Проблемы правовой регламентации и практического применения предостережения как акта прокурорского реагирования

 ВВЕДЕНИЕ
      Новые положения отечественного процессуального законодательства, законодательства, регламентирующего деятельность российской прокуратуры, повлекшие обособление в самостоятельный орган Следственного комитета, повлекли то, что осуществлявшийся прокуратурой контроль над расследованием уголовных дел прокурорской подследственности был отменен. Прежде руководство предварительным следствием и надзор за соблюдением законодательства осуществлялись одним органом, а в настоящее время -  разными. Прокуратура сохранила только функции надзора. Изменения отечественного законодательства о деятельности прокуратуры, в первую очередь, коснулись компетенции прокурора в области предварительного следствия, это не могло не сказаться на средствах установления нарушений закона и средствах реагирования на них прокурора, которые представляют собой ключевые инструменты реализации надзора прокуратуры за соблюдением законодательство теми органами, которые ведут предварительное расследование.1
      Проведение анализа средств прокурорского реагирования, среди прочего предопределяется тем, что они несут нагрузку в механизме защиты прав органами прокуратуры. От правильного подбора таких средств и порядка их использования, в результате, зависит решение задач, поставленных перед российской прокуратурой (а именно, усиление законности). Неверный подбор таких средств либо их недооценка неблагоприятно сказываются на состоянии в государстве законности.
      Укажем, что серьезные разработки теории правовых средств регулирования прокурора велись в конце двадцатого столетия. Вследствие этого в современном надзоре прокуратуры остаются острыми вопросы о средствах реагирования прокуратуры, которые были разработаны давным-давно.
      Средства выявления правонарушений и реагирования на них, которые применяются прокурором, нуждаются в значительном переосмыслении, необходимо разработать новые научные представления, которые соответствуют существующей реальности, связаны с совершенствованием инструментов деятельности прокуроров по обеспечению законности.2
      Прокурорский надзор за соблюдением законодательства необходим для того, чтобы выявлять нарушения Конституции, федеральных законов, других нормативных документов со стороны государственных органов власти, органов местного самоуправления, органов контроля, других субъектов правоотношений. С целью осуществления надзора за исполнением законодательства прокуроры обладают конкретными полномочиями. Данные полномочия осуществляются в результате определённых действий и актов, именуемых средствами прокурорского надзора. Так, правовые средства представляют собой «предусмотренные законодательством о прокуратуре РФ и процессуальным законодательством правовые действия прокуроров»3. Таким образом, прокуратура применяет меры воздействия по отношению к нарушителю прав в случае установления в его действиях факта нарушения законодательства.
      Степень научной разработанности темы. В юридической науке нашей страны существует научный интерес к рассматриваемой нами проблематике, это подтверждает некоторую степень ее научной разработанности. Развитие теоретических основ прокурорской деятельности, а именно, в части использования средств установления нарушения законодательства, а кроме того средств реагирования на них в процессе выполнения функций прокуратуры было подвержено серьезному влиянию отечественных ученых советского периода и современности: A.A. Белкина, В.И. Баскова, А.Д. Берензона, С.Г. Березовской, А.Д. Бойкова, В.Г. Бессарабова, В.В. Гаврилова, Ю.Е. Винокурова, В.М. Горшенева, А.П. Глебова, JI.M. Давыденко, В.В. Долежана, В.Г. Даева, В.Г. Звирбуля, В.В. Клочковой, В.Н. Калинина, А.Ф. Козлова, Ф.М. Кобзарева, Б.В. Коробейникова, В.Д. Ломовского, В.Г. Мелкумова, М.П. Малярова, T.JI. Маркелова, М.Н. Маршунова, А.Я. Мыцыкова, Т.И. Отческой, Л. А. Николаевой, В.И. Рохлина, В.Г. Розенфельда, В.М. Савицкого, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.П. Сафонова, А.Ф. Смирнова, Ю.И. Скуратова, А.Г. Халиулина, В.Б. Ястребова, И.Б. Шахова и пр.
