. Кроме этого, никакими властными полномочиями посадник не обладал, а являлся, по сути, просто наблюдателем. 
     Киевская Русь не знала служебной повинности. Княжеская дружина состояла из лиц, добровольно поступивших на службу и остававшихся на ней, пока им это было выгодно. «Муж», явившийся к князю, не подчинялся правилам служебной дисциплины. Его переход к другому князю был правом, признававшимся договорными грамотами князей.
     Сословие «служилых людей», которое возникло еще во времена Киевской Руси, окончательно сложилось в централизованном Московском государстве2. 
     Объединение княжеств северо-восточной Руси под властью московского князя оказало серьезное влияние на служилое сословие. Чем раньше владельцы уделов переходили на положение великокняжеских слуг, тем более почетные места на службе они получали. Великий князь стремился гарантировать привилегированное положение при распределении государственных должностей и их прямым потомкам. При этом, правда, предполагалось безусловное подчинение московскому князю.
     В XVI в., когда окончательно сложилось национальное великорусское государство, изменилась форма государственного устройства — от раннефеодальной монархии Россия перешла к сословно-представительной монархии; изменился также статус монарха. Теперь великий государь всея Руси стал именоваться царем. Историки считают, что титул царя по тогдашним понятиям резко возвышал его над всей титулованной русской знатью и приравнивал в положении с западно-европейскими императорами. Сам царь издавал уставы, законы, уроки, судебники.
     В состав Земского собора входили царь, Боярская дума, Освященный собор в полном составе, представители дворянства, верхов посадских людей (торговые люди, крупное купечество), т.е. кандидаты трех сословий. Земский собор как представительный орган был двухпалатным. В верхнюю палату входили царь, Боярская дума и Освященный собор, которые не избирались, а участвовали в ней в соответствии с занимаемым положением. Члены нижней палаты были выборными. Регулярность и продолжительность заседаний Земских соборов не были заранее регламентированы и зависели от обстоятельств и важности и содержания обсуждавшихся вопросов.
     В середине XVI в. в России завершился переход от дворцово-вотчинной к приказной системе управления — сложилась разветвленная сеть приказов. Перерастание дворцово-вотчинной системы в приказную было показателем централизации Российского государства, так как дворцовые органы, ведавшие ранее лишь княжеским доменом, теперь становились учреждениями, руководящими всем громадным Русским государством.
     Приказы — это учреждения, ведавшие отраслями государственного управления или отдельными регионами страны. Первые приказы появились еще до реформы Ивана IV, когда функции управления теми или иными вопросами стали поручаться (приказываться) боярам. К середине XVI в. в стране существовало около 20 приказов3.
     Ведущая роль в период становления приказной системы принадлежала военно-административным приказам. В числе реформ, проведенных Иваном IV, была военная реформа, реорганизовавшая армию.
     Для управления стрельцами был создан специальный Стрелецкий приказ. Военная реформа предусматривала усиление артиллерии (для ее управления создан Пушкарский приказ), наем в русскую армию иностранцев привел к созданию Иноземного приказа. Для несения пограничной службы стали привлекать казачество — возник Казачий приказ, ведавший казачьими войсками. Личным составом боярской и дворянской конницы ведал созданный в начале XVI в. Разрядный приказ, фиксировавший все назначения на службу, перемещения в должностях на основе принципа местничества, т.е. родовитости и знатности. Поместный приказ ведал поместными земельными владениями служилых дворян. В его функции входил контроль по обеспечению дворян поместными землями за военную службу в соответствии с установленными нормами4.
     В это же время появились специальные территориальные приказы, в ведении которых находилось управление территориями, присоединенными к России или осваиваемыми (Казанский приказ).
     Дворцовые приказы обслуживали личные потребности царя и его семьи. Их было несколько: приказ Конюшенный ведал царской конюшней, были Ловчий, Сокольничий, Постельничий и другие приказы. Должности руководителей этих приказов считались особо почетными, и по принципу местничества их могли занимать наиболее родовитые феодалы.
     Во главе приказа стоял боярин или дьяк — крупный государственный чиновник. Приказы ведали управлением, сбором налогов и судом. По мере усложнения задач государственного управления число приказов росло. Оформление приказной системы позволило централизовать управление страной, но в то же время создало значительный бюрократический аппарат и стиль его работы.
     Новая система иерархии облекалась в форму местничества - порядка назначения на должности в соответствии со знатностью происхождения, которое определялось как близостью того или иного рода к великому князю, так и давностью службы. Высшее место в иерархии заняли потомки Рюриковичей и выходцев из Литвы Гедиминовичей.
