Правовые основы государственной службы

     Содержание
     
     
     
Введение	3
1. Понятие и основы правового регулирования государственной службы в России	5
1.1. Понятие государственной службы	5
1.2. Нормативно-правовое регулирование и общая характеристика системы государственной службы	11
1.3. Особенности правового статуса государственного служащего и государственные гарантии и	24
2. Проблемы регулирования отдельных видов государственной службы в России	34
2.1. Проблемы регулирования государственной гражданской службы	34
2.2. Проблемы регулирования военной службы	45
2.3. Проблемы регулирования правоохранительной службы	60
Заключение	67
Список использованных источников	73


Введение
     
     Обязательным атрибутом российской государственности является становление и развитие института государственной службы, занимающего приоритетное место в реализации задач и функций государственной власти. 
     Конституция Российской Федерации1, нормативно закрепив базис формирования государственной службы, создала необходимые предпосылки для поэтапного формирования законодательства, регулирующего обозначенную сферу. 
     Проводимая в России в течение многих лет реформа затронула все важнейшие сферы правового регулирования отношений между государством и его гражданами, значительные изменения претерпел институт государственной службы, была создана новая система государственной службы.
     Данный институт присутствует во всех ветвях и на всех уровнях власти: в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том числе военных и правоохранительных, реализующих от имени государства специальные цели и задачи с применением военной силы и мер государственного принуждения.
     Таким образом, исследование проблем, возникающих в сфере государственной службы, представляет сегодня как научный, так и практический интерес.
     Цель работы: рассмотреть и проанализировать правовые основы государственной службы в России.
     Задачи работы: 
* Рассмотреть понятие государственной службы	;
* Охарактеризовать нормативно-правовое регулирование государственной службы и дать общую характеристику её системы;
* Проанализировать особенности правового статуса государственного служащего;
* Обозначить проблемы регулирования государственной гражданской службы;
* Рассмотреть проблемы регулирования военной службы;
* Охарактеризовать проблемы регулирования правоохранительной службы.
     Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственной службы Российской Федерации.
     Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие прохождение государственной службы в Российской Федерации.
     Методологическую основу исследования представляют общий диалектический метод познания и частные методы исследования: формально-логический, сравнительно-правовой, методы анализа и синтеза, обобщения и т.д. 
     Проведённое исследование опирается как на нормативно-правовые, так и литературные источники. Из числа работ, посвященных рассматриваемому кругу проблем, стоит отметить труды таких авторов, как: Атаманчук Г.В., Григорьев Е.И., Денисов С.А., Зубарев Н.В., Кудашкин А.В., Ноздрачев А.Ф., Семакина А.Е., Старилов Ю.Н., Чиркин В.Е. и других.
     

