Понятие административного процесса

Содержание



		

		Введение…………………………………………………………………………….. 3

		Понятие административного процесса………………………………………......4

		Особенности и проблемы административного процесса………………..……10

		 Заключение…………………………………………………………………………15

		Список литературы ………………………………………………………………...16













































Введение



В настоящее время в научной юридической литературе административному процессу уделяется достаточно пристальное внимание, о чем свидетельствует огромное количество публикаций на данную тему. Это объясняется причинами объективного характера, связанными с развитием гражданского общества в России, а также необходимостью установления административных процедур. Необходимо отметить, что в российском законодательстве представлено несколько видов процессов, каждый из которых существенно отличается от других по юридическому содержанию, по объему и уровню правового регулирования: уголовный, гражданский, арбитражный, административный.

Административный процесс - самостоятельный вид юридического процесса. Причем он относится к правоприменительным его видам, что предполагает реализацию правовых норм посредством нормативно определенной деятельности уполномоченных органов государства по применению правовых установлений.

Многолетние трактовки этого вида юридического процесса, включающие помимо производства по делам об административных правонарушениях порядок рассмотрения правовых споров в публичной сфере, утратили в настоящее время смысл. Принятый в 2015 г. Кодекс административного судопроизводства РФ расставил точки над i в давнем споре, определив процессуальный порядок разрешения судами споров физических и юридических лиц с публичной администрацией. Им же закреплена четкая норма о том, что его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях (ч. 5 ст. 1). Данное производство закреплено в процессуальных нормах раздела 4 действующего КоАП РФ. Их совокупность отождествляется в правовой литературе с понятием административного процесса (А. С. Дугенец, С. З. Женетль, М. Я. Масленников и др.)

Понятие административного процесса





Единого подхода к пониманию сущности административного процесса не выработано до сих пор. Следует отметить, что в юридической литературе научная разработка концепции административного процесса началась в середине 1960-х годов и, надо сказать, продолжается в настоящее время. Но вопросы административного процесса практически не исследовались в комплексе. Предметом изучения были лишь отдельные виды административных производств, в частности, производство по делам об административных правонарушениях.

Признание за административным процессом права на существование было достигнуто в процессе трудного и долгого пути. В 1929 г. советский административист В.Л. Кабалевский в книге «Советское административное право» выделил административно- процессуальные вопросы в отдельную главу. В 1949 г. С.С. Студеникин отмечал, что административный процесс составляет совокупность определенных процессуальных правил. Начиная уже с 1960-х годов, появляется огромное количество научных работ, содержащих различные подходы к понятию административного процесса. Приведем лишь некоторые из них. Например, Г.И. Петров рассматривал административный процесс как процесс осуществления исполнительной и распорядительной деятельности государства. В.М. Манохин представлял административный процесс как деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но, прежде всего, порядок реализации административно-правовых норм. А.П. Коренев в 1970 году писал, что административный процесс – деятельность по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством. 

В 1980-е годы - начале девяностых впервые были разработаны и приняты кодифицированные акты в сфере административного процесса. Однако в целом, данный этап следует считать периодом ремиссии административно-процессуальных исследований, так как теории административного процесса.

 И, наконец, в конце 1990-х годов, вновь появляется серьезный интерес к проблеме существования административного процесса. На наш взгляд, попытки теоретического осмысления реализации административно-правовых норм материального характера в неких процедурных формах возникают отнюдь не в связи с теми или иными субъективными процессами, как это часто стараются представить, но обусловлены объективными причинами. Волны интереса к рассматриваемой проблеме весьма недвусмысленно привязаны к периодам демократизации общественной и государственной жизни в нашей стране, периодам, когда обсуждение необходимости ограничения произвола государства в целом и каждого из его органов и должностных лиц в отдельности, осуществляемое в интересах человека, хотя бы в форме установления неких правил поведения или процедурно-юридических норм, становится возможным. Причем, в отличие от соответствующих моментов в развитии конституционного (государственного) права, парламентского права, гражданского права и процесса, уголовного права и процесса, в развитии административного права и тем более процесса наблюдается значительное запаздывание по отношению ко времени осуществления демократических преобразований общего характера. 

С.С. Студеникин предложил определение административного процесса в «широком смысле», подчеркнув, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс». Другие ученые трактуют административный процесс как порядок правоприменительной деятельности органов государственного управления. Д.Н. Бахрах полагает, что административный процесс стоит в одном ряду не только с такими юридическими процессами, как уголовный, гражданский, но и законодательный и бюджетный. Административный процесс, по его мнению: 

а) представляет собой разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступках) и прокуроры; 

б) направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов; 

в) урегулирован нормами административного права. 

