Основания (публичные нужды) и условия изъятия земельного участка для публичных нужд

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования
«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ И.С. ТУРГЕНЕВА»
Юридический институт
Кафедра гражданского права



Бречкина Елена Александровна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ ПУБЛИЧНЫХ НУЖД: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Выпускная квалификационная работа
Направление подготовки: бакалавриат
40.03.01 «Юриспруденция»





                                                                                          Научный руководитель:
                                                                                          к.ю.н., доцент
                                                                                          А.И. Дихтяр   
                                                                                          _____________(подпись)                                                                                                                                                                                                              



Оценка ГЭК________________




Орел  2017
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ................................................................................................................................5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ ПУБЛИЧНЫХ НУЖД……………………..……13
1.1.Понятие изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд……………………………………...………………………………..13
1.2.Основания (публичные нужды) и условия изъятия земельного участка для публичных нужд...................................................................................................................... 18
1.3.Нормативно-правовое регулирование института изъятия земельного участка для публичных  нужд в Российской Федерации……………………...……31
1.4.Судебная практика как регулятор общественных отношений в сфере изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд...............................................................................................................................................41
ГЛАВА 2. ПОРЯДОК ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ ПУБЛИЧНЫХ НУЖД: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА………………………..……………..47
2.1.Принятие решения об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд………………………………………………………….…………….47
2.2.Вопросы уведомления и регистрации, возникающие при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд………………53
2.3.Добровольный и принудительный порядок отчуждения земельного участка для государственных и муниципальных нужд………………………………..………..59
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………….…………………....………66
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………………..…71






ВВЕДЕНИЕ
    Актуальность темы. В условиях современной действительности, в ходе реализации национальных приоритетных проектов все большее значение приобретают вопросы, связанные с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Как и в иных случаях, когда общественный интерес диктует необходимость ограничения прав частных лиц, при изъятии земельных участков для публичных нужд особое значение имеют соразмерность ограничения прав собственника изымаемого объекта и соблюдение баланса публичных и частных интересов, что несомненно, повышает интерес к эффективности правового регулирования взаимоотношений публичной и частной собственности, в том числе в сфере земельно-имущественных отношений. Актуальность темы обусловлена, кроме того, реализацией программы модернизации земельного законодательства и проведением судебной реформы, а также внесением в 2014 г. значительных изменений, относительно изъятия земельных участков для публичных нужд, в Земельный кодекс Российской Федерации.
    Степень научной разработанности темы. Проблематика темы изъятия земельных участков для публичных нужд на протяжении многого времени является актуальным и дискуссионным вопросом, вызывающим интерес, как среди ученых-цивилистов, так и среди юристов-практиков и в настоящее время освещена во многих исследованиях и публикациях: Н.Н.Бочарова,     А.И.Дихтяр, А.И.Елисеевой, Е.В.Оболонковой, Е.С.Симоновой, Н.Н. Мельникова, В.И.Корякина и др., но без учета развития данной проблематики в свете модернизации земельного законодательства. Автором настоящей работы сделаны попытки осмыслить проблемы, связанные с анализом теоретических и практических аспектов изъятия земельных участков для публичных нужд во взаимосвязи с изменениями, внесенными в период 2014 года в Земельный кодекс РФ.
    Цель исследования - анализ теоретико-правовых основ изъятия земельного участков для государственных и муниципальных нужд, в связи с изменениями, внесенными в ЗК в процессе его модернизации в 2014г.
    Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
    1)определить теоретико-методологические основы изъятия земельных участков для публичных нужд;
    2)исследовать условия и основания необходимые для изъятия земельного участка для публичных нужд;
    3)рассмотреть порядок подготовки и принятия решения об изъятии земельного участка для публичных нужд, а также правовые последствия, связанные с принятием такого решения;
    4)выявить практические  и теоретические проблемы,  связанные  с изъятием земельных участков для публичных нужд и реализацией прав и законных интересов  собственников и иных правообладателей при данном изъятии;
    5)разработать предложения по устранению выявленных проблем, путем совершенствования законодательства.