      Не умаляя значения  трудов ученых для развития проблематики, отменим, что ими исследовались некоторые аспекты в отрыве от целого, одновременна значительная часть трудов была опубликована еще в советское время. Не так давно попытки анализа определенных аспектов средств реагирования прокуратуры на несоблюдение законов, предпринимались Е.Р. Ергашевым, М.С. Бызовой, О.Р. Безсалий. Тем не менее, на настоящий момент теоретических работ, посвященных исследованию особенностей применения предостережения прокурора, крайне мало.
      Сегодня комплексных научных и теоретических разработок в сфере применения предостережения прокурора, которые применяются в случае наличия информации о возможном нарушении закона, не существует. Не исследованы его содержание и природа во взаимной связи с работой прокуратуры, не изучены вопросы правового регулирования предостережения. Вышеуказанные обстоятельства и предопределили выбор именно этой темы для настоящего диссертационного исследования.
      Цель работы – выявить и решить проблемы правовой регламентации и практического применения предостережения как акта прокурорского реагирования.
      Потребность в достижении названной цели обусловила следующую постановку задач:
      * Раскрыть сущность, признаки, значение предостережения прокурора;
      * Выделить принципы подготовки, составления и применения предостережения прокурора;
      * Установить проблемы правовой регламентации предостережения прокурора;
      * Провести анализ применения предостережения прокурора на практике на современном этапе;
      * Раскрыть проблемы практического применения предостережения прокурора.
      * Сформулировать рекомендации по совершенствованию практического применения предостережения прокурора.
      Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся в процессе вынесения предостережения прокурора о недопустимости нарушения закона. 
      Предметом исследования послужили положения Федерального закона «О прокуратуре РФ», организационно-распорядительные ведомственные акты Генерального прокурора РФ, правоприменительная практика, а также позиции исследователей по вопросам реализации предостережения прокурора. В настоящей работе проведен анализ разных взглядов ученых на сущностные характеристики, позволяющие раскрыть правовую природу названного акта реагирования, рассмотрена правоприменительная практика, формирующаяся, в том числе, и вне непосредственных пределов законодательного регулирования, в правовом регулировании обнаружены несовершенства, а также предложены возможные способы устранения последних. 
      Настоящее исследование базировалось на сравнительно-правовом методе, а кроме того было основано на методиках анализа позиций (мнений) ученых и правоприменительной практики. 
      Научная новизна исследования в том, что оно является первым монографическим комплексным исследованием специфики и содержания проблем правовой регламентации и практического применения предостережения прокурора, как акта прокурорского реагирования. 
      По итогам сделаны выводы о потребности ввести в действующее законодательство отдельные изменения, а кроме того, о потребности законодательного закрепления некоторых механизмов осуществления данного полномочия, которые на практике всецело оправдали себя.
      Настоящая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
 
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРЕДОСТЕРЕЖЕНИЯ ПРОКУРОРА КАК АКТА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
       1.1. Сущность, признаки, значение предостережения прокурора.
      «Характеристика правовых средств как особых правовых феноменов, элементов механизма правового регулирования дана в работах С.С. Алексеева и других авторов. В частности, С.С. Алексеев считает, что правовые средства - это категория общего и универсального порядка, охватывающая весь юридический инструментарий — и юридические нормы, и все иные инструменты, а главное - «структуры и конструкции юридической регуляции».
      B. А.	Сапун определяет правовые средства как институционые образования (установления, формы). Необходимость использования в этой сфере функционального подхода подчеркивают A.B. Малько и К.В. Шундиков, которые отмечают, что «юридическое средство» как понятие призвано обозначать функциональную, прикладную сторону правовой системы, поскольку юридические средства образуют реальную правовую технику и технологию, с помощью которой достигаются конкретные результаты».4
      При анализе правовых средств с точки зрения функционального подхода их спецификой можно считать то, что эти средства признаются инструментами достижения вполне определенной цели. 
