Правовой статус бюджетных учреждений.

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ 
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
 ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
ИНСТИТУТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ



Допущено к защите в ГЭК
Заведующий кафедрой гражданского права и процесса канд. юрид. наук, доцент
 ___________ И.В. Тордия
_____________________2015








           ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
     ПРАВОВОЙ СТАТУС БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ






Выполнил 
студент  3 курса
заочной формы обучения							М.Л. Боскина
	
Научный руководитель
канд. юрид. наук, доцент							И.В. Тордия






Тюмень 2015

Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса ИГиП  ТюмГУ 
по специальности «Юриспруденция»
специализация «Гражданско-правовая»






















Защита в ГЭК
протокол от _________№___
оценка ________________ 
 





     СОДЕРЖАНИЕ
      
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ	4
ВВЕДЕНИЕ	5
ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ КАК СУБЪЕКТА ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА	9
1.1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ, ПРИЗНАКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ	9
1.2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ	18
1.3. ПОРЯДОК СОЗДАНИЯ, РЕОРГАНИЗАЦИИ И ЛИКВИДАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ	29
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИМУЩЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ	33
2.1. ИМУЩЕСТВЕННАЯ ОБОСОБЛЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ	33
2.2. РАСПОРЯЖЕНИЕ ИМУЩЕСТВОМ ГОСУДАРСТВЕННЫМ БЮДЖЕТНЫМ УЧРЕЖДЕНИЕМ	36
2.3. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ И ЕГО УЧРЕДИТЕЛЯ	45
ЗАКЛЮЧЕНИЕ	54
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ	58
ПРИЛОЖЕНИЕ	64
     
     СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
     
     БК РФ
     –
     Бюджетный кодекс Российской Федерации 
     ВАС РФ
     –
     Высший Арбитражный Суд РФ (упразднен)
     ГК РФ
     –
     Гражданский кодекс Российской Федерации
     НКО
     –
     некоммерческая организация
     РФ
     –
     Российская Федерация (Россия)
     ФЗ
     –
     Федеральный закон
     
     
     
     
     
     
     ВВЕДЕНИЕ
     
     
     Современное последовательное реформирование системы публичного управления в нашей стране сопровождается вовлечением в гражданский оборот бюджетных учреждений, которыми, с одной стороны, осуществляются функции некоммерческого характера, с другой же стороны, такие юридические лица представляют собой активных участников экономического оборота. 
     Учреждение по праву можно назвать одной из самых распространенных организационно-правовых форм юридического лица, которая используется в публичном секторе.
     Однако низкой экономической эффективностью государственного сектора экономики и необходимостью сокращения бюджетных расходов обусловлена постановка вопроса о необходимости реструктуризации сети бюджетных учреждений. Она требуется в связи с многочисленными нареканиями со стороны населения в отношении качества и полноты бесплатных услуг, оказываемых учреждениями социальной сферы, а также очевидной для государственных и муниципальных органов власти неэффективностью растущих бюджетных расходов на содержание сети государственных и муниципальных учреждений. 
     Подключение рыночных принципов к работе бюджетных учреждений влечет значительное снижение бюджетных расходов по их содержанию и обеспечивает качество и требуемый объем оказываемых услуг.
     Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»1 внесены поправки в ряд законодательных актов, в частности в БК РФ и ГК РФ, и установлены три типа государственных (муниципальных) учреждений - казенные, бюджетные и автономные.
     В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»2 бюджетным учреждением является некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
     Большое количество изменений, внесенных в этот Закон с момента его вступления в силу, свидетельствует о недостаточной первоначальной проработке статуса типов государственных (муниципальных) учреждений.
     Исследователи отмечают, что дифференциация права оперативного управления в рамках учреждения и вовсе поставила под сомнение единство рассматриваемой формы юридического лица. 
     В.Д. Рудакова отмечет, что в основе выделения любой организационно-правовой формы лежит единство общей специфики четырех признаков юридического лица: организационной и имущественной обособленности, самостоятельной ответственности и выступления в имущественном обороте от своего имени. Применительно к рассматриваемым субъектам необходимое единство отсутствует по причине различной степени имущественной обособленности каждого из видов учреждения, в связи с чем понятие «учреждение» становится лишь обобщающей правовой категорией, по сути объединяющей в себе четыре различные организационно-правовые формы3.
     В связи со сказанным, данная тема, выбранная для исследования в настоящей работе, является на сегодняшний день актуальной.
     Целью дипломной работы является исследование правового положения бюджетных учреждений по российскому законодательству.
     Для достижения этой цели решим ряд задач:
     - исследуем понятие и виды государственных учреждений, признаки государственного бюджетного учреждения;
     - охарактеризуем нормативно-правовое регулирование деятельности государственных учреждений;
     - определим порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных бюджетных учреждений;
     - опишем имущественную обособленность государственных бюджетных учреждений;
     - рассмотрим вопросы распоряжения имуществом государственным бюджетным учреждением;
     - отдельно остановимся на вопросах ответственности государственного бюджетного учреждения и его учредителя.
     Объектом исследования в настоящей работе выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере возникновения и функционирования бюджетных учреждений в России.
     В качестве предмета для исследования выбраны нормативно-правовые акты, юридическая литература, материалы опубликованной судебной практики по теме исследования.
     Методологическую базу дипломной работы составили положения общего метода познания – материалистической диалектики. При написании настоящей работы применены частные методы научного познания – логический метод; метод системно-структурного анализа, формально-юридический и ряд других.
     Необходимо обратить внимание на то, что научные исследования, подготовленные теоретиками после вступления в законную силу федерального закона об изменении статуса бюджетных учреждений, которые бы носили комплексный и системный характер, практически отсутствуют, а имеющиеся в основной своей массе посвящены анализу отдельных аспектов правового регулирования указанной проблематики. 
     Следовательно, организационно-правовая форма бюджетного учреждения и отдельные аспекты гражданская правосубъектность таких юридических лиц требует дальнейшего научного осмысления, а соответствующая сфера законодательного массива – корректировки и упорядочения.
     ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ КАК СУБЪЕКТА ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
     