     Для управления в уездах - бывших самостоятельных землях, княжествах или уездах - назначались на некоторый срок бояре-наместники. В помощь им посылались по волостям волостели, а для выполнения судебных функций - приставы и доводчики. Единого принципа административно-территориального устройства не было.
     За выполнение судебно-административных функций наместники и волостели собирали с подвластного и подсудного населения в свою пользу «корм», подобно тому как в Древней Руси по «Русской правде» существовал «покон вирный». Такая форма управления на практике легко приводила к бесконтрольности и произволу со стороны бояр-кормленщиков5.
     В начале XVII века началась реорганизация местного управления. Во многие уезды и города были назначены воеводы. Воеводы являлись властью административной и военной, поскольку командовали вооруженными отрядами, расположенными на их территории, контролировали сбор податей и выполнение повинностей, ведали судом, полицией. Им подчинялось местное самоуправление и городовые приказчики6.
     Общая тенденция развития государственной системы России во второй половине XVII в. — переход от самодержавия с Боярской думой и боярской аристократией, от сословно-представительной монархии — к абсолютной, форме государственного правления, при которой верховная власть в государстве полностью и безраздельно принадлежит монарху. В середине XVIIв. роль Боярской думы постепенно снижается, что было одним из признаков движения России к абсолютной монархии.
     ПриказыXVII в. занимают в развитии аппарата государственного управления в России особое место. В этот период в России развивались товарно-денежные отношения, зарождались буржуазные связи, возникали мануфактуры, обострилась классовая борьба и расширились задачи, стоящие перед феодальным государством. Именно в этом столетии вместо немногочисленной и в определенной мере случайной по составу группы лиц к работе в государственных учреждениях России приходит особая специальная прослойка, получившая общее наименование приказных людей. Приказные люди — специальная, сформировавшаяся в XVII в. Сословная группа служилых людей, основной обязанностью которых была работа в государственных учреждениях в центре и на местах. Наблюдается бюрократизация верховного управления, падает значение соборов — сужается поле их деятельности.
     В 60-90 гг. XVII в. образовалась небывалая по численности категория людей, занятых вопросами управления, и был создан тип учреждений, функционировавших в центре и на местах. Именно на этой основе в последние десятилетия века складывается исполнительный аппарат русского абсолютизма, окончательно оформившийся в XVIII в.
     Важнейшей вехой становления централизованной системы государственных органов и обособления государственной службы в них являются реформы Петра I.
     Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., в научной литературе принято подразделять на три этапа:
     1699 — 1710 гг. — частичные преобразования;
     1710 — 1719 гг. — ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание Сената, появление новой столицы;
     1719 — 1725 гг. — образование новых органов отраслевого управления, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления и финансово-налоговой системы7.
     Своеобразие эпохи петровских реформ состояло в усилении органов и средств государственного контроля. Для надзора за деятельностью администрации при Сенате была учреждена должность обер-фискала, которому подчинялись провинциал-фискалы (1711 г.).
     В 1717—1718 гг. система приказов была заменена коллегиями, которые выгодно отличались от приказов:
     * в коллегиях устанавливался совместный (коллегиальный) принцип рассмотрения и решения всех дел;
     * каждая из коллегий ведала определенными отраслями или сферами руководства и управления в масштабах всей страны;
     * в основе коллегиальной системы лежала высокая степень централизации8.
     Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении — все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.
     В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться четкими правовыми нормами и должностными инструкциями. Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный регламент (1720 г.), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Принятые в дальнейшем регламенты коллегий конкретизировали общие положения применительно к сфере их компетенции.
     В 1722 году был введен в действие подготавливаемый несколько лет «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины»9, который установил три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Новый порядок разделил службу на гражданскую и военную. В Табели было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий, получивший чин 8-го класса, становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.
     Сформулированная «Табелем о рангах» новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса. Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов.
     Устанавливались сроки службы в определенных чинах. «Табель о рангах» уравнивал службу военную со службой гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными, на практике, конечно, это не всегда соблюдалось, и феодальная знать получала определенные преимущества при получении чинов и замещении должностей. Но в целом закон был выгоден, прежде всего, рядовому дворянству, его представители получали реальную возможность подниматься на такие вершины власти, которой они не имели раньше. 