      Для прокуратуры это законодательно урегулированная и получившая некую форму работа прокурора. Одновременно, это не только работа прокурора, выделенная в некую форму, та его работа, у которой определено ключевое предназначение, инструмент оптимального достижения задач и целей прокуратуры, перечисленных в ст.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 18.04.2018) (далее - ФЗ о прокуратуре). Поэтому, наиболее значимым компонентом, который обуславливает природу предостережения прокурора, являются функции прокуратуры.
      После того, как в ФЗ о прокуратуре РФ и процессуальный закон были внесены изменения (в части обособления Следственного комитета), больше всего обсуждался вопрос о том, каковы функции отечественной прокуратуры.
      Формулировка «функции» прокуратуры в законодательстве не имеет конкретного определения. Список функций отсутствует и в Конституции, и в ФЗ о прокуратуре, и вообще это понятие было внесено в закон сравнительно недавно. Одновременно указанное понятие используется специалистами в сфере прокурорского надзора довольно широко, несмотря на то, что его содержание, опять же, чаще всего не раскрывается.
      Энциклопедии и словари  дают определение «функции», которые имеет довольно пространный диапазон. В наиболее известном словаре С.И. Ожегова, среди остальных значений, которые не имеют привязки к институтам общества, данное слово означает обязанность, спектр деятельности, ее область. В словаре иностранных слов под функцией (от functio (лат.) выполнение, совершение) подразумевают работу, обязанность, назначение, деятельность. Энциклопедический словарь дает определение функции в праве в качестве государственной деятельности, области обязанностей некоего учреждения, органа управления5. Функция с позиции социологии в Большой советской энциклопедии - это роль, играет которую некий институт общества либо частный социальный процесс по отношению к общественным нуждам6. С точки зрения O.E. Кутафина и Е.И. Козлова, все вместе органы государства являются единой системой, где органы прокуратуры выступают в качестве специальной группы, имеющей свои специфичные функции7. 
      С точки зрения юридической беллетристики существующие у прокуратуры функции наиболее часто определяют в качестве ключевых видов, направлений реализуемой ею деятельности. Функция прокуратуры по мнению В.Г. Мелкума - это «социальное назначение», одновременно функции прокуратуры, как утверждал М.С. Шалумов, что предопределяют ее место в государственной системе правоохраны и ее предназначение8.  С точки зрения Ю.И. Скуратова (которой, между прочим, придерживается и В. П. Рябцев), это деятельность, обусловленная общественным предназначением, выраженная в стоящих перед прокуратурой задачах, имеющая собственные предмет ведения и одновременно применяющая  соответственные правовые средства и полномочия9. 
      В.Г. Розенфельд пишет, что в некоторых правовых науках, теории государства и права, философии непосредственно понятие «функция» несет двойственный смысл: с одной стороны, «назначение», «роль», «предназначение» к деятельности конкретного вида, нацеленность на подобную деятельность, и с другой стороны - непосредственно деятельность либо существующие у направления деятельности одного вида некие специфические особенности 10.
      Н.Р. Корешникова считает, что «понятие функций органов прокуратуры Российской Федерации как элемента государственного механизма складывается из нескольких составляющих: функция обусловлена правовым статусом, местом и назначением прокуратуры в государственном механизме; она выражается в решении органами прокуратуры определенного круга задач путем осуществления ряда конкретных обязанностей; для успешного выполнения возложенных на нее обязанностей прокуратура должна быть наделена достаточным комплексом правовых средств, отражающих ее специфику. Сам же процесс выполнения прокуратурой задач для достижения поставленных перед ней целей представляет собой деятельность, которую можно классифицировать по направлениям, видам, типам и т. п. Обобщая все изложенное, можно сказать, что функция прокуратуры - это определяемая потребностями государства специфическая правовая деятельность11».
      Если посмотреть историю прокуратуры, то можно заметить, что на всем ее протяжении функции прокуратуры расширялись, изменялись. В разные промежутки времени прокуратуре придавались административные судебные, контрольные и иные функции, даже те, которые ей совершенно не свойственны. Ю.В. Ким совершенно справедливо указывает, что с течением времени функции прокуратуры могут видоизменяться, однако, главной в любом случае была и остается функция надзора12.