     
     1.1. Понятие и виды государственных учреждений, признаки государственного бюджетного учреждения
     
     
     Как подчеркивает авторитетный доктор юридических наук Е.А. Суханов, в современном российском правопорядке статус юридических лиц - самостоятельных субъектов гражданского права - в ряде случаев признается за организациями, не являющимися собственниками своего имущества. При этом уважаемый автор главным образом имеет в виду юридические лица в организационно-правовых формах государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений, численность которых в настоящее время измеряется десятками тысяч4.
     Им справедливо подчеркивается сложность их гражданско-правового статуса, которая обусловлена тем, что первоначально ст. 13 ГК РСФСР 1922 г. рассматривались учреждения как разновидность юридических лиц, противопоставляемая объединениям лиц (т.е. корпорациям). То есть это понятие использовалось скорее как обобщенное понятие унитарного юридического лица (в указанном смысле учреждением мог считаться и фонд, поскольку такого вида юридических лиц ГК РСФСР не признавал), притом не являющегося коммерческим предприятием. В этом же смысле ст. 15 ГК РСФСР говорила о «частных учреждениях с правами юридических лиц», относя к ним организации исключительно некоммерческого характера, «как-то: больницы, музеи, учебные учреждения, публичные библиотеки и т.д.».
     Прямое формальное признание своей самостоятельной гражданской правосубъектности госбюджетные учреждения получили лишь в ст. 11 Основ гражданского законодательства 1961 г. и в ст. 24 ГК РСФСР 1964 г. Именно в указанный исторический период сформировалась господствующее понимание учреждения в качестве некоммерческой организации, которую учредитель-собственник (в большинстве случаев - государство) наделяет некоторым имуществом для его целевого (некоммерческого) использования (чему, в частности, служит сохранение за учредителем права собственности на это имущество), а в дальнейшем полностью либо частично финансирует ее бездоходную деятельность.
     В советский период бюджетные учреждения самостоятельно несли ограниченную имущественную ответственность перед кредиторами в рамках бюджетных ассигнований и специальных (внебюджетных) средств, причем только в той их части, которая относится к соответствующей задолженности, следовательно, отвечали лишь некоторой частью своих денежных средств.
     При этом необходимо обратить внимание на то, что возможность выделения бюджетному учреждению дополнительных средств для удовлетворения требований кредиторов (которая закреплялась также ст. 286 ГПК РСФСР 1923 г.) в литературе обычно не рассматривали в качестве субсидиарной ответственности учредителя-государства либо вышестоящих органов, поскольку указанные средства выделялись именно учреждению-должнику, которое и оставалось единолично ответственным перед своими кредиторами. Прямое закрепление неограниченной субсидиарной ответственности учредителя (публично-правового образования) по долгам финансируемых им учреждений появилось уже в период активного формирования рыночных отношений - в первоначальной редакции п. 2 ст. 120 ГК РФ.
     С начала 90-х гг. XX в. бюджетные учреждения в связи с недостатком финансирования стали наделяться многообразными законодательными возможностями для ведения различной приносящей доходы деятельности.
     Формально учреждения продолжали действовать под субсидиарную ответственность создавших их публичных собственников, несмотря на то что наличие и размер их внебюджетных доходов вполне позволяли в значительной степени исключить ее применение (так как при недостатке или отсутствии бюджетного финансирования необходимых потребностей они стали покрываться за счет таких внебюджетных средств). В связи с этим государство со своей стороны оказывало всяческое содействие развитию внебюджетной деятельности учреждений, приносящей доходы и тем самым позволяющей существенно оптимизировать (сократить) бюджетные расходы. Им была не только установлена широкая дифференциация форм госбюджетных учреждений (к которым теперь относятся казенные, собственно бюджетные и автономные учреждения, а также учреждения государственных академий наук), но и созданы такие их разновидности, которые позволили полностью снять с учредителя-собственника всякую субсидиарную ответственность по их долгам (автономные и бюджетные учреждения).
     Согласно положениям современного законодательства о некоммерческих организациях бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
     Интересно отметить, что Н.В. Козлова составила реестр признаков учреждения как одного из видов юридических лиц, которые достаточно полно характеризуют эту организационно-правовую форму:
     1) создается по воле одного или нескольких учредителей, но действует в интересах неопределенного круга лиц;
     2) основой учреждения является целевое имущество, переданное учредителем;
     3) между учреждением и потребителями его услуг, а также между потребителями не возникают корпоративные отношения;
     4) содержание деятельности учреждения определяется общественным интересом в рамках, определяемых государством;
