Проблемы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления.

Наименование ВУЗа





ФИО соискателя



Проблемы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления



Специальность_________– 
Дисциплина: _________________



АВТОРЕФЕРАТ 
МАГИСТЕРСКОЙ ДИССЕРТАЦИИ




Симферополь - 2016





Научный руководитель –
Уч. Степень ФИО



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
     Актуальность темы диссертационного исследования.Построение демократического федеративногоправового государства предполагает наличие эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации как одна из конституционныхформ реализации народом принадлежащей ему власти одновременно рассматривается и в качестве демократического способа социального управления обществом. Характерная черта данного института власти - это не только статусное закрепление самостоятельности и автономности местного самоуправления от системы государственных органов, но и деятельность, предполагающая самоорганизацию, самоуправлениеи самоответственность населения при решении вопросов местного значения. 
     Создание органов местного самоуправления и наделение их широким спектром полномочий является реализацией конституционного принципа децентрализации власти.
     Право является одним из эффективных средств регулирования отношений и процессов в сфере местного самоуправления. При помощи правовых средств закрепляются основные формы осуществления муниципальной власти в Российской Федерации, определяется ее компетенция, устанавливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и решаются многочисленные иные вопросы, т.е. правовое регулирование охватывает важнейшие сферы организации и деятельности местного самоуправления. Поэтому темой настоящего диссертационного исследования стало изучение влияния роли права, закона и законностина организацию и деятельность этого важнейшего планового института.
     В настоящее время, характеризующееся как период проведения радикальной правовой реформы, происходит бурное развитие и качественное обновление законодательства Российской Федерации, как в целом, так и муниципального в частности. Глава VIII Конституции Российской Федерации 1993 года положила начало законодательномудемократическому созданию системы местного самоуправления в России и явилась основой для последующего принятия блока федеральных законов и интенсивного развития муниципального законодательства в субъектах Российской Федерации.
     Для осуществления полномочий органов местного самоуправлениянеобходимо совершенное законодательство, соответствие муниципально-правовых норм — нормам федеральных и региональных законов. Эффективная реализация законодательства призвана обеспечить законность, правопорядок, права и свободы человека и гражданина.
     Следует отметить, что проблемы обеспечения законности исследуются учеными достаточно давно, и к настоящему времени уже накоплен большой теоретический материал по обозначенной теме. Учитывая это, в ходе анализа административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России были изучены труды С.С. Алексеева, В.А. БаранчиковаА.Н. Бурова, А.Б. Венгерова, И.В. Выдрина, В.Б. Евдокимова, Ю.Д. Казанчева, О.Е. Кутафина, С.А. Комарова, Н.А. Тарасьяна, В.Е. Чиркина, М.А. Штатина, Е.С. Шургиной, Н.В. Щербаковой и др.
     Объект диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются организационно-правовые отношения, которые складываются в связи с обеспечением законности в деятельности органов местного самоуправления.
     Предметом диссертационного исследования являются проблемы, связанные с реализацией обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления.
     Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является освещение ряда проблем и разработка предложений по совершенствованию обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления.
     Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
     - дать понятие и раскрыть сущность законности в муниципальном управлении;
     - дать понятие и раскрыть сущность контрольно-надзорной деятельности государства;
     - изучить виды контроля в государственном управлении
     - исследовать принципы и порядок организации деятельности органов местного самоуправления;
     - раскрыть особенности прокурорского надзора за соблюдением законности органами местного самоуправления;
     - проанализировать нормы права Средства и способы обеспечения законности деятельности органов местного самоуправления.
     Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения) 
     Эмпирическая база исследования. В ходе исследования был изучено нормативно-правовых актов местного значения (Административно-правовые регламенты органов местного самоуправления, Уставы муниципальных образований на территории Республики Крым) и иных официальных документов, в том числе распорядительных республиканского и муниципального действия. В ходе исследования были изученыпроекты распоряжений, постановлений муниципальных образований Республики Крым, представляемых в органы прокуратуры по месту нахождения с целью согласования с целью последующего принятия, как нормативно-правового акта.
     Научная новизна диссертации. В исследовании раскрыто содержание законности в деятельности органов местного самоуправления. Определены приоритетные методы обеспечения законности, разработаны требования, предъявляемые к режиму обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления
