Основные модели организации местного самоуправления в России

Федеральное бюджетное государственное образовательное учреждение высшего
образования
«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА 
и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ                   
 при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ЮЖНО-РОССИЙСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ


Факультет управления
Направление подготовки «Государственное и муниципальное управление»
Кафедра: кафедра государственного и муниципального управления


КУРСОВАЯ РАБОТА
на тему:
«Основные модели организации местного                         самоуправления в России»







                                                                                                         Автор работы:
                                                                                                         студент 521  группы 
заочной формы обучения
Ганжин П.Г.
подпись: 
     
Руководитель работы:  
Старший преподаватель                                                                Косенко А.В.                                                             








г. Ростов-на-Дону
2017 г.



Оглавление

Введение	3
Глава 1. Теоретические основы организации местного самоуправления	5
1.1.История МСУ	5
1.2. Правовой статус участников муниципальных правоотношений	11
Глава 2. Проблемы и перспективы организации местного самоуправления в России	16
2.1. Модели местного управления и самоуправления	16
2.2. Проблемы и перспективы организации муниципальной власти в городских округах	24
Заключение	33
Список литературы	35

Введение
     Актуальность данной темы заключается в том, что российская система местного самоуправления находится на данном этапе в стадии роста и формирования, и не лишена определенных проблем.
     Например, проблема взаимодействие органов местного самоуправления и населения в России, а именно, вовлеченности населения в процесс местного управления является одной из самых распространенных на территории страны. Местные администрации не воспринимают население, как реальный ресурс для развития. Они не могут привлечь население к решению вопросов социально-экономического развития местного значения. В результате МСУ подменяется муниципальным управлением, что для активных граждан является сужением до минимума возможности участвовать в решении вопросов местного значения.
     Так же имеет место быть кадровая проблема, а именно подготовка, переподготовка кадров и повышение квалификации муниципальных служащих, попадание на должность глав муниципальных образований людей, не имеющих опыта в управлении.
     Для рассмотрении таких вопросов, как исторические предпосылки развития, основные правовые нормы МСУ и правовой статус органов МСУ использовались работы С. А. Авакьяна, А. Н. Дементьева, С.Н. Чернова и Т.Ю. Олениной.
     Деятельность местного самоуправления в России исследовались в основном с помощью работ таких авторов, как М.В. Баглай, С. А. Ларцева и Л. А. Андреева. Например, работах Андреевой и Ларцевой описаны основные аспекты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, а так же аспекты реализации законодательства о местном самоуправлении.
     Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с регулированием местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.
     Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления в Российской Федерации.
      Целью работы является изучение российской системы МСУ.
     Можно выделить следующие задачи данной работы:
     - рассмотреть исторические предпосылки МСУ;
     - разобраться, на основании каких правовых норм осуществляется МСУ;
     - раскрыть особенности правового статуса органов МСУ;
     -  проанализировать полученную информацию и сделать соответствующие выводы.
     В ходе решения поставленных задач данной работы, был использован преимущественно метод сравнения, а так же исторический и логический методы.
     Научная значимость данной работы состоит в том, что в ней обобщена информация по системе местного самоуправления двум стран, а как правило большинство исследует отдельные элементы системы.