1. Понятие и основы правового регулирования государственной службы в России

1.1. Понятие государственной службы
     
     Стабильность и положительная динамика развития современной России все в большей степени зависят от эффективности систем управления и состояния института государственной службы. Первичным является определение понятия рассматриваемого института.
     Само понятие «служба» имеет несколько значений: вид общественной деятельности людей; работа, занятия служащего, место его работы; специфическое отношение к делу и т.д. В. Даль, рассматривая понятие «служба» как вид работы или деятельности, связывал службу с такими понятиями и ценностями, как жизнь для других, быть полезным обществу, готовность к делу и др.2
     Как правило, под службой понимаются отношения долга, верности, преданности, готовности защитить чей-то интерес. Предназначение службы связано с созданием условий для нормального функционирования общества, обеспечением других видов социальной деятельности.3
     В соответствии с деятельностным подходом, понятие  «государственная служба» трактуется как - профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
     Институциональный подход рассматривает государственную службу в качестве социального института или системы социальных институтов.
     Так, в соответствие с точкой зрения Н.М. Казанцева, государственная служба как социальный институт «представляет собой организованную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархической, самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнении социально значимой функции (управления) материальных учреждений - государственных органов с едиными процедурами взаимодействия внутри себя и вовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления деятельности которой определяются функциями государства».4
     Безусловно, государственная служба представляет собой комплексное явление и имеет различные аспекты:
* политический, 
* организационный, 
* экономический,
* нормативный, 
* кадровый, 
* аналитический, 
* социальный, 
* психологический и др.5
     В этой связи государственная служба является объектом изучения многих отраслей науки. 
     Необходимо подчеркнуть, что в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина.
     Как отмечено О.Е. Кутафиным, правовой институт государственной службы – это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы.6
     Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые законодательной ветвью власти, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.7 
     Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из двух системно организованных частей:
     а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая);
     б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая).8
     Государственная служба как система социальных институтов включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институт и институт  государственных социальных услуг.9 
     В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности.
     Государственная служба тесно связана со следующими институтами:
     1) институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;
     2) экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;
     3) институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;
     4) институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находится в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;
     5) институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество – государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.10
     Большинство российских ученых-правоведов справедливо полагает, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных и личных интересах). 
     Как отмечено Ю.А. Тихомировым, государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству свойства публично-правового института.
     Если же государственная служба урегулирована исключительно как институт гражданско-правовых отношений, на основе контрактов и трудовых договоров между руководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, то и само государство перестает быть публично-правовым институтом, становится своего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающих государственный руль до упора то влево, то вправо.11 
     Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права - государства и государственного служащего.
     Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом «разрешено только то, что прямо указано в законе». В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом).12
     Ряд авторов в своих работах прямо указывает на принадлежность института государственной службы к числу политическим институтам.13 Политические институты – это, во-первых, состояние организованной общности, организационная форма объединения людей в особое сообщество, основывающееся на коллективной воле, целях и образах жизнедеятельности; во-вторых, идеальная модель ассоциации людей, формирующаяся по поводу власти и влияния, поддерживающая интеграцию человека и коллектива, управляемость общностью и опирающаяся на коллективные ценности, организационные принципы, рациональные нормы (установления), и, в-третьих, реализация и воспроизводство моделей (систем принципов и норм, правил и целей) общения в структуре совокупной практики политической активности индивидов и групп, человеческого социума в целом.
     
     
     
1.2. Нормативно-правовое регулирование и общая характеристика системы государственной службы
     