     В диссертации определена сущность принципов обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления. Раскрыт правовой механизм обеспечения законности, определено его содержательное наполнение, исследованы специфика норм конституционного, муниципального, административного права, а также особенности правоотношений в механизме обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, в работе определены приоритетные направления правоприменительной деятельности в сфере обеспечения законности в системе органов местного самоуправления.
     Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
     1. Законность - это соблюдение нормативных предписаний, содержащихся в Конституции, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента, актах Правительства РФ, актахиных федеральных органов власти и управления, а также соблюдениепредписаний, содержащихся в законах и иных нормативных актах органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,и предписаний, содержащихся в судебных решениях, принятых судами различной инстанции и юрисдикции.
     2. Законность как явление, в организации служебной деятельности органов местного самоуправления обеспечивается различными методами. Для каждого направления обеспечения законности должны быть использованы свои методы, адекватные требованиям обеспечения законности. Универсальными методами обеспечения законности в служебной деятельности сотрудников является ведомственный контроль и служебная проверка, а также сотрудничество с контрольно-надзорными органами в части нормотворчества. Эти методы между собой взаимосвязаны и в определенной степени дополняют друг друга. В современный период контрольные мероприятия подобного рода нуждаются в совершенствовании. В частности, необходимо более четко определить процессуальную сторону соответствующих контрольных мероприятий, предмет и объект контрольной деятельности, статус субъектов контрольной деятельности, перечень процессуальных документов, которые готовятся при проведении соответствующей формы контроля. Кроме того, следует нормативно закрепить механизмы координации и взаимодействия при проведении контрольных мероприятий различными контроль-надзорными органами.
     3. Для воплощения принципа законности в деятельности органов местного самоуправления в объективной реальности, необходимо выполнение определенных требований, которые касаются как нормотворческой, так и правоприменительной деятельности в сфере местного самоуправления. Только при гармоничном соблюдении соответствующих требований в перечисленныхвидах деятельности можно говорить о законности как принципе, методе и режиме функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации.
     4. В диссертации сделан вывод о том, что конструктивные элементы механизма правового регулирования обеспечения законности в системе органов местного самоуправления России одновременно выступают в качестве юридических средств административно-правового воздействия на общественные отношения, которые возникают в процессе проведения мероприятий по обеспечению законности в служебной деятельности сотрудников и служащих системы органов местного самоуправления России. Одним из правовых средств обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления являются нормы  административно-правового характера. Этими нормами закрепляются и гарантируются механизмы обеспечения законности, которые в своей совокупности образуют определенную систему. Так, в систему административно-правовых средств обеспечения законности, предложенную в исследовании, включаются: служебная проверка; административный контроль;урегулирование конфликта интересов и обеспечение требований к служебному поведению;право жалобы;дисциплинарная ответственность; поощрение; меры социальной и правовой поддержки.
     5. Обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления предполагает возникновение и развитие разнообразных правоотношений, которые реализуются в различных направлениях административной деятельности органов местного самоуправления. Отдельную группу административных правоотношений составляют правоотношения, связанные с урегулированием конфликта интересов и обеспечением соблюдения требований к надлежащему служебному поведению. Эти правоотношения направлены на противодействие коррупции. 
     6. В целях укрепления законности в служебной и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, необходимо усовершенствовать механизм вынесения соответствующих правоприменительных актов. Создание не только прозрачного нормативного порядка взаимодействия с контрольно-надзорными  органами, но и «рабочего» порядка сотрудничества с целью эффективного функционирования органов местного самоуправления. Внедрение информационных технологий для всеобщего доступа населения и усилению гражданского контроля. Проведение семинаров и форумов по обмену опытом между муниципальными образованиями и территориальными органами власти.
     Практическая значимость диссертации состоит в том, что в исследовании разработаны предложения по совершенствованию правовых и организационных основ обеспечения законности в системе органов местного самоуправления и повышению эффективности реализации концепции реформы местного самоуправления в России. 
     Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в нейраскрыта сущность принципа законности в деятельности органов местного самоуправления, обоснованы наиболее эффективные методы обеспечения законности в деятельности сотрудников органов местного самоуправления. В исследовании раскрыты требования к законности в обеспечении деятельности сотрудников и нормотворчества органов местного самоуправления.
     Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех разделов, объединяющих семь подразделов, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. 
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
     
     Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность; определяются цель, задачи, объект и предмет исследования; раскрываются методологический и методический подходы к решению поставленных задач, новизна исследования, его теоретическая и практическая значимость; формулируются основные положения, выносимые на защиту.
     Первый раздел диссертации–  «Общие положения режима законности в государственном и муниципальном управлении» – состоит из трех подразделов. 
     В первом подразделе  – «Понятие и особенности законности в муниципальном управлении» – отмечается, что одним из важнейших принципов государственного управления является законность. Законность в государственном управлении можно определить как точное и единообразное понимание и исполнение Конституции Российской Федерации и законов всеми органами исполнительной власти и должностными лицами, а также лицами, к которым обращены требования субъектов управления. Законность выражается в обязанности каждого субъекта управления действовать строго в пределах своей компетенции, а также в соответствии законодательству любых актов управления.  
     С принципом законности тесно связан принцип дисциплины. Вместе с тем дисциплина и законность различаются. Сущность дисциплины как принципа государственного управления состоит в исполнении должностными лицами органов исполнительной власти возложенных на них обязанностей, а также в исполнении актов управления и законных требований должностных лиц теми, к кому они адресованы.  В этой связи повышение уровня законности, целенаправленное проведение мероприятий по укреплению служебной дисциплины позволит воспитать доверие граждан к органам местного самоуправления. 
     Во втором  подразделе  – «Понятие контрольно-надзорной деятельности государства» – раскрыта тесная взаимосвязь между различными видами контроля и надзора в организационном плане используется государством двояким образом: во-первых, в форме целевого объединения различных видов контроля и надзора для комплексного обеспечения правопорядка в той или иной области государственного регулирования общественных отношений. Во-вторых, в форме закрепления в компетенции некоторых контрольно-надзорных органов интеграции в их исполнительной государственной деятельности элементов контроля и надзора.
     Контроль – это универсальная правовая, а в некоторых случаях и управленческая категория, без которой невозможно представить себе функционирование государства, работу органов исполнительной власти, органов местного самоуправления их должностных лиц, служащих, сотрудников. В диссертации отмечается, что контроль – многогранное явление или мероприятие, которое имеет различные аспекты проявления. На содержание контрольной деятельности оказывают влияние самые различные факторы и обстоятельства, в частности: сфера контрольной деятельности, предмет и объект контроля, субъект осуществления контроля. От этих и ряда других обстоятельств зависят форма и методы контрольного мероприятия, а также решения, принимаемые по его окончании, и др. 
     В третьем подразделе  – «Виды контроля в государственном управлении» – исследуются виды государственного контроля, как способов обеспечения принципа законности в деятельность органов местного самоуправления.
     Государственный контроль классифицируется по различным основаниям: по времени его осуществления различают предварительный, текущий и последующий контроль; по методам осуществления контрольных проверок выделяют контроль по документам, отчетам, по отдельным жалобам и запросам, а также непосредственный контроль в виде плановых и внеплановых сплошных или целевых контрольных проверок. При этом понятие «вид контроля» следует отличать от понятия «форма контроля». Наиболее распространенные формы контроля, присущие всем или, по крайней мере, многим его видам: рассмотрение отчетов по результатам деятельности подконтрольных объектов за определенный период или по определенному вопросу; целевые контрольные проверки по отдельным жалобам, сообщениям средств массовой информации, обращениям различных судебно-следственных и иных правоохранительных органов; ревизии финансово-хозяйственной деятельности; всестороннее целевое инспектирование деятельности подконтрольных организаций по всем видам и направлениям их деятельности за определенный период. Виды государственного контроля можно классифицировать в зависимости от органов, его осуществляющих.
     Внутриведомственный контроль проводится исключительно силами и средствами аппарата государственного управления, вышестоящими органами исполнительной власти своей системы. Надведомственный государственный контроль, осуществляемый органами представительной, исполнительной и судебной государственной власти.
     Второй раздел диссертации –  «Понятие и основные принципы деятельности органов местного самоуправления» – состоит из двух подразделов. 
     В первом подразделе  – «Понятие и порядок формирования органов местного самоуправления» – исследуется порядок и специфика формирования органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130). 
     Во – первых, органы местного самоуправления наряду с отдельными гражданами, населением всего муниципального образования или его части являются основными субъектами в системе местного самоуправления. При этом в силу того. Что органы местного самоуправления формируются на основе волеизъявления населения, граждане считаются первичными субъектами местного самоуправления, а органы – вторичными.
     Во – вторых, поскольку местное самоуправление – одна из форм осуществления народом своей власти, то все органы местного самоуправления (как выборные так и не выборные) должны приобрести свои властные полномочия через процедуру, прямо или косвенно связанную с проявлением воли граждан на выборах. Значит другими (не выборными) органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры, решающие вопросы местного значения, а лишь те, которые сформированы органами или должностными лицами, получившими свои полномочия на муниципальных выборах.
     Именно эти две возможности формирования органов местного самоуправления – непосредственно на выборах или путем образования представительным органом – отражены теперь в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № 131- ФЗ. В статье 2 этого закона органами местного самоуправления называются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Как видим, в этом определении указан еще один важный признак – самостоятельность органа в виде наличия у него собственных полномочий по решению вопросов местного значения. 