    Предмет исследования - федеральное законодательство, регулирующее изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд, а также судебная и договорная практика, научные публикации по теме исследования, некоторый зарубежный опыт правового регулирования по исследуемой проблеме.
    Объект исследования - общественные отношения, возникающие при изъятии земельных участков и расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд.
    Методологическая основа исследования. В процессе исследования использовались общие, специальные и частные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, метод экспертных оценок.
    Нормативная база исследования: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс, Земельный кодекс, федеральные законы об оценочной деятельности в РФ, об особых экономических зонах в РФ, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую и др., подзаконные акты, регулирующие институт изъятия земельных участков  для публичных нужд.  
    Эмпирическая база исследования: правовые позиции  Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, нижестоящих арбитражных судов за период с 2011г, судебные акты по конкретным делам.
    Основные положения, выносимые на защиту:
    1.Согласно части 3 статьи 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Указанная конституционная норма предусматривает специально оговоренные конституционные гарантии судебной защиты частной собственности, устанавливая исключительную компетенцию судов в решении вопросов лишения собственников их имущества. Универсальный характер данного конституционного предписания предполагает его высшую силу к отраслевому законодательству, в том числе к противоречащей данному конституционному положению статьи 56.2 ЗК РФ, предусматривающей перечень административных органов уполномоченных принимать решение об изъятии земельных участков для публичных нужд.  
    С целью исключения вышеуказанных противоречий необходимо дополнить статью 56.2 ЗК РФ частью 2 в следующей редакции: «Федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные, в соответствии с частью 1 настоящей статьи, принимать решения об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд, обязаны доказать в суде, что использование земельного участка, в целях которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное  недвижимое имущество. 
    Иск о признании законным решения об изъятии земельного участка предъявляется в суд уполномоченными органами   в течение трех месяцев со дня принятия соответствующего решения».
    2.Целесообразно закрепить в части 1 статьи 49 ЗК РФ легальное определение государственных и муниципальных нужд, в следующей редакции: «Объективно возникшая необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании земельного участка с целью обеспечения социально-значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, установленными действующим законодательством признается государственными и муниципальными нуждами».
    3.Разделяем точку зрения авторов, полагающих, что ограничения в настоящее время перечня оснований принудительного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд едва ли целесообразно, так как число случаев необходимого принудительного отчуждения год от года увеличивается, и институту изъятия предстоит еще большее развитие, а не ограничение сферы его применения. 
    В связи с этим необходимо дополнить статью 49 ЗК РФ следующими основаниями изъятия земельного участка для публичных нужд:
1)строительство объектов социального назначения (дома престарелых, школы, учреждения культуры и т.п.);
2)обеспечение сохранности памятников природы и культуры;
3)создание и расширение особо охраняемых природных территорий;
4)обнаружение под участками месторождений ценных полезных ископаемых. 
    4.Несмотря на существенные изменения института изъятия земельных участков для публичных нужд, внесенные Федеральным законом от 31.12.2014 N 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», остаются законодательно неурегулированными следующие аспекты изъятия земельных участков: 
    1)Конституционная гарантия предварительного и равноценного возмещения трансформирована в части равноценности лишь в экономическую составляющую, без учета моральной компенсации вторжения публичного доминирования в автономию воли частного лица.
    Целесообразно включить в ЗК РФ статью 56.8.1 «Компенсация морального вреда, причиненного изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд» в следующей редакции: «1.Компенсация гражданину морального вреда, вызванного вторжением публичного доминирования в автономию воли частного лица, в результате изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, определяется правилами предусмотренными главой 59 и статьей 151 ГК РФ.
2.Компенсация морального вреда осуществляется в денежной форме, независимо от подлежащего выплате размера возмещения, в связи с изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд.