Раскрывая систему понятий административного процесса, Ю.А. Тихомиров предлагает разделить их на две группы. Первая группа - «управленческий процесс» (близким является различение в рамках административного процесса административно-распорядительного и охранительного процесса). Вторая группа -«административный процесс», «административно-процессуальное законодательство», «административно-процессуальные нормы», «административное правонарушение», «административная ответственность», «административное судопроизводство», «органы административной юстиции». Здесь возможны досудебные и судебные процедуры, в частности порядок разрешения разногласий в системе органов исполнительной власти. Такой набор понятий и существующих между ними связей, полагает автор, позволяет определить объем административно-процессуального регулирования. Однако правовое регулирование деятельности и полномочий судебных органов может осуществляться нормативно-правовыми актами не ниже уровня федерального конституционного закона (ч. 3 ст. 128 Конституции РФ), что исключает применение подзаконных актов в качестве источника судебного административного процесса. Нельзя не согласиться с Н.Г. Салищевой, полагавшей, что административисты не пришли к общему мнению по поводу рамок и объема административного процесса, его соотношения с процессом гражданским и уголовным, существования административно-процессуального права как самостоятельной отрасли права. 

В настоящее время под административным процессом понимается: 

а) порядок принятия органами исполнительной власти и органами местного самоуправления (если они наделены государственно-властными полномочиями) нормативных и индивидуальных правовых актов, а также порядок рассмотрения этими органами обращений граждан и организаций в сфере своей компетенции, то есть административная процедура;

 б) порядок рассмотрения судами и органами (должностными лицами) исполнительной власти дел об административных правонарушениях, то есть административная юрисдикция в сфере административной ответственности; 

в) порядок осуществления правосудия по публично-правовым (административным) спорам между органами публичной власти, с одной стороны, и гражданами, и организациями (юридическими лицами) - с другой, то есть административное судопроизводство в сфере административной юстиции.

Анализ подходов к административному процессу в советской, а затем и российской юридической литературе позволяет сделать вывод, что его понятие употреблялось в двояком смысле: административный процесс в широком понимании и административный процесс в узком понимании. Рассмотрим основные взгляды представителей обеих точек зрения. По мнению Г. И. Петрова, административный процесс в широком смысле – это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления.

Административный процесс в узком смысле – это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции. Представляется, что первое определение административного процесса весьма широко. В данном случае процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления отождествляется с государственным управлением вообще. А.Ф. Клейнман считал, что административный процесс существует только в судебных органах при рассмотрении административно-правовых дел. Е.В. Додин писал по этому поводу в свое время, что для управленческих органов административный процесс служит средством выполнения основного назначения государственного управления, для иных органов государства и уполномоченных общественных организаций административный процесс, с одной стороны, создает условия для выполнения их основных задач, с другой – является средством оказания содействия государственному управлению. 

Таким образом, мы имеем две концепции к определению административного процесса: «юрисдикционная» и «управленческая». Первая концепция заключается в том, что под административным процессом еще в 1960-е гг. предлагалось понимать только деятельность по применению мер административного принуждения, то есть урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел. Вторая концепция определения административного процесса («управленческая») состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, то есть в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления, решения его задач. Таким образом, административный процесс, складывается из двух частей, одинаковой мерой отрегулированных нормами административно- процессуального права: деятельности органов государственного управления по разрешению конкретных дел и отношений между участниками этой деятельности. Эта особенность административно-процессуальной деятельности объясняет численность административных производств, поскольку административный процесс обслуживает отрасли права, которые не имеют своих процессуальных форм. 

Поэтому административный процесс - это соответствующая процедура, происходящая в рамках, установленных процессуальными правовыми нормами, а их совокупность, объединенная общей функцией, составляет производство. Совокупность разных видов производств составляет административный процесс. 



































Особенности и проблемы административного процесса



Специфика административного процесса, сформировавшегося в качестве теоретически выделяемой области правоотношений внутри административного права, заключается в том, что, в отличие от уголовного и гражданского процесса, где процедура устанавливается исключительно применительно к разрешению спорной ситуации в рамках судопроизводства, административный процесс имеет в своей основе позитивные процедуры, существующие в рамках реализации исполнительных и распорядительных правомочий субъектов государственного управления. Управленческая деятельность органов государственного управления и должностных лиц средствами административного права заключена в определенные процедурные рамки.

 Во-первых, это совокупность, система последовательно совершаемых субъектами публичного права действий. 

Во-вторых, порядок совершения юридически значимых действий регулируется процессуальными нормами административного права.