     Во втором  подразделе  – «Принципы организации деятельности местного самоуправления» – рассматриваются основополагающие принципы построения и деятельности органов местного самоуправления. 
     Принципы местного самоуправления — это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами.
     Принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других законодательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований.
     Классификация принципов проводится по источнику. Принципы делятся на конституционные или общие и иные:
     1. Самостоятельность  решения  населением  вопросов  местного значения
     2.  Организационная  обособленность  местного  самоуправления: его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций
     3. Обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-правовыми ресурсами
     4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления
     5. Гарантия права местного самоуправления на судебную защиту
     6.  Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
     7.  Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
     8.  Законность  в  организации  и  деятельности  местного  самоуправления.
     9. Гласность деятельности местного самоуправления.
     10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.
     11.  Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.
     Третий раздел диссертации –  «Понятие и основные принципы деятельности органов местного самоуправления» – состоит из двух подразделов. 
       В первом подразделе – «Прокурорский надзор за соблюдением законности органами местного самоуправления» – говорится о правоотношениях, которые складываются в механизме обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и органов прокуратуры.
       От законности деятельности органов местного самоуправления в указанных сферах во многом зависит объективная защищенность и благосостояние граждан, проживающих на территории соответствующего территориального образования. Местные органы наиболее близки к населению и несут огромный объем обязанностей перед ним.
          Органы местного самоуправления самостоятельны в решении определенного круга вопросов местного значения, что гарантировано законом и обеспечено судебной защитой.  Вместе с тем, весь этот круг вопросов регламентирован каждым муниципальным образованием по-разному, поскольку каждая территория специфична и управляема разными людьми с собственными представлениями и стереотипами. Закон об общих принципах местного самоуправления не может создать единую модель муниципального образования, а лишь раскрывает основные принципы Конституции РФ, а также содержит правовые основы, в рамках которых создается и развивается управление на местах.
          Следует также помнить, что в ведении муниципальных образований находятся также и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
          Объекты прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления характеризуются многообразием. Это обусловлено тем, что в России существует множество субъектов федерации, в составе каждого из них имеется огромное количество муниципальных образований. 
     Широкозахватный характер общего надзора требует от прокуроров достаточно высокой квалификации, знания огромного объема нормативного материала, надзорных  методик, а также наличие практических навыков работы в различных сферах общественных отношений. Необходимо учитывать, что в сфере надзора за органами местного самоуправления необходимо обеспечение соблюдения и исполнения законов не только федерального, но и регионального уровня, что существенно усложняет работу прокурора, определяет ее специфику через индивидуальность правовых основ каждого конкретного муниципального образования. К тому же, орган местного самоуправления является не единственным объектом надзора. 
     Во втором подразделе – «Средства и способы обеспечения законности деятельности органов местного самоуправления» – отмечается, что проблемы, связанные с обеспечением законности и дисциплины, имеют первостепенное значение практически для всех направлений деятельности органов местного самоуправления. В разных направлениях этой деятельности существуют не только общие, но и специфические причины нарушений требований режима законности и дисциплины. Поэтому арсенал правовых средств, направленных на укрепление законности, должен быть достаточно гибким и разнообразным, позволяющим дифференцированно и наиболее оптимально воздействовать на причины нарушений законности и адресно воздействовать на соответствующих нарушителей требований режима законности. 
     Для того чтобы деятельность руководителей, а также соответствующих муниципальных образований, представительных органов на местах в системе местного самоуправления по укреплению законности и дисциплины была более целенаправленной, необходимо знать причины нарушений законности и направления деятельности сотрудников органов местного самоуправления, отличающиеся повышенными рисками таких нарушений и высоким уровнем различного рода служебных злоупотреблений. Это дает реальную возможность с помощью воздействия на причины нарушений устранить их и тем самым повысить и укрепить дисциплину и законность.
     Воздействие на нарушения законности и дисциплины, на причины, их провоцирующие, осуществляется с помощью разнообразных приемов, а также административных методов, в ходе реализации которых выносятся соответствующие правоприменительные акты. Цель этих актов - привести в движение соответствующий правовой механизм, который направлен на обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления. 
     Отмечается, что насущное требование времени – совершенствование правоприменительного процесса в сфере местного самоуправления. Это возможно при улучшении качества юридической подготовки сотрудников, постоянном проведении комплекса воспитательных и профилактических мероприятий по укреплению законности и дисциплины, а также искоренению правового нигилизма в служебной деятельности сотрудников органов местного самоуправления. В целях укрепления законности необходимо повышение уровня правовой культуры сотрудников и государственных гражданских служащих. Без решения названных и ряда иных задач говорить об эффективной и законной правоприменительной деятельности в сфере местного самоуправления в России будет достаточно  сложно. 
       В заключении содержатся основные выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании, наиболее значимые из которых отражены в тексте данного автореферата при характеристике отдельных разделов работы.
     
     
.......................