      Ни Закон о прокуратуре, ни Конституция РФ не содержат конкретного перечня функций. «Однако анализ указанных актов позволяет их выделить: надзор за исполнением законов, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, уголовное преследование, участие в рассмотрении дел судами.
      Специфика правовых средств прокурора проявляется также в том, что они могут выступать в различном виде в зависимости от уровня, на котором рассматриваются. Опираясь на представление о правовых средствах С.С. Алексеева, выделим два таких уровня»13.
      «Первый уровень - первичные правовые средства, т. е. элементы механизма правового регулирования в целом и его важнейших подразделений. Это прежде всего юридические нормы, а также субъективные юридические права и юридические обязанности. Здесь правовое средство есть, в сущности, путь, общее направление решения жизненной проблемы. С точки зрения отрасли прокурорского надзора первичные правовые средства прокурора можно обозначить как предоставленные прокурору государством полномочия, используемые им с целью выполнения поставленных перед прокуратурой задач.
      Второй уровень - это юридические средства, находящиеся непосредственно в оперативном распоряжении тех или иных субъектов деятельности (операционные). В анализируемой нами области это регламентированные законом действия прокурора в процессе реализации его функций. При этом нужно отметить, что средства обоих уровней взаимодействуют друг с другом».
      Можно сказать, что понятие «правовые средства прокурора» включает в себя предусмотренные действующим законодательством действия прокурора, опосредованные его полномочиями, предоставленными ему законом, и направленные на выполнение возложенных на него функций14.
      Полномочия прокуроров реализуется с помощью актов прокурорского надзора.
      «Акты прокурорского реагирования — это установленные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений. Закон в качестве таковых предусматривает протест (ст. 23), представление (ст. 24), постановление (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1)». 
      Итак, протест прокурора – это акт прокурорского реагирования, приносимый должностному лицу или в орган, издавшим незаконный правовой акт, с требованием об его изменении.
      Пунктом 2 статьи 23 Закона о прокуратуре предусмотрен срок для рассмотрения протеста 10 дней и обязанность проинформировать прокурора о результатах рассмотрения протеста.
      Представление прокурора – это официальный акт прокурорского реагирования, предметом которого является совокупность нарушений закона, направляемый органу или должностному лицу, которые способны устранить выявленные нарушения, а также причины и условия им способствующие. 
      Постановление прокурора также относится к актам прокурорского реагирования. Выносится если имеются основания для возбуждения либо производства об административном правонарушении, либо уголовного дела. Мотивированность – обязательное и основное требование, которое предъявляется к постановлениям законом.
      Непосредственно все акты прокурорского реагирования безусловно имеют в своем содержании и профилактическую составляющую, в тоже время именно предостережение прокурора имеет своей целью предупреждение готовящегося правонарушения.
      Впервые новое полномочие объявления предупреждения было предусмотрено в Законе СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» после обобщения законодателем накопленного практикой и теорией прокурорского надзора положительного опыта профилактики правонарушений.
      П.7 ст.23 Закона, регулирующего компетенцию прокурора по реализации общего надзора, предоставил прокурору право на предостережение должностных лиц и граждан о том, что нарушение законодательство недопустимо. В адрес подчиненных прокуроров направлялось Указание прокуратуры СССР от 31 декабря 1980 г. № 7/58 «О порядке применения предостережения о недопустимости нарушения закона», предусматривавшее порядок направления предостережения.
      Потом предостережение перестало быть частью компетенции прокурора и снова о нем вспомнили лишь в 1998 году, в частности Государственная Дума 18 ноября 1998 года приняла Федеральный закон от 10.02.1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон от 10.02.1999 г.).
      Закон от 10.02.1999 г. перечень мер прокурорского реагирования (постановление, представление, протест прокурора) дополнил предостережением о недопустимости нарушения закона, которое объявляется в письменной форме. Данная мера - профилактического характера. Ее можно применить тогда, когда имеются сведения о готовящемся нарушении закона, совершение которого нужно предотвратить. 