     5) волеобразующим органом учреждения является его администрация, действующая в соответствии с учредительными документами, содержание которых определяется учредителем на основании закона;
     6) учреждение не может быть ликвидировано по воле его администрации, но только по основаниям, предусмотренным законом5.
     И.В. Авилина, считая государственно-бюджетные учреждения организациями, в свое время делила их на два вида: сметные и лимитные. К первым она относит административно-управленческие организации (органы), а к лимитным - большую часть социально-культурных организаций (учреждений)6. Данное деление проводилось в связи с закреплением особенного правового режима указанных организаций (имущественная обособленность, порядок финансирования, законодательное регулирование).
     Действующая сегодня редакция ст. 123.21 ГК РФ предусматривает общие характерные для учреждений критерии. Однако нельзя забывать, что специфика осуществления учреждением своей деятельности имеет существенные отличия в зависимости от субъекта права собственности, который создал учреждение, а также от особенностей финансирования и сферы осуществляемой деятельности.
     Распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. N 1505-р утверждены Методические рекомендации по определению типа государственного (муниципального) учреждения, а также оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения, предназначенные для органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований, поскольку определяют порядок изменения статуса подведомственных им учреждений.
     Законодатель выделяет две группы критериев, которыми необходимо руководствоваться при выборе типа учреждения применительно к той или иной конкретной ситуации7. К первой относятся основные критерии, предусмотренные в положениях федеральных законов и иных нормативных актов (к их числу относятся сфера и виды деятельности учреждения). Ко второй - дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного или муниципального учреждения.
     Критерии первой группы очень расплывчаты. По общему правилу к казенным целесообразно относить только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности. Вместе с тем законодатель допускает создание казенных учреждений и в иных сферах. Сферы деятельности казенных, автономных и бюджетных учреждений четко не определены. Так, автономное учреждение может быть создано в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. В свою очередь, бюджетные учреждения с расширенными правами создаются в таких приоритетных областях, как наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, и одновременно предоставлена возможность создания бюджетных учреждений в иных сферах без ограничений.
     Таким образом, основные критерии не позволяют четко определить, какой тип учреждения необходимо выбрать применительно к той или иной конкретной ситуации, и, как следствие, необходимо принимать во внимание экономический потенциал учреждения, который устанавливается на основании следующих показателей8:
     - средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих;
     - средний рост доходов учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и два предыдущих;
     - средний рост балансовой стоимости основных фондов учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих;
     - средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и два предыдущих;
     - средний рост заработной платы работников в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и два предыдущих;
     - коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста зарплаты работников учреждения, за исключением административно-управленческого персонала, к среднему росту зарплаты административно-управленческого персонала за отчетный финансовый год и два предыдущих.
     Кроме того, при определении экономического потенциала бюджетного или автономного учреждения дополнительно могут использоваться следующие показатели:
     - достаточность обеспечения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепляемым за бюджетным или автономным учреждением в соответствии с установленными нормативными требованиями, а также стандартами качества предоставления государственных (муниципальных) услуг. Положительно оценивается тот факт, если имущество создаваемого бюджетного или автономного учреждения соответствует нормативным требованиям, требованиям стандартов качества либо превышает их;
     - степень износа основных фондов (нефинансовых активов), определяемая как отношение суммы накопленного износа к балансовой стоимости основных фондов на конец отчетного финансового года. Положительно оценивается, если это значение составляет не более 85%;
     - отношение среднемесячной зарплаты работников государственного (муниципального) учреждения к среднемесячной заработной плате работников по субъекту Федерации (муниципальному образованию) в целом, муниципальному образованию, в котором располагается государственное учреждение субъекта за отчетный финансовый год (оценивается положительно, если это значение превышает 100%);
     - наличие в текущем финансовом году просроченной кредиторской задолженности (оценивается положительно в случае отсутствия таковой);