Глава 1. Теоретические основы организации местного самоуправления

1.1.История МСУ
     
     Историю развития местного самоуправления в современной России можно начать с предпосылок, которые имели место быть еще в 1990 году, а именно закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Это был первый акт в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местноесамоуправление. Именно с этого закона началось реформирование системы власти в России.
     В июле 1991 г. был принят закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Это был основной правовой акт, определивший формирование институтов МСУ в на территории России. Данный закон установил территориальные границы осуществления местного самоуправления: район, город, поселок, и т.д.
     В Конституции России(далее – Конституции РФ), принятой 12 декабря 1993 г. были закреплены результаты политической и идейной борьбы, развернувшейся в конце 80-х гг. по поводу организации МСУ. Конституция РФ закрепила три важных обстоятельства в 12 статье:
     Во – первых о признании и гарантированности МСУ;
     Во – вторых о самостоятельности МСУ в пределах своих полномочий;
     В – третьих о том, что органы МСУ не входят в систему государственной власти.
     Данные положения Конституции РФ о местном самоуправлении позволяют считать его самостоятельным субъектом конституционного права во взаимоотношениях с народом, что , в отличии от предыдущих конституций, является новеллой.4
     После принятия 25 августа 1995 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пошел процесс более эффективный процесс восстановления самоуправленческих начал. На основе этого закона, сложилась новая организационно-территориальная структура МСУ.
     Структура представляла собой симбиоз государственной и общественной теории, правда, с перекосом в сторону последней. Органы МСУ были наделены публичными полномочиями, хотя, согласно новой Конституции РФ не рассматриваются как органы государственной власти1.
     Однако, необходимость дальнейшего совершенствования МСУ подтолкнула
     федеральный центр к масштабному, новому реформированию МСУ. Необходимость выразилась в принятии 6 октября 2003 г. закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации».
     Вступивший в силу с 1 января 2006 года новый закон имел главной своей целью устранить неопределенность в разграничении предметов полномочий и ведения между органами местного самоуправления и органами государственной власти. С этой целью была введена единая структура территориальной организации МСУ2:
     - городской округ – городское поселение не входящие в состав муниципального
     района;
     - муниципальный район – соответствует прежнему району;
     в муниципальный район входят:
     - городское поселение;
     - сельское поселение;
     - межселенные территории;
     В состав территории городского поселения могут входить один город или один посёлок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры.
     Сельское поселение — один из типов муниципальных образований в России, представляет собой один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
     Так же данная редакция закона более подробно регулирует деятельность органов МСУ. Полномочия РФ и субъектов Федерации в сфере регулирования МСУ устанавливаются на основе уже других принципов, чем раньше.
     Как отметил исследователь Васильев В.И. в результате реформы 2003 года «вместо примерно 12 тысяч муниципальных образований, сформированных в соответствии с ФЗ оместном самоуправлении 1995 года, их возникло около 24 тысяч»3.
     1.1 Основные правовые нормы регламентирующие МСУ
     
     В России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, также являются источниками муниципального права Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления (статья 15 Конституции РФ). Из них важнейшим документом по вопросам местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года8 (Российская Федерация является членом Совета Европы с 28 февраля 1996 года). Европейская хартия ратифицирована Государственной думой 20 марта 1998 года и вступила в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 года. Хартия устанавливает важнейшие принципы, которые должны лежать в основе организацииместного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.
     По мнению Дементьева А. Н. Российского исследователя местного самоуправления, «Статьи Хартии можно классифицировать по двум группам принципов. Первая группа – принципы устанавливающие положения местной власти в системе организации публичной власти в Государстве. Ко второй группе относятся принципы, устанавливающие требования к порядку формирования и организации внутренней деятельности институтов МСУ»4.
     Высшей юридической силой на территории Финляндии обладает Конституция. В § 121 Конституции устанавливаются принципы муниципального самоуправления. В соответствии с п. 1 указанного параграфа Финляндия разделена на коммуны, управление которых должно основываться на самоуправлении проживающих в них жителей. В соответствии с п. 2 параграфа общие основания муниципального управления и направляемые коммунам вопросы регулируются законом. Основные постановления по этой части содержатся в Законе о муниципалитетах. 10
     В § 122 Конституции устанавливаются принципы муниципального деления. В соответствии с п. 2 данного параграфа закон устанавливает основания для деления. Это означает, что предпосылки к изменению муниципального деления и процедуре принятия решения относительно изменения такового должны регулироваться законом. Последнее указывает на Закон о муниципальном делении.
     В соответствии с § 1 Закона о муниципалитетах Финляндия разделена на коммуны, самоуправление жителей которых гарантировано Конституцией. Закон устанавливает структуру муниципального управления, вынесения решений, возможности оказания влияния самими жителями муниципалитета, определяя также формы межмуниципального взаимодействия. В ЗМ не введены положения, определяющие принципы муниципального территориального деления или изменения муниципального деления.
     Источниками муниципального права в России принимаемые на федеральном уровне являются нормативные правовые акты в области местного самоуправления. К ним, прежде всего, относится Конституция Российской Федерации — главный источник муниципального права, в которой содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления, а также федеральные законы5. 
     Например, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2006 года, «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ12, «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ13, «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09.02.2009 № 8-ФЗ14, «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 № 178-ФЗ15, «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21.07.2005 № 97-ФЗ16.
     Также источники муниципального права в России составляют нормативные подзаконные акты Президента РФ: Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»18, Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»19, Указ Президента РФ от 13.05.2010 № 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности»20, Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»6.
     Источниками муниципального права являются нормативные подзаконные акты Правительства РФ: Постановление Правительства РФ от 27.06.1996 № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления», Постановление Правительства РФ от 18.04.2012 №344 «О ведении государственного реестра муниципальных образований РоссийскойФедерации», Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта “и” пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления”», Постановление Правительства РФ от 11.11.2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков».
     Нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти выступают источниками муниципального права России, например: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 14.02.2008 № 31 «Об утверждении Положения об организации работы по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде», Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 24.08.2005 № 139 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него», Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 03.07.2009 № 203 «Об утверждении форм свидетельств о государственной регистрации Устава муниципального образования», Приказ Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 14.11.2008 № 687 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях», Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 № 613 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований».
     Третью группу источников составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации: конституции (уставы), законы, подзаконные акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления.
     