      В прошлом предостережение прокурорами применялось активно и было довольно эффективно. В Законе о прокуратуре сформулированы требования, которые предъявляются к указанному акту прокурорского реагирования, а также определены содержание, структура и реквизиты данного акта, причем в статье 25.1 Закона о прокуратуре установлено, что при неисполнении требований, которые изложены в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может привлекаться к ответственности в определенном законом порядке. 
      В соответствии с законом о прокуратуре РФ и ФЗ от 25.07.2002 №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее – ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности») и рядом иных нормативных актов «Генеральный прокурор или его заместитель, либо подчиненный ему соответствующий прокурор или его заместитель при наличии достаточных и предварительно подтверждённых сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремисткой деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности направляет руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам в письменной форме предостережение о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения. Оно выносится в письменной форме с указанием определенных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений.
      В случае, если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения»15.
      В указании Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» детализированы условия вынесения предостережения. «Этот документ предписывает прокурорам субъектов РФ, городов и районов, военным и другим прокурорам специализированных прокуратур использовать предостережение о недопустимости нарушения закона как важнейшую меру предупреждения правонарушений.
      Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают.
      Предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами должны использоваться иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом.
      Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях.
      Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность»16.
      Если имеются основания, для того, чтобы привлечь лицо к административной, дисциплинарной, уголовной, материальной ответственности, то в этом случае, как правило, не применяется предостережение о недопустимости нарушения закона. На основании правовой оценки конкретной ситуации возможно объявить предостережение должностному лицу одновременно вместе с другими средствами прокурорского реагирования. При невыполнения требований, которые изложены в предостережении, лицо, которому объявлено было указанное предостережение, может привлекаться к ответственности в определенном законом порядке.
      В установленном законом порядке предостережение возможно обжаловать в суд.
      В случае, если оно обжаловано не было либо или не признано судом незаконным, а также если в указанный в предупреждении срок соответствующими религиозным или общественным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или иным структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, которые послужили основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, которые свидетельствуют о наличии признаков экстремизма в их деятельности, в установленном действующим законодательством порядке соответствующие религиозное или общественное объединение или другая организация подлежат ликвидации, а деятельность религиозного или общественного объединения, которое не зарегистрировано в качестве юридического лица, запрещается»17.
      Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется лишь к должностным лицам. Оно не может быть адресовано юридическим лицам и гражданам. Предостережение объявлять следует должностным лицам органов местного самоуправления, государственных органов, муниципальных и государственных учреждений, органов военного управления, воинских учреждений и частей. Оно объявляться может также руководителям и другим работникам некоммерческих и коммерческих организаций, которые выполняют административно-хозяйственные и организационно-распорядительные функции.18
      «Установлено, что применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях определенными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.
      Предостережение объявляется на основании результатов выполненных проверок, в том числе по обращениям и заявлениям граждан, информациям контролирующих органов и другим сигналам, которые содержат достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, и оформляется в виде специального прокурорского акта в письменной форме.
      Предостережение должностному лицу объявляется непосредственно в прокуратуре под расписку»19. Для обеспечения гласности и увеличения профилактической направленности предостережение можно объявлять и по месту работы виновного лица, в том числе при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования или при рассмотрении результатов проверки на собрании трудового коллектива.
      Должностным лицам так же разъясняется право, предусмотренное Законом о прокуратуре, согласно которому предостережение о недопустимости нарушения закона возможно обжаловать в суд или вышестоящему прокурору. При удовлетворении жалобы предостережение признается недействительным, о чем сообщается заявителю органом, который принял данное решение.
      «При распространении через средства массовой информации (далее – СМИ) экстремистских материалов либо выявления фактов, которые свидетельствуют о наличии в его деятельности признаков экстремизма, учредителю и (или) редакции (главному редактору) данного СМИ  уполномоченным государственным органом, который осуществил регистрацию указанного СМИ, или федеральным исполнительным органом в области телерадиовещания, печати и средств массовых коммуникаций, либо Генеральным прокурором РФ либо подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости указанных действий или такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. Тогда, когда есть возможность  принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении устанавливается также срок для устранения данных нарушений, который составляет не менее десяти дней со дня вынесения предупреждения.