 В-третьих, административный процесс как деятельность субъектов публичного права состоит из стадий, на каждой из которых участниками процесса совершаются определенные юридические действия, направленные на достижение конкретного юридического результата: принятие акта управления, выдача юридического документа, предоставление информации и т. п.

В-четвертых, конечной целью и результатом административного процесса является реализация субъектами правоотношений прав и обязанностей на основе соответствующих материальных норм права.

 Правоприменительный административный процесс направлен на разрешение на основе соответствующих норм права конкретных жизненных ситуаций, в том числе юридических конфликтов в сфере исполнительной власти. Он включает в себя следующие виды деятельности:

-	властно-организующая деятельность органов государственной власти и должностных лиц;

- деятельность физических и юридических лиц по реализации своих прав и законных интересов, а также по исполнению возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления.

Деятельность физических и юридических лиц по реализации принадлежащих им на основе правовых норм субъективных прав и обязанностей, направленная на удовлетворение их законных интересов, является правореализующим процессом, который во многих ситуациях требует одновременной реализации органами государственного управления и органами местного самоуправления их властных полномочий в рамках соответствующих правил, предусмотренных административно-процессуальными нормами.

Иным видом правоприменительного административного процесса является властно-организующая деятельность компетентных органов государственного управления и должностных лиц, а также деятельность судов по реализации возложенных на них функций по осуществлению мер административного принуждения, в том числе по применению мер административного наказания.

Вместе с тем административный процесс имеет место при осуществлении судами функций административной юстиции, то есть судебного контроля за законностью действий органов публичной власти в отношении граждан и организаций.

 Административный процесс включает в себя три составляющие: административные процедуры, административную юрисдикцию, административную юстицию.

Административные процедуры - это упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и образуемых этими органами государственных учреждений, направленные на реализацию предусмотренных законодательством либо подзаконными нормативно-правовыми актами прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.

 Под административной юрисдикцией понимается процесс рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами публичной власти, применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам.

Административная юстиция подразумевает судебный контроль за законностью актов государственного управления, принимаемых органами (должностными лицами) исполнительной власти, и актов, принимаемых органами местного самоуправления.

 Критерием выделения административного процесса из единого юридического процесса является его отраслевая принадлежность: субъектами административного процесса являются субъекты административного права - исполнительные органы государственной власти и иные органы государственного управления. Обратим внимание на некоторые принципиально важные положения, которые позволяют раскрыть содержание юридического и административного процессов и отграничить их друг от друга. Эта проблема сегодня актуализировалась в связи с формированием новой судебной системы и реформированием соответствующих отраслей процессуального права. 

Во-первых, административный процесс, как и другой юридический процесс - уголовный или гражданский, есть производное от соответствующего материального права. Все эти процессы представляют сегодня обособившиеся и сформировавшиеся самостоятельные институты. Отрадно, что о становлении самостоятельных отраслей административного права и административного процесса дискуссии практически прекратились. Сегодня очевидно, что и административное право, и административный процесс имеют свой предмет - совокупность характерных и специальных общественных отношений, самостоятельную и обособленную группу норм, взаимодействующих с нормами иных отраслей права, наконец, существует насущная потребность в самостоятельном урегулировании этих общественных отношений. Связь административного права и административного процесса бесспорна. Предположим отсутствие материальных административно-правовых норм, возможно ли при этом существование норм процессуальных? Конечно нет: процесс всегда вторичен, он следствие материальных норм, их реализация. 

Во-вторых. Необходима ли унификация отдельных элементов юридического процесса, и если да, то в какой степени? Законодательное требование (и это не только ст. 118 Конституции РФ, но и другие нормы) о наличии самостоятельной формы осуществления правосудия - административного судопроизводства - существует уже давно. Но реализовываться оно начало лишь спустя почти 10 лет после появления в Конституции, да и то, когда Президент РФ сказал о нем в своем Послании ФС РФ 2012 г. И уже в мае 2013 г. проект КАС РФ прошел первое чтение в Госдуме, а в мае 2015 г. был принят. В нем собраны нормы, регулирующие правила рассмотрения судами общей юрисдикции значительной категории дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Административисты в большинстве своем высоко оценили этот Кодекс, даже при том, что он размыто формулирует предмет правового регулирования и не вполне ясно, как соотносится с предметом регулирования других, уже действующих процессуальных законов. В нем есть нормы, которые не просто нарушают ясность правового регулирования - они порождают правовую неопределенность в вопросе подведомственности административных дел. Используемая в КАС РФ терминология и устанавливаемые в нем процедуры имеют ярко выраженную гражданско-процессуальную ориентацию. Практически переписаны нормы главы 6 ГПК РФ о распределение бремени доказывания, судебных расходах и издержках, разрешении ходатайств о применении обеспечительных мер и т.д. Однако почему законодатель вместо предусмотренных главой 4 ГПК РФ наименований лиц, участвующих в деле (истец, ответчик, заявитель), использовал не совсем понятные для нас понятия «административный истец», «административный ответчик», «административное исковое заявление» и др.