     - доля профильных внебюджетных доходов, определяемая как отношение доходов от основной деятельности учреждения, полученных из внебюджетных источников, к объему финансового обеспечения учреждения за счет всех источников финансового обеспечения за отчетный финансовый год.
     В свою очередь, к показателям, используемым при определении управленческого потенциала государственного или муниципального учреждения, относятся:
     - способность административно-управленческого персонала эффективно вести организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего государственного (муниципального) учреждения после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления);
     - рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств;
     - наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий;
     - наличие программы развития автономного учреждения.
     Итак, приведенные выше положения дают основания для ряда выводов9.
     Во-первых, по замыслу реформаторов перечень казенных учреждений будет ограничен. В целом их статус аналогичен статусу бюджетных учреждений, определенному действовавшим ранее законодательством. А все остальные учреждения получили статус автономных и так называемых бюджетных с расширенными правами и приобрели законное полноценное право заниматься деятельностью, приносящей доходы. 
     Во-вторых, многие вопросы отнесены на усмотрение собственников имущества учреждений (Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований) при определении типа государственного или муниципального учреждения, а также при оценке целесообразности принятия решения об изменении типа государственного или муниципального учреждения. 
     В-третьих, чем выше экономический и управленческий потенциал государственного или муниципального учреждения, тем более целесообразен его перевод со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного и муниципального задания.
     В научной литературе неоднозначно оценивают возможности участия публично-правовых образований в гражданском обороте посредством создания юридических лиц, в том числе учреждений. Так, Е.А. Суханов категорично утверждает, что «в ближайшей перспективе государственные (и муниципальные) юридические лица - несобственники должны будут... полностью лишиться гражданской правосубъектности»10. О.И. Баженова полагает, что, «не ограничиваясь деятельностью через органы государственной и муниципальной власти, публично-правовые образования все чаще выполняют свои функции через создаваемые ими юридические лица»11. Несмотря на неоднозначность подходов, невозможно не согласиться, что выполнение ряда социальных обязательств государства перед гражданами, закрепленных Конституцией РФ, которые не могут в полной мере обеспечиваться рыночными инструментами, должно быть возложено на государственные и муниципальные учреждения. Отнесение такого рода услуг к государственным или муниципальным осуществляется Федеральным законом N 83-ФЗ и нормативными правовыми актами, принятыми для его реализации.
     Уставная (профессиональная) деятельность учреждений, являющихся некоммерческими организациями, в подведомственной сфере осуществляется соответствующими отраслевыми управлениями образования, здравоохранения, социальной защиты и другими достаточно активно. 
     Сказанное подтверждает содержащееся в ч. 1 ст. 161 БК РФ понятие бюджетного учреждения, которое определяет правовое положение государственного учреждения как субъекта финансовых, а именно бюджетных, правоотношений.
     Задачами государственного учреждения являются стоящие в соответствующей сфере жизни государства и общества общезначимые вопросы, которые должны решаться данным государственным учреждением для достижения поставленных перед ним целей.
     Так, задачами государственных учреждений являются:
     - организация эффективного управления государственным имуществом в соответствующей сфере;
     - организация учета государственного имущества и контроля за его использованием в соответствующей сфере;
     - удовлетворение потребностей государства, физических и юридических лиц в общезначимых работах, услугах, научных исследованиях в соответствующей сфере;
     - обеспечение безопасности государства и общественной безопасности в соответствующей сфере;
     - организационно-правовое и материально-техническое обеспечение нормального функционирования органов исполнительной власти в соответствующей сфере;
     - обеспечение исполнения нормативных и индивидуальных правовых актов, иных решений органов исполнительной и судебной власти в соответствующей сфере.
     Деятельность бюджетного учреждения разделяется на основную и прочую уставную деятельность12. Основные виды деятельности формирует и утверждает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, но при этом бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Если в учредительных документах предусмотрены иные виды деятельности, способствующие достижению целей основного вида деятельности, то бюджетное учреждение может выполнять и их.
     Бюджетное учреждение осуществляет в установленном порядке полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по исполнению в денежной форме публичных обязательств перед физическим лицом; финансовое обеспечение осуществления бюджетными учреждениями полномочий производится в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.
     