      Если предупреждение не обжаловалось в судебном порядке либо не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок не приняты меры по устранению допущенных нарушений, которые послужили основанием для вынесения предупреждения, либо если повторно в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, которые свидетельствуют о наличии признаков экстремизма в деятельности СМИ, деятельность соответствующего СМИ подлежит прекращению в определенном законом порядке.20
      В соответствии со ст. 25 Закона о прокуратуре предостережение о недопустимости нарушения закона вносится в такой ситуации, когда имеет место информация о том, что кем-либо могут готовиться противозаконные деяния.
      Если сравнить с законодательством, которое действовало прежде, окажется, что Закон уменьшил перечень лиц, в адрес которых вносится предостережение, до одних лишь должностных.
      Отметим, что должностными являются лица, исполняющие функции представителя власти либо организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в муниципальных и государственных учреждениях и органах, а кроме того в Вооруженных Силах РФ, прочих российских воинских формированиях и войсках.
      Потребность в вынесении предостережения появляется, в основном, на этапе принятия решений должностных лиц, выходящих за пределы их компетенции либо очевидно ущемляющих интересы и права людей, охраняемые законом21. Существование указанных ситуаций может иметь место в условиях длительных конфликтов граждан и местных администраций, когда последние пытаются помешать проявлениям гражданской позиции (основание общественных объединений, выдвижение независимых кандидатов, проведение митингов и пр.), руководства организаций и работающего персонала.
      Нередко на практике при помощи надзора прокуратуры устанавливаются факты совершения действий, могущих превратиться в административные правонарушения либо порой в преступления. Наиболее часто такое имеет место в случае нанесения вреда природе окружающей среды. Если прокурор вовремя пояснит потенциальные последствия несоблюдения законных требований, это может уберечь от осуществления общественно опасных деяний.
      Повод  и основание  для использования предостережения - это исключительно достоверная информация о действительной угрозе совершения деяний, которые не несут серьезной общественной опасности. При наличии информации, позволяющей говорить о признаках преступления у прокурора возникает обязанность по проведению полноценной проверки и возможность возбуждения уголовного дела.
      По закону прокурор должен предостеречь о том, что несоблюдение законодательства недопустимо, в письменной форме. Предостережение, будучи актом надзора прокуратуры, обязано содержать: название - заголовок, ФИО предостерегаемого, сообщение об источниках данных, выступающих как повод для такого предостережения, суть установленного нарушения, упоминание закона, который был нарушен, разъяснение процедуры обжалования предостережения, указание на факт вынесения предостережения, указание на объявившее предостережение лицо - ФИО прокурора (заместителя) его классный чин (звание) и должность22.
      Итак, вывод, который следует из рассмотренного выше можно свести к следующему. Предостережение о недопустимости нарушения закона является не чем иным, как особым средством надзора прокуратуры предупредительного характера. Потребность в его объявлении предопределена непосредственно свойствами работы прокуратуры, призванной пресекать нарушения законодательства, способствовать добросовестному осуществлению гражданами и должностными лицами обязанностей, соблюдению законных требований23.
      В ст. 25.1 Закона о прокуратуре отсутствует конкретное определение правового основания применения предостережения прокурора. Статья 25.1 гласит, что применяется предостережение в случае существования сведений о том, что готовятся противозаконные деяния. Данная информация может обладать разным характером: сообщения СМИ, заявления физических лиц, материалы органов контроля и т.д. Тем не менее, несомненно, что данная информация во всяком случая обязана являться объективной, реальной и установленной достоверно. Содержанием данной информации согласно закону выступают сведения о «готовящихся» незаконных деяниях. По-видимому, указанные сведения обязаны указывать на конкретные действия (либо бездействие) в поведении соответственного должностного лица, в случае продолжения которых произойдет нарушение законодательства. В подобном случае представляется сложным определение момента предостережения. При наличии в действиях должностного лица признаков, даже не столь значительного нарушения, с целью их пресечения прокурор имеет право использовать иные средства реагирования, непосредственно внести представление, принести протест, возбудить производство о привлечении к административной либо дисциплинарной ответственности виновного. При отсутствии в деянии должностных лиц подобных очевидных признаков может оказаться под сомнением обоснованность данного предостережения.