     В современной демократической России формирование института государственной службы началась с принятия Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе».14 Следом за ним вступил в силу Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»15 (который в дальнейшем утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»16), законодательно оформивший данный институт.
     При всей многочисленности нормативных правовых актов, регулировавших вопросы государственной службы в 1990-е гг. XX века, законодательство имело значительные пробелы. Подавляющее большинство источников служебного права составляли акты Президента РФ, а также упомянутый Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». При этом Закон, призванный создать стабильную правовую основу для развития и укрепления государственной службы, своей задачи не выполнил, как полагают некоторые авторы, он не устранил такие угрожающие явления, как неконтролируемый рост управленческого персонала; расцвет бюрократизма, заглушающего рост новых экономических отношений и искажающего социальную политику государства; включение части чиновничества на разных уровнях управления в политическую борьбу, что приводило к саботажу государственных решений; коррупцию, проникшую в государственный и муниципальный аппарат; опасно низкий уровень исполнительной дисциплины; рассогласованность в работе министерств, ведомств, других государственных органов.17
     В первые годы XXI в. потенциал начального периода становления современной государственной службы в России себя исчерпал. Наступил второй этап. В ходе административной реформы были разработаны и вступили в действие меры по реформированию самой государственной службы. 19 ноября 2002 г. был издан Указ Президента РФ №1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)».18 
     Следующим шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»19, которым был радикальным образом изменен сам принцип формирования и развития государственной службы. Если прежде служебное право формировалось в основном на базе трудового законодательства, то с принятием комментируемого Закона оно в подавляющем большинстве случаев было заменено публичным административно-правовым регулированием.
     В ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет, что представляет собой система государственной службы Российской Федерации. По мнению законодателя, в систему государственной службы включены следующие виды государственной службы:
* государственная гражданская служба;
* военная служба;
* правоохранительная служба.
     Объединение трех названных видов государственной службы в единую систему создает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида. Каждый из трех видов государственной службы - гражданская, военная и правоохранительная - является по своей природе государственной службой, под которой понимается профессиональная служебная деятельностью граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти.20
     Поэтому само разделение государственной службы на три вида не должно существенным образом менять статус государственного служащего.
     Единство государственной службы проявляется, среди прочего, и в закреплении общих для всех трех видов принципов построения и функционирования системы государственной службы - федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе, единства правовых и организационных основ государственной службы, открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, профессионализма и компетентности государственных служащих и др.21
     Взаимосвязь между видами государственной службы обеспечивается также посредством (ст. 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»):
     - соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;
     - установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;
     - учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
     - соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.
     Одним из самых актуальных вопросов, связанных с функционированием системы государственной службы, является вопрос антикоррупционного контроля.
     Как отмечается в публикациях, проблема противодействия коррупции в системе государственной службы уже вышла за все допустимые рамки и пределы. Сегодня государству уже явно не хватает существующих правовых средств.22 
     Представляется, что для эффективного противодействия коррупции, снижения ее уровня необходимы чрезвычайные меры и средства, важны кардинальные усилия гражданского общества, а также политическая воля руководства страны. Одним из существенных средств в деле противодействия коррупции может выступать контроль. Контроль как средство противодействия коррупции должен носить системный характер, касаться всех без исключения направлений деятельности государственного служащего, его расходов и доходов, независимо от вида государственной службы (гражданская, военная или правоохранительная), а также независимо от ведомственной принадлежности. Только в этом случае мы сможем говорить об эффективности контроля и его антикоррупционной составляющей в системе государственной службы.
     В предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы государственный и общественный контроль служит единственной общей цели, несмотря на существующие между ними различия в способе реализации. Если государственный контроль за деятельностью государственных служащих предполагает осуществление этой функции с помощью системы государственных органов, то общественный контроль должен охватывать более широкую сферу воздействия. Общество должно контролировать как лиц, наделенных властными полномочиями, так и функционирование системы государственных органов вообще.23
     Как отмечает Н.А. Овчинников, «все больший авторитет приобретает общественный контроль. Так, при органах власти и управления федерального уровня создаются общественные советы, институты гражданского общества, которые все больше оказывают влияние на решения, принимаемые органами власти и управления, что, безусловно, сказывается на уровне законности и дисциплины среди сотрудников и служащих государственных структур».24
     Несмотря на заявления власти, общественный контроль носит весьма формальный характер, в этой связи С.С. Купреев справедливо отмечает, что результативность общественного контроля за деятельностью государственных органов находится сейчас на крайне низком уровне. В отличие от западноевропейских государств, в России пока не создан эффективный механизм общественного контроля за деятельностью государственных органов. Нет в нашем обществе и однозначного осуждения коррупционных проявлений. В условиях отсутствия общественного контроля роль административного усмотрения чиновников возрастает до невероятных размеров, что является недопустимым для развитого гражданского общества.25