3.Размер компенсации морального вреда определяется судом в зависимости от характера причиненных правообладателю земельного участка нравственных страданий. При определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости»;
    2)Отсутствие в законодательстве перечня условий, при наличии которых суд может вынести решение о признании недействительным решения исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления  об изъятии земельного участка для публичных нужд. Для решения вышеуказанной проблемы необходимо ЗК РФ дополнить статьей 56.13 «Признание недействительным решения исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления  об изъятии земельного участка для публичных нужд» в следующей редакции: «1.Решение органов, предусмотренных статьей 56.2 настоящего Кодекса, об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд может быть признано судом недействительным при наличии следующих оснований: несоответствие требованиям, предусмотренным статьей 56.6 настоящего Кодекса; нарушение  прав и законных интересов собственника земельного участка, подлежащего изъятию; нарушение принципа исключительности изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд; нарушение срока информирования собственника земельного участка о принятом решении об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд, предусмотренного подпунктом 3 пункта 10 статьи 56.6 ЗК.
2.В случае признания судом решения об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 ГК РФ».
    3)Отсутствие в ЗК РФ норм, определяющих размер упущенной выгоды.
    Целесообразно дополнить пункт 2 статьи 56.8 ЗК РФ подпунктом 3, в следующей редакции: «При определении размера упущенной выгоды учитывается: размер доходов, который собственник мог получить при отсутствии изъятия  земельного участка для государственных (муниципальных) нужд; степень влияния на предпринимательскую деятельность изымаемого имущества; период восстановления нарушенного производства; предположительные расходы (переменные и постоянные), вызванные изъятием  земельного участка для государственных (муниципальных) нужд; иные факторы, необходимые при расчете неполученного дохода, с учетом срока необходимого для восстановления нарушенного производства».
    5.Отрицательным аспектом модернизации института изъятия земельных участков для публичных нужд является введенное Федеральным законом  от 31.12.2014 N 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» право заинтересованных коммерческих организаций обращаться в органы исполнительной власти с ходатайством об изъятии земельных участков, так как данные организации действуют в своих интересах, а не в интересах государственных или муниципальных нужд. 
    Немаловажным фактором в оценке статьи 56.4 ЗК РФ является также  коррупционная составляющая данной нормы, связанная с возможным подкупом и сговором между уполномоченными органами принимать решение об изъятии земельного участка и ходатайствующими организациями, что может приводить к использованию должностным лицом  служебного положения в корыстных целях. Для решения вышеуказанной проблемы необходимо исключить норму ст. 56.4 ЗК РФ, предоставив право принимать решение и проводить процедуру изъятия земельных участков для публичных нужд только уполномоченными федеральными органами исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органам местного самоуправления. 
    6.Соглашение, заключаемое с правообладателем в случае отчуждения земельного участка и (или) находящейся на нем недвижимости для государственных или муниципальных нужд, с точки зрения правовой природы может заключаться, как договор купли-продажи либо по правилам договора мены, либо содержать условия, характерные для договора купли-продажи и договора мены (смешанного соглашения). Указанные соглашения относятся к консенсуальным, взаимным и возмездным договорам. Считаем целесообразным в ст. 279 ГК РФ указать перечень существенных условий соглашения, заключаемого при изъятии, что внесет определенность в отношения между правообладателем земельного участка и расположенной на нем недвижимости и публичным субъектом. 
    К существенным условиям соглашения следует отнести условия о: предмете; величине возмещения; сроке оплаты возмещения или предоставлении равноценного земельного участка (жилого помещения) взамен изымаемого; плательщике возмещения, лице, обязанном предоставить жилое помещение взамен изымаемого и возместить убытки, и иные выплаты, предусмотренные гражданским и земельным законодательством.
    Структура работы: обусловлена задачами исследования, в частности избранием наиболее характерных аспектов правового регулирования изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Работа состоит из введения, двух глав, которые детализированы на параграфы, заключения и списка использованной литературы.





















    ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ ПУБЛИЧНЫХ НУЖД
    1.1.Понятие изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд
    В дореволюционном праве России институту отчуждения недвижимости в общественных интересах соответствовало понятие экспроприации. Так, Г.Ф. Шершеневич определял экспроприацию как принудительное возмездное отчуждение или ограничение прав, которое производится государственной властью ввиду общеполезной цели1. Она представляла собой акт государственной власти, влекущий возникновение юридического отношения между лицом, право которого прекращается, и лицом, в пользу которого совершается это отчуждение.
    В настоящее время институт отчуждения земельного участка претерпел значительные изменения. Понятия  экспроприации практически не встречается в нормативно правовых актах Российской Федерации. Исключение составляют международные соглашения РФ, например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Ангола о поощрении и взаимной защите капиталовложений, но употребляется в зарубежном законодательстве и используется рядом юристов-правоведов для характеристики принудительного отчуждения недвижимости для публичных нужд. Такое положение породило многочисленные споры о правовой природе института отчуждения земельного участка для государственных и муниципальных нужд.
     В настоящее время отсутствие единой, четкой формулировки понятия «изъятие земельных участков», закрепленной в законодательстве влечет неопределенность в толковании конституционного ограничения права частной собственности и нецелесообразное сопоставление правопременителем с понятием «выкуп земельных участков». В юридической литературе высказаны различные точки зрения по данному вопросу. По мнению И.В. Аксюк, принудительное изъятие земельных участков представляет собой действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе (за выкуп) права собственности граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последних противоправных деяний, осуществляемые в исключительных случаях для публичных нужд2. Следовательно, выкуп по мнению  И.В. Аксюк является средством изъятия земельного участка, которое применяется только к собственникам земельного участка и находящихся на нем недвижимых объектов. 
    Иную точку зрения высказывает Н.П. Кабытов, который делает вывод, о том, что выкуп относится к правомерным действиям: юридическим актам, а именно – сделкам3. При это, автор справедливо отмечает, что хотя зачастую выкупу предшествуют принятие административного акта или судебное решение, данные юридические акты существуют наряду с юридическим фактом выкупа земельного участка и их не следует смешивать.
    По нашему мнению, следует разграничивать выкуп и изъятие земельного участка для публичных нужд. Если изъятие происходит путем добровольного выкупа на основании заключенного соглашения с собственником, то данные отношения правомерно подпадают под признаки сделки (выкупа) и являются гражданско-правовыми. Если же орган публичной власти помимо воли субъекта лишил его права собственности на основании судебного решения, это является императивным методом регулирование и ограничивает действие принципа равноправия субъектов, что подтверждает невозможность применения к данным действиям понятия выкуп. Данной позиции придерживается и законодатель, исключив ФЗ от 31.12.2014 N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" из норм Гражданского и Земельного кодекса РФ понятие «выкуп», заменив его «изъятием»4.
    Таким образом, целесообразно закрепить легальное определение изъятия  земельных участков для публичных нужд в нормах земельного законодательства, как совокупность последовательных действий уполномоченных органов власти, направленных на прекращение прав на земельный участок у правообладателей с целью удовлетворения возникших публичных нужд, включая выплату возмещения и убытков в соответствии с действующим законодательством.
    Стоит отметить, что изъятие земельного участка для публичных нужд может быть рассмотрено в разных аспектах: во-первых, как правопрекращающий юридический факт - непосредственное изъятие земельного участка; во-вторых, как процесс - совокупность последовательных действий, направленных на удовлетворение публичных нужд. Изъятие земельного участка для публичных нужд как процесс, включает ряд необходимых взаимосвязанных  элементов (стадий): 
-принятие решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления - в зависимости от того, для чьих нужд изымается участок;
-письменное уведомление собственника земельного участка органом, принявшим решение об изъятии земельного участка для публичных нужд;
-определение платы за земельный участок, сроков и других условий возмещения определяющиеся соглашением с собственником участка. При определении возмещения в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду5.