      В ст. 25.1 комментируемого закона указано, что выносится предостережение должностному лицу, иными словами лицу, который является представителем власти либо исполняет административно-хозяйственные либо организационно-распорядительные функции в федеральных органах государственной власти либо органах исполнительной либо органах представительной власти субъектов федерации, а кроме того муниципальных органов. 
      По установленным ст. 21 Закона о прокуратуре предмету прокурорского надзора и его пределов, а кроме того по п.1 ст.27 Закона, можно определить, что выносится предостережение не одним лишь должностным лицам, упомянутым в ст.25.1, но также руководству некоммерческих и коммерческих организаций, если действия таковых способны привести к значительным нарушениям человеческих свобод и прав.
      Форма осуществления анализируемого акта - смешанная. Уже отмечалось, что непосредственно акт составляется в письменной форме, когда его осуществление происходит в устной. Отлично от представления или протеста, являющихся приносимыми, иными словами переданными с нарочным, по почте либо иным способом адресату, предостережение объявляет прокурор либо его заместитель в устной форме соответствующему должностному лицу. Причем последнему необходимо разъяснить требования по прекращению определенных деяний, которые способны привести к нарушению законодательства, а также возможность привлечения в определенном законом порядке этого лица к соответствующей ответственности в случае неисполнения озвученных требований.
      Непосредственно факт индивидуального происхождения внесения предостережения в соответствии с нормами права в условиях юридических и практических оснований, оформления специальными субъектами и в порядке, установленном законом, роднит его с актом правоприменения, тем не менее, одновременно отличает от него – отсутствует определенное содержание - нужные для исполнения предписаний императивные требования. Об этом подробнее мы поговорим далее.
      Прежде всего, предостережение, как указывалось, это акт реагирования прокуратуры, которая несет функции обеспечения права, а именно контрольно-надзорные, и его объявляют, если есть конкретно указанные - основания юридико-фактические. 
      Прокурор вправе использовать предостережение в процессе надзора за соблюдением законодательства, а кроме того за законностью новых законодательных и иных актов24. В ФЗ о прокуратуре, а именно ст.25.1, сказано, что прокурор способен внести предостережение, если имеет место информация о том, что готовятся определенные противоправные действия. Несколько больше поводов для этого приводится в ст.6 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», в частности сведения, которых должно быть достаточно и которые должны быть заранее подтверждены, о том, что готовятся действия, в которых просматриваются признаки экстремизма, но нет оснований для привлечения возможных исполнителей к уголовной ответственности. 
      Согласно ст.25.7 ФЗ «О защите конкуренции» от 26.07.2006 №135-ФЗ  (далее – Закон о защите конкуренции) в качестве основания объявления предостережения выступает публичное заявление должностного лица хозяйствующего субъекта относительно возможного поведения на рынке при наличии потенциала наступления последствий указанного поведения в форме нарушения антимонопольного законодательства и нет повода для того, чтобы заводить и в дальнейшем рассматривать дело о нарушении указанного законодательства.
      В частности, изданным Генеральным прокурором России ведомственным документом предусмотрено единое требование о том, что направляемое прокуратурой предостережение может иметь место лишь тогда, когда имеется не подлежащая сомнению информация о том, что готовятся противоправные действия, способные привести как следствие правонарушение, а кроме того навредить интересам государства и общества в части гражданских свобод и прав, охраняемых законодательством, не означающие наступления уголовной ответственности. Все это означает, что относительно предостережения, объявленному по причине того, что есть информация о том, что готовятся противоправные действия с признаками экстремизма, существует дублирование норм в ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и ФЗ о прокуратуре. 
      Данное предостережение с позиции формального подхода может иметь неодинаковые названия: согласно ФЗ о прокуратуре - предостережение о не.......................