     В России во второй половине XVIII в. происходит определенная модернизация политической и экономической жизни, связанная с политикой просвещенного абсолютизма. Основная цель этой политики — приспособление феодальной абсолютной монархии к новым (капиталистическим) отношениям, начинающим преобладать в обществе. В России наступает этап «просвещенного» абсолютизма, связанного с Екатериной II.
     Первым шагом Екатерины II по пути создания такой системы управления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Сосредоточив в своих руках почти всю законодательную инициативу и судебную власть и достигнув высшей точки своего развития, Сенат с середины 50-х гг. начал терять прежнюю роль в государственном управлении.
     Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Было положено начало губернской реформы, основное содержание которой было связано с реорганизацией системы местного управления.
     Учреждение о губерниях ввело новое административно-территориальное деление, в основу которого был положен демографический принцип - численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. В целях более оперативного управления губерниями было проведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинции как промежуточная территориальная единица ликвидировались10.
     Значительные изменения произошли в кадровой политике правительства по отношению к государственной службе дворянства. К числу государственных служащих относились не только административные чиновники, но и вообще все те, кто имел классные чины по «Табели о рангах» и получал содержание от государства - учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари, врачи и лица других подобных профессий.
     Только Манифест «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» 1762 г. законодательно отменил обязательную государственную службу для представителей дворянского сословия. Манифестом провозглашалось, что каждый дворянин волен сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще11. 
     Одной из специфических особенностей формирования российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса, привязывало бюрократию к абсолютной монархии. Вместе с тем дворянство, государственная служба для которого являлась обязательной, открыто претендовало на расширение своих прав.
     Для поддержания системы государственного управления в стране также создавались государственные органы с особыми полномочиями и специфическим порядком прохождения государственной службы. Уже с первой половины XVIII в. при царе существовал Кабинет как самый близкий и доверенный орган. 13 февраля 1720 года учреждается Тайный совет, состоящий из канцлера, вице-канцлера и действительных тайных советников, которые рассматривали преимущественно внешнеполитические вопросы, реже – дела внутреннего управления. В 1801 году был учрежден Непременный совет (то есть государственный), заменивший собой Совет при императорском дворе Екатерины II и Павле I. При Александре I создается Негласный комитет.
     Были созданы совершенно особые органы: Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, Третье отделение Канцелярии (орган политического сыска)12. 
     Их можно назвать органами межотраслевого управления и координации различных направлений государственной деятельности.
     Манифестом от 8 сентября 1802 года в России учреждаются министерства в качестве органов центрального управления определенной отраслью на всем пространстве страны. 
     Следует отметить вклад М.М. Сперанского в развитие государственного управления и государственной службы в частности. Он предложил полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII века. Были изданы указы от 3 апреля 1809 года «О придворных званиях» и 6 августа 1809 года «О порядке производства в гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс)», манифесты от 11 июля 1810 года и 25 июля 1811 года13. В качестве ключевых аспектов их содержания можно выделить реорганизацию центрального управления и введение в систему чинопроизводства требования к образованию. Также преобразованию подверглись Государственный совет, созданы 12 министерств вместо 8, между которыми было поделено руководство сохранившимися еще коллегиями и заменившими некоторые из них канцеляриями и департаментами. Важнейшими органами считались министерства внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения.
     Позже коренные преобразования государственной службы проходили в период правления Николая I. Им были изданы два закона в 1827 и 1834 годах, первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй – условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги лет, обеспечивающий почти автоматический медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения в незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника14.
     Тип чиновника первой половины XIX века сформировался под влиянием системы административного управления, к середине века получившей окончательное завершение. Основанная на принципах строгой дисциплины, служебной иерархии и признании высшего авторитета - неограниченной власти императора, эта система отводила довольно скромное место всем остальным структурам власти, рассматривая их лишь в качестве беспрекословных исполнителей высочайшей воли. Деятельность государственного аппарата была условной по характеру и канцелярской по содержанию.
     В течение XIX века утвердились ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и т.д. 
     Очередная попытка реформирования системы государственной службы была предпринята в начале царствования Николая II в 1895 году. Специально созданная для этих целей комиссия в своем докладе не ставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. Предполагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги15. Лишь в 1906 году был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования, но сами чины сохранялись.
     Относительно анализа развития государственной службы в дореволюционный период отметим следующие выводы.
     В качестве основной тенденции следует назвать развитие государственной службы вместе с системой государственного управления. По сути, это является общей чертой развития государственной службы, которая присуща всем этапам ее развития. В отечественной истории государственная служба берет свое начало и дальнейшее развитие со становлением государственности, централизацией управления, формированием и установлением абсолютизма. Ключевым памятником права стал петровский Табель о рангах, послуживший основой для дальнейшей структуры государственной службы российского государства и формирования законодательства, обеспечивающего организацию государственной службы.