1.2. Правовой статус участников муниципальных правоотношений
     В России основу МСУ составляют представительные органы.
     Точную характеристику представительному органу дает Н. С. Бондарь. По его мнению, представительный орган выступает в отношениях с муниципальной собственностью не только как властный орган, а как единственный орган, осуществляющий, прежде всего, объединительную функцию, организующий население данной территории в единый территориальный самоуправленческий коллектив, местное сообщество, как объект муниципальной собственности7.
     Представительный орган – это выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и от его имени решения, имеющие юридическую силу на территории муниципального образования (далее – МО).
     В системе МСУ он занимает особое положение. В Конституции РФ говорится о том, что МСУ осуществляется гражданами через выборные и иные органы МСУ, при этом последние не называются. Это говорит о том, что приоритет отдается именно представительным органам. Представительные органы избираются непосредственно жителями МО и имеют своей целью выражать их волю.
     Основные черты представительных органов МСУ:
     1. Выборность. Ее предусматривает Европейская хартия МСУ в качестве обязательной, а так же, эта черта имеет закрепление в Конституции РФ, федеральномзаконодательстве и в законах субъектов Российской Федерации.
     Закрепляя права МСУ в решении государственных дел, Европейская хартия устанавливает, что эти права осуществляются собраниями или советами, состоящими из депутатов, избранных путем тайного, свободного, прямого, равного и всеобщего голосования.
     Федеральный закон (далее – ФЗ) «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ» установил, что выборы органов МСУ являются периодическими, обязательными и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов.
     Так же обязательность выборности органов МСУ предусмотрена в ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы МСУ».
     2. Срочность осуществления полномочий. ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» установил, что срок, на который избираются органы МСУ, депутаты данных органов, и их общий срок полномочий устанавливаются уставами МО, при этом этот срок не может быть менее двух и более пяти лет (статья 8).
     3. Возможность досрочного прекращения полномочий. Полномочия представительных органов (далее – ПО) МСУ могут быть прекращены досрочно, предусмотренным в пункте 16 стати 35 ФЗ « Об общих принципах…» основаниям.
     Согласно этой норме, полномочия ПО МСУ независимо от порядка его формирования на основании статьи 73 ФЗ « Об общих принципах…» могут быть прекращены досрочно.
     Итак, полномочия ПО муниципального образования прекращаются в случае: - принятия решения о самороспуске;
     - вступление решения в силу соответственно Верховного суда обрасти, края, республики, автономной области, города фед. значения о неправомочности данного состава депутатов ПО муниципального образования, в том числе на основании сложения депутатами своих полномочий;
     - утраты поселением статуса МО в связи с объединением с городским округом;
      - увеличения численности избирателей МО более чем на 25 процентов, в ввиду изменения границ МО или объединения поселения с городским округом;
     Устав МО может предусматривать досрочное прекращение полномочий ПО муниципального образования в том случае, если был нарушен срок издания муниципального ПА, требуемого для реализации решения, которое было принято путем прямого волеизъявления граждан.
     4. Самостоятельное определение населением МО структуры ПО. На основании Конституции РФ структура органов МСУ определяется самостоятельно населением. ФЗ «Об общих принципах…» связывает решение вопросов организации МСУ с принятием устава МО. Устав определят наименование, структуру, и порядок формирования органов МСУ, компетенцию должностных лиц и органов МСУ и другие положения, которые составляют организационную основу МСУ.
     5. Представительный характер. ПО МСУ выражают интересы населения муниципального образования и принимают решения от его имени, обязательные для исполнения на своей территории. Уставом муниципального образования, кроме ПО, может быть предусмотрено наличие иных должностных лиц и органов МСУ, предназначенных для исполнения решений ПО материально-технического, организационно-методического и информационного обеспечения их деятельности. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица и органы МСУ в соответствии с уставом подотчетны, как ПО МСУ, так и непосредственно населению8.
     В России статус главы МО определяет Статья 36 ФЗ «Об общих принципах..».  Глава муниципального образования избирается:
     - на муниципальных выборах;
     - представительным органом МО из своего состава(в таком случае полномочия лица,
     как депутата – прекращаются);
     - представительным органом МО из числа кандидатов представленных конкурсной комиссией;
     В первых двух случаях избранный глава либо исполняет полномочия председателя представительного органа с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию. Так же он не может исполнять одновременно полномочия председателя ПО и главы местной администрации.
     В последнем случае он возглавляет местную администрацию, без альтернативы полномочий председателя ПО. Глава муниципального образования должен соблюдать ограничения и запреты ФЗ от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.
     Глава муниципального образования обязан ежегодно отчитываться о результатах своей деятельности перед представительным органом, а в случае, если он возглавляет местную администрацию, то о результатах деятельности последней.
     Представительный орган на основании отчета оценивает деятельность главы, и а результате выносит положительное или отрицательное решение. В случае, если результат деятельности главы оценен отрицательно, представительный орган предоставляет главе МО рекомендации по направлениям деятельности, в которых следует произвести изменения.
     Если при повторном отчете, главе МО депутатами представительного органа будет поставлена оценка «неудовлетворительно», то глава отправляется в отставку.
     