     
     1.2. Нормативно-правовое регулирование деятельности государственных учреждений
     
     
     За кардинальной сменой экономических отношений, произошедшей в результате проводимых в России в начале 1990-х годов реформ, последовало аналогичное изменение подходов к правовому регулированию гражданского оборота.
     Утверждение в имущественных отношениях страны рыночных принципов в качестве основополагающих потребовало активного реформирования гражданского законодательства, при этом в первую очередь норм, определяющих правовое положение таких субъектов гражданского права, как юридические лица.
     В рассматриваемый период принят ряд нормативно-правовых актов, которыми закреплялось правовое положение отдельных разновидностей учреждений, среди которых необходимо упомянуть: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»13, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях»14, Федеральный закон от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»15, Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ «О библиотечном деле»16, Федеральный закон от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ «О Музейном фонде и музеях в Российской Федерации»17, Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»18, Основы законодательства Российской Федерации о культуре19, Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»20, Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»21 и некоторые другие.
     Но в рамках этого массива законодательства не сформировалась целостная классификация учреждений. Она была оформлена лишь в Гражданском кодексе Российской Федерации22, в силу п. 2 ст. 120 которого учреждения стали создаваться на основе частной или государственной (муниципальной) собственности и, соответственно, принадлежать как государству (муниципалитету), так и частным собственникам.
     Итак, начиная с момента принятия в 1994 г. части первой ГК РФ в российском законодательстве получило закрепление деление учреждений на два вида: частные и государственные (муниципальные). В качестве основания для указанной классификации послужил такой критерий, как субъектная принадлежность имущества, передаваемого в оперативное управление учреждению.
     Учитывая многообразие форм государственных и муниципальных учреждений, законодатель в п. 3 ст. 120 ГК РФ допустил определение их статуса как законами, так и иными правовыми актами.
     Принятый сразу вслед за частью первой ГК РФ Федеральный закон от 12 июня 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» отнес учреждения к одной из форм некоммерческих организаций, однако какую-либо типологию учреждений изначально также не содержал.
     В целях установления правового положения субъектов бюджетных правоотношений, к которым относились все без исключения государственные (муниципальные) учреждения, в 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации23, также не предусматривавший какие-либо классификации данных учреждений.
     Таким образом на протяжении десятка лет выглядела правовая основа системы учреждений в нашей стране.
     Однако неэффективность государственного сектора экономики, необходимость сокращения бюджетных расходов стали одним из аргументов для постановки вопроса о реструктуризации сети бюджетных учреждений24.
     В литературе отмечается, что «уже к 2004 году в органах власти страны сложилось твердое убеждение о необходимости жесткого упорядочения отношений с государственным имуществом, в частности с организациями, основанными на праве оперативного управления. После нескольких лет интенсивных общественных обсуждений было предложено ввести в гражданско-правовое законодательство новую форму некоммерческих организаций - автономное учреждение, которая по своему имущественному положению в большей степени соответствует сложившимся реалиям участия государственных и муниципальных некоммерческих организаций... в современной рыночной экономике»25.
     В качестве меры реагирования последовало принятие соответствующего Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
     Закон об автономных учреждениях ввел в гражданский оборот субъекта права, наделенного правоспособностью, позволяющей ему реализовывать новые публичные функции, в том числе связанные с управлением публичной собственностью.
     В качестве особенности автономных учреждений необходимо назвать то, что они создаются в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления лишь в тех сферах жизни общества, в которых Закон допускает их создание.
     В источниках указывается, что автономным учреждениям предоставлена «более широкая свобода в привлечении наряду с бюджетными иных средств за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности, а также в распоряжении указанными средствами»26.