     Участие институтов гражданского общества в деле противодействия коррупции оценивается далеко не однозначно. Как отмечает В.В. Астанин, свобода антикоррупционной общественной деятельности, которая может быть разноплановой, способна порождать хаос, если со стороны государства нет ее согласованного обеспечения, не определены приоритетные сферы ее приложения, отсутствуют индикаторы, позволяющие судить о ее успехах и недостатках. Таким образом, если говорить о методологии, то субъектом, задающим направление во взаимодействии гражданского общества и государства, должно выступать государство.26
     Таким образом, несмотря на развитие различных форм общественного контроля, а также развитие институтов гражданского общества, основным средством обеспечения законности и дисциплины все же является государственный контроль, который можно дифференцировать на общий и специальный контроль.
     Говоря о практике противодействия коррупции в сфере внутренних дел, необходимо отметить, что предпринимаемые меры по противодействию коррупции в системе органов правопорядка впервые за долгое время позволили качественно изменить ситуацию с законностью. В основе лежит повышение адресности ведомственного реагирования на любые факты неправомерных действий сотрудников в органах внутренних дел. Статистика по 2015 г. свидетельствует о сокращении на 1,9% зарегистрированных преступлений, к совершению которых причастны сотрудники (3583) и снижении на 7,6% количества лиц, изобличенных в их совершении (2512). При всем этом констатируется высокая доля участия службы собственной безопасности в выявлении преступлений, совершенных сотрудниками ОВД (более 70%), в том числе по фактам взяточничества (83,8%).27
     При этом в 9 территориальных органах МВД России все сотрудники, совершившие преступления данной категории, выявлены исключительно подразделениями собственной безопасности (Республики Ингушетия, Карелия, Камчатский край, Амурская, Калининградская, Новгородская, Рязанская, Смоленская, Тульская области).28
     Так, за 9 месяцев 2015 г. по поступившим обращениям проведено 4824 проверки, по результатам которых в 1267 случаях изложенная информация о неправомерных действиях сотрудников органов внутренних дел нашла свое подтверждение. На основании материалов проведенных службой собственной безопасности проверок органами Следственного комитета Российской Федерации возбуждено 542 уголовных дела с привлечением 345 сотрудников к уголовной ответственности.29
     В целях дополнительной профилактики коррупционных проявлений подразделениями собственной безопасности осуществляется процедура согласования лиц, назначаемых на руководящие должности в системе МВД России. 
     Контроль - многогранное явление или мероприятие, которое имеет различные аспекты своего проявления. Контроль как функция и метод деятельности в той или иной степени присущ всем органам власти и управления. Иными словами, контроль осуществляется всеми органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, органами местного самоуправления, а также иными управленческими структурами в пределах их компетенции в ходе выполнения поставленных перед ними задач и функций. 
     Как отмечает О.О. Лаврентьева, контроль осуществляется непрерывно и систематически, что дает даже возможность поставить вопрос о формировании самостоятельной ветви государственной власти, такой как контрольная власть.30 
     Как пишет В.Е. Чиркин, мировая практика развития системы контроля за государственным аппаратом пошла по пути выделения четвертой, самостоятельной ветви государственной власти - власти контрольной (наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью).31
     Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»32 в целях противодействия коррупции устанавливает правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами, порядок осуществления контроля за расходами и механизм обращения в доход РФ имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Основанием для принятия решения об осуществлении контроля за расходами лица, замещающего (занимающего) соответствующую должность, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей является достаточная информация о том, что данным лицом, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) на сумму, превышающую общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки. В случае если в ходе осуществления контроля за расходами лица, замещающего (занимающего) соответствующую должность, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей выявлены признаки преступления, административного или иного правонарушения, материалы, полученные в результате осуществления контроля за расходами, в трехдневный срок после его завершения направляются лицом, принявшим решение об осуществлении контроля за расходами, в государственные органы в соответствии с их компетенцией. Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему прокуроры при получении материалов в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход РФ земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых лицом, замещающим (занимающим) соответствующую должность, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.
     В юридической литературе в процессе анализа государственного и общественного контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы контроль разграничивают по сферам воздействия на общественные отношения и выделяют:
* законодательный контроль; 
* административный контроль; 
* финансово-экономический контроль.33 
     Каждый из вышеперечисленных видов контроля предусматривает комплекс мер и способов активного противодействия коррупции.
     Далее представляется целесообразным рассмотреть более подробно каждый из выделенных нами видов контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.
     Законодательный контроль призван обеспечить ведение борьбы с коррупцией в системе государственной службы с помощью правовых норм как одного из самых высокоорганизованных механизмов регулирования социальных отношений.
     Государство. Конечно же, не бездействует в законодательном противодействии коррупции, но говорить о решении всех проблем законодательного контроля пока преждевременно. По мнению В.И. Илюхина, коррупция неизбежна, поскольку ныне действующая Конституция РФ устранила всякий парламентский контроль за исполнительной и судебной властью. В Федеральном Собрании нет ни одной структуры, которая могла бы рассматривать жалобы и заявления на действия руководителей и судей Верховных Судов России, не выработана четкая система не только отчетов, но даже предоставления информации о проделанной ими работе.34