Глава 2. Проблемы и перспективы организации местного самоуправления в России
2.1. Модели местного управления и самоуправления
    
      Выбор структуры органов местного самоуправления муниципального образования ограничен моделями, которые предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), и зависит от вида муниципального образования.
      В зависимости от реализуемой в муниципальном образовании модели организации местного самоуправления различными будут правовое положение органов местного самоуправления и статус их должностных лиц. Проведем сравнительный анализ моделей и сформулируем предложения по наиболее эффективной организации структуры органов местного самоуправления.
      Представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением.
      Достоинством данной модели является наиболее демократичный способ избрания главы муниципального образования, содействующий повышению его легитимности в рамках структуры органов местного самоуправления. Данной моделью в максимальной степени реализуются основные принципы местного самоуправления: непосредственное участие населения в формировании органов местного самоуправления, ответственность высшего должностного лица местного самоуправления перед населением и др.
      В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию.
      Установление выборности представительного органа подчеркивает особый правовой статус представительного органа, который, в частности, проявляется в том, что данный орган обладает значительным влиянием на процессы формирования местной администрации, обеспечивает выражение воли населения муниципального образования. Кроме того, представительный орган муниципального образования в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ вправе удалить главу муниципального образования в отставку в случае дачи два раза подряд неудовлетворительной оценки деятельности, высказанной по результатам ежегодного отчета главы перед представительным органом муниципального образования.
      Формально независимые друг от друга органы местного самоуправления будут тщательно следить за исполнением каждым своих полномочий, что будет способствовать повышению эффективности исполнения ими вопросов местного значения. Вместе с тем данная модель может приводить к конкуренции в разграничении полномочий, поскольку на муниципальном уровне отсутствует целостная концепция разграничения вопросов местного значения между соответствующими органами местного самоуправления, а Федеральным законом N 131-ФЗ и уставами муниципальных образований указанный вопрос не всегда урегулирован9.
      Представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава.
      Особенностью рассматриваемой модели является применение системы непрямых (косвенных) выборов главы муниципального образования посредством выдвижения главы из состава представительного органа.
      При этом положение главы в структуре органов местного самоуправления является более зависимым от деятельности представительного органа. Например, в рамках правотворческого процесса глава муниципального образования, будучи председателем представительного органа, становится "связанным" принятыми таким органом правотворческими решениями и практически не может наложить вето на них в случае несогласия с ними.
      В то же время соединение должностей председателя представительного органа и главы муниципального образования в одном лице ослабляет представительный орган, поскольку глава муниципального образования не имеет возможности напрямую управлять местной администрацией и решать вопросы местного значения. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган муниципального образования, лишен большинства исполнительно-распорядительных полномочий, поскольку они реализуются главой местной администрации по контракту.
      Общий недостаток моделей организации местного самоуправления, в которых должность главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципального образования или руководителя местной администрации замещает одно лицо, заключается в невозможности разделения ответственности, в ее размывании между высшим должностным лицом и органом местного самоуправления. В результате приходится констатировать наличие у главы муниципального образования, избранного непосредственно населением на муниципальных выборах (и являющегося главой муниципального образования), большей независимости и автономии от представительного органа, нежели у главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования.
      Статус сити-менеджера в модели "глава муниципального образования - председатель представительного органа".
      В случае председательства главы муниципального образования в представительном органе руководство местной администрации возлагается на сити-менеджера, назначаемого по контракту на конкурсной основе.
      "Слабость" главы отражает специфику данной модели: за главой в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Представительный орган обладает большим объемом полномочий в сфере управления, в хозяйственных, финансовых и кадровых вопросах. Также представительный орган назначает сити-менеджера.
      Недостатком данной модели является отсутствие механизмов влияния жителей, проживающих на территории муниципального образования, на сити-менеджера, поскольку согласно части 6.1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ он подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования. В этой связи представительный орган играет ключевую роль в формировании местной администрации, а в отношении сити-менеджера фактически выполняет функции представителя нанимателя.