     При этом, в отличие от существовавших на то время бюджетных учреждений, собственник автономного учреждения освобождался от ответственности по его обязательствам.
     Правовое положение автономных учреждений указанный Закон обусловил своеобразной организационной структурой, состоящей из учредителя, наблюдательного совета, руководителя и иных органов. Для данного типа государственных (муниципальных) учреждений были расширены направления деятельности, увеличен объем их прав на имущество, установлен порядок принятия решений по крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью (до этого понятия таких сделок были характерны исключительно для коммерческого сектора юридических лиц)27.
     Представляется, что правовое положение автономного учреждения приблизилось к правовому статусу коммерческих организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность. В работу учреждений стали внедряться корпоративные принципы организации хозяйственной деятельности.
     Понятие учреждения как некоммерческой организации, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, было введено Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений»28.
     Представленное в данном Законе понятие учреждения не в полной мере соответствовало правовой традиции, поскольку учреждение предполагалось как «особый субъект имущества, которому и будут принадлежать средства, назначенные для определенной цели и выделение для этих целей из имущества различных лиц. Такое выделение может состоять на основании договора нескольких лиц, по дарственному или завещательному акту одного лица»29.
     Помимо спорной терминологии, введение в действие Закона об автономных учреждениях сопровождалось критическими замечаниями и общим непринятием всей реформы системы государственных и муниципальных учреждений в целом.
     Т.А. Гусева предприняла попытку изложить общую идею данного Закона следующим образом: она «заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений»30.
     В нормах данного Закона был выявлен ряд недостатков, не все его нормы согласовывались с общими признаками учреждения как организационно-правовой формы некоммерческого юридического лица. Критике со стороны научного сообщества подверглось исключение субсидиарной ответственности собственника по долгам автономного учреждения, введение в оборот такой категории, как «особо ценное движимое имущество»31.
     Необходимость реформы была продиктована достаточно низкой эффективностью расходования бюджетных средств учреждениями в связи с отсутствием взаимосвязи между результатами деятельности учреждений и их финансированием. 
     В ответ на это, на протяжении последних лет государством предпринято несколько попыток для реформирования бюджетной сферы. Во-первых, все государственные и муниципальные учреждения были переведены на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство в целях обеспечения прозрачности расходования бюджетных средств. Во-вторых, введена обязательная процедура государственных и муниципальных закупок. 
     С одной стороны, эти меры принесли положительные результаты, а с другой - усложнили работу многих учреждений. В настоящее время предпринята очередная попытка преобразовать бюджетную сферу путем изменения правового положения бюджетных учреждений.
     Основная цель изменения правового статуса бюджетных учреждений - повышение качества государственных и муниципальных услуг, работ и функций. Реформаторы предлагают следующие пути решения поставленной цели:
     - изменение механизма финансового обеспечения учреждений. В частности, определенные организации в бюджетной сфере будут переведены со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного и муниципального задания;
     - предоставление права определенным учреждениям заниматься приносящей доход (коммерческой) деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;
     - упразднение субсидиарной ответственности государства по обязательствам некоторых бюджетных учреждений.
     Очевидно, что перед реформаторами были поставлены благие цели и задачи. Указанные преобразования должны повысить качества услуг в медицине, образовании и в других социально значимых сферах. Однако не всеми с воодушевлением были восприняты изменения правового статуса бюджетных учреждений. 
     В частности, как отмечают противники реформы, нововведения в перспективе способны привести к резкому сокращению учреждений, оттоку из них квалифицированных кадров. Как следствие, возможен процесс слияния и поглощения учреждений на рынке социальных услуг. 
     Можно обнаружить также точку зрения, что в стране не останется бесплатного образования и медицины, а многие.......................