 В-третьих. Сравним административное, уголовное и гражданское процессуальное законодательство. Правовая регламентация административных споров нормами ГПК РФ невозможна, поскольку гражданско-процессуальная форма правосудия в принципе содержательно отлична от административно-правовой. В первом случае дела, возникающие из гражданских правоотношений, рассматриваются судами в порядке гражданского (искового) судопроизводства, во втором случае споры и дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, - в порядке административного судопроизводства. Природа этих споров и дел различна, а значит, различна и процедура их рассмотрения. Сегодня мы видим многочисленные процессуальные и компетенционные проблемы, несоответствие многочисленных норм процессуальной части КоАП РФ, АПК РФ, ГПК РФ, КАС РФ. 































Заключение



Таким образом, в административном праве фактически существует три подхода к пониманию административного процесса, которые условно можно обозначить: юрисдикционный, управленческий и действительно широкий, за пределами которого стираются границы между формами реализации норм материального права, между материальными и процессуальными нормами, между формами юридической деятельности. 

 Административный процесс обладает всеми признаками юридического процесса и имеет характерные особенности, что позволяет с учётом обширного массива административно-процессуального законодательства поставить его в один ряд с имеющими высокую степень организации уголовными и гражданскими процессами. В отличие, от которых административный процесс имеет более сложную структуру. Представляется, что административный процесс есть процессуально оформленная урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность субъектов публичной власти по разрешению правоприменительных и правотворческих юридических дел в сфере осуществления публичного управления и судебного контроля за ним. 

Административные процесс состоит из тех групп (видов, типов) производств, которые называются также видами административного процесса. Каждая группа производств имеет сходство процессуальной формы и юридического результата, некоторые общие правила разрешения административных дел, но основной объединяющий признак – виды процессуальной деятельности: правотворческая, правонаделительная, юрисдикционная.

 











Список литературы



		Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.

		Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 22.11.2016) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

		Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Российская газета, N 220, 20.11.2002.

		Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Российская газета, N 49, 11.03.2015.

		Административный процесс: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / В. В. Волкова, Е. В. Хахалева, В. Н. Галузо. М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2010. 405 с.

		Административно-процессуальное право: учебник / под ред. д. ю. н., проф. А. И. Каплунова. СПб. : Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2015. 382 с.

		Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное производство // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах - участниках содружества независимых государств. Материалы международной дистанционной научно-практической конференции. - М.: Изд-во Акад. экон. безопасности МВД России, 2008, Вып. 4, Т. 1. С. 347-365.

		Додин Е.В. Применение административно-правовых норм органами государственного управления // Проблемы правоведения. Республиканский межведомственный научный сборник. - Киев: Вища шк., 1977, Вып. 36.  С. 38-48.

		Гулягин А. Ю. Административная и уголовная юрисдикция: общность процессуальной природы // Административное право и процесс. 2011. № 11. С. 15-18.

		Елагин Р. И. Административное право России: учебник. М.: Книжный мир, 2011. 285 с.

		Избранные труды. Т. II / Клейнман А.Ф. - Краснодар: Совет. Кубань, 2009. 816 c.  

		Кабалевский В.Л. Советское административное право. Харьков: Госиздат Украины, 1929. 416 с.

		Кодификация советского административного права. Теоретические проблемы / Коренев А.П. - М.: Юрид. лит., 1970. 134 c.

		Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения // Ученые записки Ленинградского юридического института. - Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1964, Вып. 6. С. 41-68.

		Салищева Н.Г. Проблемы развития института административной юстиции в России // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2013, Вып. 7. С. 712-718.

		Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства// Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Вып. 2: Административное право и процесс. 2014. С. 41-44. 

		Советское административное право. Учебник / Студеникин С.С. - М.: Госюриздат, 1949. 308 c.

		Советское административное право: Часть особенная. Курс лекций. Вып. 2 / Манохин В.М.; Отв. за вып.: Конин Н.М. - Саратов, 1968.  232 c.

		Тихомиров Ю.А. Модернизация административного права: от «наказательности» к «регулирующему обеспечению» // Административное право и процесс. - М.: Юрист, 2015, № 4. С. 5-11.

	

2.......................