     Содержание административного контроля за деятельностью государственных служащих должно заключаться в контроле государства за функционированием своего аппарата во всех отраслях и сферах государственного управления. Основой административного контроля как средства борьбы с коррупцией должна явиться деятельность общества и государства, связанная с определением рамок деятельности аппарата чиновников, регламентированных нормативными правовыми актами. Государственный служащий осуществляет свою деятельность только в пределах своей компетенции, определяющей его права и обязанности. Если они закреплены нечетко, то грани между «возможностью» и «должной мерой поведения» также определены недостаточно четко. Это способствует совершению злоупотреблений со стороны государственного служащего, участию в коррупционной деятельности.
     Между правами и обязанностями государственных служащих должны существовать согласованность и сбалансированность. Рассматривая вопрос о компетенции государственных служащих, необходимо обратить внимание на дублирование функций чиновников не только в рамках одного ведомства, но и между государственными служащими, относящимися к различным органам государственного управления. Отсутствие четкого разграничения компетенции позволяет государственным служащим как одного, так и различных ведомств не только злоупотреблять своими властными полномочиями, но и делает невозможным осуществление контроля за их служебной деятельностью, а также создает препятствия при привлечении их к юридической ответственности и восстановлении нарушенных ими общественных отношений. Таким образом, предупреждая и пресекая коррупцию в системе государственной службы нашей страны, необходимо максимально четко закрепить компетенцию каждого государственного служащего. Эта процедура должна сопровождаться согласованием сфер деятельности различных органов исполнительной власти и иных ведомств в целях исключения дублирования функций между ними.
     Определяя формы и методы предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в рамках административного контроля, необходимо разрешить один из актуальных организационных вопросов в этом направлении: какие органы государственной власти будут вести борьбу с коррупцией в государственном аппарате? Нынешняя система государственного контроля малоэффективна. Функциями контроля занимается множество ведомств, зачастую дублируя друг друга.
     Как отмечает С.А. Денисов, для выделения самостоятельной контрольной ветви власти имеются объективные причины, которые не сводятся к одной необходимости борьбы с коррупцией. Контрольные органы подчинены какой-то ветви власти35, не могут осуществлять свои функции в отношении тех, кому подчинены. Контроль, осуществляемый не наряду с какой-то иной деятельностью (законодательной, исполнительной или судебной), а как единственная функция органа власти, имеет больше шансов быть всесторонним, всеохватывающим и обеспечить действительную «прозрачность» работы всего государственного механизма.36 
     С высказанной идеей, пожалуй, можно согласиться, но с некоторыми оговорками. Так, для ее реализации в современный период необходимо внесение изменений в Конституцию России, формирование специального законодательства о контрольной ветви государственной власти. Потом, в современный период уже достаточно создано контрольных органов и создание еще одной системы контрольных органов приведет к еще большему разрастанию государственного аппарата, а также, что не исключено, к дублированию и совмещению функций различных органов государственной власти.
     Как отмечается в науке, в целях эффективного предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и преодоления ведомственной разобщенности и дублирования функций и тем самым формирования эффективного государственного контроля в системе государственной службы необходимо создание самостоятельной федеральной службы по борьбе с коррупцией. В нее необходимо включить созданные в современный период управления собственной безопасности различных ведомств (МВД, ФСБ и др.). Данная служба в организационном плане должна подчиняться напрямую Президенту России и координировать деятельность различных ведомств в деле предупреждения и пресечения коррупции.37
     Помимо этого в сфере административного контроля должна решаться еще одна важная проблема - кадровая проблема обеспечения аппарата управления. За последнее десятилетие в лексикон российских политических и государственных деятелей прочно вошел термин «своя команда», предполагающий расстановку «своих людей» на руководящие посты и должности. Несмотря на то что такие кадровые перемещения прикрываются благовидными предлогами, превалирование данного подхода в решении кадровых проблем крайне опасно, поскольку способствует распространению коррупции в системе государственной службы. 38  
     Существует обоснованное мнение о том, что есть только два подхода в решении кадровых вопросов: корпоративистский подход и демократический. В нашей стране в последнее время широкое распространение получил именно корпоративистский подход, что привело к оттоку профессиональных государственных служащих, не относящихся к той или иной корпоративной группе. Данный подход привел к клановому «расслоению» чиновников, в связи с чем контроль за их деятельностью стал менее эффективным. Помимо этого, это повлекло утрату норм административной морали, пусть несовершенной, но все же регулировавшей в определенных случаях поведение государственных служащих и ставившей определенные препятствия на пути распространения коррупции в системе государственной службы.39
     Финансово-экономический контроль государства также представляет собой самостоятельный метод предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы нашей страны. Специфика данного контроля обусловлена самой природой коррупции, точнее, одной из ее целей - стремлением коррупционеров использовать средства государства и общества в личных и корпоративных интересах. Совершаемые при этом злоупотребления, как правило, касаются двух сфер общественных отношений: финансово-экономических и отношений, связанных с осуществлением государственной власти.
     В этой связи государство должно противостоять коррупции в сфере экономики и лишить возможности участников коррупционных отношений создавать собственную экономическую базу, подрывающую государственную основу.40
     Ряд авторов в качестве приоритетных мер, направленных на противодействие коррупции в системе государственной службы, предлагает принимать меры к конфискации средств и имущества, приобретенных коррупционерами, а также принимать экономические санкции к предприятиям, причастным к коррупции.41 
     Эти меры действительно целесообразно внедрять в российскую практику, так как они позволяют лишить экономической основы участников коррупционных отношений, лишить их возможности легализовывать добытое неправомерным путем, получать выгоду от использования уже «отм.......................