      При такой модели в системе муниципального управления заложен конфликт интересов. Глава муниципального образования (одновременно - председатель представительного органа) является высшим должностным лицом местного самоуправления. Глава местной администрации (сити-менеджер) распоряжается финансовыми средствами и местным бюджетом.
      Кроме того, отсутствует сформированный институт ответственности. При избрании главы власть персонифицирована, поскольку он единолично несет ответственность за положение дел в муниципальном образовании. В то же время сити-менеджер неподотчетен населению, которое при этом не может непосредственно влиять на проводимую им политику.
      Можно назвать следующие достоинства данной модели:
      привлечение к работе на должность сити-менеджера, а также сотрудников местной администрации компетентных специалистов;
      осуществление контроля за деятельностью сити-менеджера вплоть до инициирования процедуры досрочного прекращения его полномочий;
      повышение ответственности главы местной администрации.
      Глава муниципального образования - глава местной администрации (исполнительно-распорядительного органа).
      Данная модель является наиболее распространенной моделью организации местного самоуправления. В рамках указанной модели глава муниципального образования, будучи избранным населением, в полной мере обладает независимостью в принятии собственных решений, самостоятельно и единолично осуществляет руководство местной администрацией10, в том числе формирует ее кадровый состав.
      Тем не менее, подчеркивая недостатки данной модели, нельзя не признать, что при ее использовании у главы местной администрации сконцентрированы ключевые полномочия для организационного и политического влияния на развитие муниципального образования.
      Глава муниципального образования - председатель представительного органа муниципального образования, представительный орган муниципального образования формируется методом делегирования.
      Особенность рассматриваемой модели заключается в специфике формирования представительного органа муниципального района. Согласно части 4 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования либо избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. При использовании данной модели формирования представительного органа муниципального района глава муниципального образования всегда исполняет полномочия его председателя.
      Несмотря на то что следствием применения данной модели является осложнение выполнения функций представительства, ослабление связей с избирателями, можно отметить, что подобный способ формирования представительных органов муниципальных районов обладает рядом существенных преимуществ:
      сокращает расходы бюджета муниципального образования, так как позволяет полностью отказаться от проведения муниципальных выборов;
      обеспечивает более полное взаимодействие между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями;
      снижает вероятность возникновения конфликтов между органами местного самоуправления муниципального района и поселений, что позволяет обеспечить эффективное решение вопросов местного значения и переданных отдельных государственных полномочий;
      при таком способе ни одно поселение не будет иметь абсолютного большинства в представительном органе муниципального образования, что позволит избежать лоббирования при принятии управленческих решений.
      Отдельного рассмотрения заслуживает модель, при которой местная администрация муниципального района реализует полномочия местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района.
      В соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.
      К положительным сторонам данной модели можно отнести:
      снижение бюджетных расходов на содержание органов местного самоуправления поселений;
      сокращение количества муниципальных служащих за счет исключения структурных подразделений администраций, дублирующих функции;
      повышение эффективности работы органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе за счет объединения кадрового состава и бюджетов муниципальных образований;
      повышение эффективности использования бюджетных средств;
      предотвращение конфликтных ситуаций между органами местного самоуправления муниципального района и поселения.
      К числу недостатков данной модели следует отнести:
      снижение возможностей влияния населения и представительного органа поселения на организацию деятельности и решения, принимаемые местной администрацией муниципального района;
      высокий потенциал для возникновения организационных проблем при реализации решений представительного органа поселения, обеспечении взаимодействия представительного органа поселения с местной администрацией муниципального района;
      снижение уровня контроля со стороны представительного органа поселения над реализацией полномочий по решению вопросов местного значения местной администрацией муниципального района;
      снижение возможностей осуществления финансового контроля со стороны контрольно-счетных органов поселения над деятельностью местной администрации муниципального района по исполнению бюджета поселения;
      в федеральном законодательстве остается неурегулированным вопрос обратной передачи полномочий от администрации муниципального района поселению с созданием им самостоятельной местной администрации.
      Глава муниципального образования - глава местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) и представительного органа муниципального образования.
      Представительный орган не создается, глава муниципального образования руководит сходом.
      В соответствии с частью 3 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В данном случае полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан. Согласно части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, .......................