     На практике разделяются гражданская и военная служба. При приеме на службу значение имел принцип служебной пригодности. Одновременно с этим право на поступление на службу было дифференцировано исходя из сословной принадлежности. 
     

1.2 Государственная служба в советский период
     
     Институт государственной службы дореволюционного периода прекратил свое существование фактически с первых моментов октябрьской революции, а формально с принятием Декрета ВЦИК от 11 ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов».
     Вслед за этим, советская власть определила новый этап развития государственной службы, сопровождавшийся новыми актами. Так, например, Постановлением СНК от 1 декабря 1917 года «О размерах вознаграждения народных комиссаров и высших служащих и чиновников» устанавливались предельные должностные оклады. 
     16 декабря 1917 года последовал декрет СНК «Об уравнении всех военнослужащих в правах». Были упразднены классные чины, воинские придворные звания, ученые степени и звания. Классные чины были восстановлены только спустя более чем через 70 лет. Воинские же звания, ученые степени и научные звания нового советского государства вскоре понадобились вновь и были восстановлены.
     Новый государственный аппарат начал формироваться, прежде всего, из членов РКП(б). Принципами отбора кадров были личные контакты кого-либо из руководства партии с потенциальным служащим по революционной деятельности, социальное происхождение и преданность целям партии. Происходит развитие и утверждение номенклатурного принципа формирования государственного аппарата.
     Таким образом, одновременно с формальным упразднением должностей государственной службы была построена номенклатурная система отбора и расстановки кадров в аппарате партийных, государственных и общественных организаций всех уровней. Это было также обусловлено тем, что продвижение чиновников сопровождалось ростом на партийном уровне. 
     По словам специалистов, основными чертами государственной службы в СССР стали единомыслие, единодействие, абсолютное подчинение нижестоящих служащих вышестоящим16.
     В.Д. Лебин, М.Н. Перфильев в числе важнейших принципов отбора и расстановки кадров называли «классовость, коммунистическую партийность и идеологичность»17, которые, на наш взгляд, отразились на всей системе государственного управления и были выражены в важнейших политических решениях.
     Несмотря на то что, закон о государственной службе не был принят, происходило подзаконное обеспечение оформления рассматриваемого института, при этом более детальную регламентацию получили порядок прохождения службы в органах внутренних дел и Вооруженных Силах.
     Тем самым, возникшая в советский период развития модель государственной службы была выведена из сферы действия закона и формально юридически не имела нормативной основы. Практически все механизмы и атрибуты этой модели имели закрытый для общества характер, а одним из ее основных принципов являлась подчиненность государственного служащего (работника) вышестоящему руководству, а не принципу законности.
     Согласно Конституции РСФСР, принятой в 1918 г., основой системы государственного управления стали Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов - представительные органы, действовавшие на всех уровнях политической власти. Высшим органом власти стал Всероссийский съезд Советов, между съездами - ВЦИК. Главным исполнительным органом стал Совет народных комиссаров. Созданные вместо министерств 18 народных комиссариатов обеспечивали управление промышленностью, финансами, транспортом и другими отраслями18. Граждане, работающие в центральных и местных органах госвласти, считались государственными служащими. 
     Совершенствуемая на основе Конституции СССР система управления стала приобретать на рубеже 30-40-х гг. в условиях мировой войны характер военного управления. Система управления обрела такие специфические неконституционные черты, как милитаризм, чрезвычайность, директивность, жесткий централизм, репрессивность и т.п. Эти черты своеобразно сочетались с конституционными принципами, система управления применила военно-мобилизационные принципы, объединяла ресурсы краев, областей, республик и других административно-территориальных образований.
     Вместе с тем сложившиеся в годы войны директивный стиль, власть разбухшей номенклатурной бюрократии, чрезмерно увеличившегося аппарата государственных и партийных органов, командно-административные и авторитарные методы управления медленно изживались во властных структурах и деятельности государственных служащих. Отрицательно сказывались и недостаточная профессиональная подготовка государственных служащих всех звеньев вертикали власти, внедряемые идеология культа личности, политическая нетерпимость.
     После смерти И.В. Сталина 5 февраля 1953 г. партию и страну возглавил Г.М. Маленков. Со второй половины 1953 г. обострилась борьба за власть между Г.М. Маленковым и Н.С........................