    Последствия несоблюдения правил, предусмотренных действующим законодательством, можно иллюстрировать рядом примеров. При этом, как свидетельствует судебная практика, наиболее часто собственниками заявляются требования об уплате компенсации в связи с изъятием земельного участка для государственных (муниципальных) нужд. Примером может служить Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 февраля 2016 г. N Ф07-1884/15 по делу N А56-3355/201.ООО "Строительная промышленная компания" обратилось в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к ФКУ "Федеральное управление автомобильных дорог "Северо-Запад" о взыскании компенсации в размере 4 086 300 руб. в связи с изъятием земельного участка. Решением суда первой инстанции от 14 января 2015 г. с Российской Федерации в лице Министерства взыскано за счет казны Российской Федерации в пользу общества 4 086 300 руб. компенсации. В удовлетворении иска к учреждению отказано. В кассационной жалобе Министерство ставит вопрос о проверке законности судебного акта по основаниям несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела. Как следовало из материалов дела, общество являлось собственником земельного участка общей площадью 2577 кв. м. Распоряжением Федерального дорожного агентства от 26 ноября 2014 г. N 760- принято решение об изъятии у Общества земельного участка путем выкупа для государственных нужд РФ. Общество, не согласившись с предложенной выкупной ценой земельного участка, обратилось к ООО "Практика", с которым заключило договор на проведение оценки рыночной стоимости земельного участка. Согласно представленному отчету от 29 сентября 2014 г. цена земельного участка составила 4 086 300 руб. 00 коп. Общество, указывая на фактическое выбытие земельного участка из своего владения и отсутствие заключенного соглашения об изъятии спорного земельного участка, обратилось в арбитражный суд с указанными требованиями. Суд кассационной инстанции проверил соблюдение Министерством условий и порядка изъятия земельного участка, гарантий прав на землю их не соблюденными.
    При этом суд отметил, в соответствии с п. 1,2 ст. 56.8 ЗК РФ при определении размера возмещения в связи с изъятием земельного участка в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, в том числе упущенную выгоду6. Тем самым, кассационная инстанция указывает судам на необходимость проверять законность и обоснованность со стороны органов государственной власти и местного самоуправления действий по  определению размера возмещения и соблюдению установленных законом правил изъятия, что часто ими нарушается и влечет негативные последствия для правообладателей.
    Изъятие земельных участков, как процесс осуществляется в добровольном или судебном порядке. Договорные отношения, связанные с изъятием, могут строиться различно: по типу купли-продажи или по типу договора мены. Более сложная ситуация возникает при отсутствии согласия собственника земельного участка, в данном случае изъятие осуществляется на основании решения суда. Анализ законодательства и правоприменительной практики по некоторым регионам позволяет сделать вывод о том, что реально может сложиться несколько ситуаций:
-собственник не согласен с изъятием земельного участка, размером возмещения, сроками и другими условиями изъятия;
-собственник согласен с изъятием земельного участка, размером возмещения, но не согласен с другими условиями изъятия;
-собственник согласен с изъятием, но не согласен с размером возмещения.
    Для разрешения возникших спорных вопросов целесообразно рассмотреть их не только с позиций норм материального (ГК РФ, ЗК РФ, ЖК РФ и др.), но и норм процессуального права (ГПК РФ, АПК РФ)7.
    Принципиальное значение в таких делах имеет правильное определение предмета иска управомоченным органом власти или ходатайствующей организацией при обращении в суд. Такой подход в конечном итоге позволит определить момент отчуждения недвижимого имущества в публичную собственность, прекращения прав собственника и иных правообладателей на земельный участок и расположенные на нем недвижимые объекты. Необходимо учитывать, что момент передачи земельного участка и момент его отчуждения могут не совпадать. Представляется, что в указанных ситуациях предмет иска, а в дальнейшем и резолютивная часть судебного решения будут различными. 
    Таким образом, изъятие земельных участков для публичных нужд это, прежде всего, функция управления, посредством которой производится перераспределение земель из частного сектора в публичный, с целью удовлетворения общественных интересов при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов. Но, важнейшим при этом, является соблюдение прав и законных интересов правообладателей изымаемых земельных участков, которые должны гарантироваться путем соблюдения уполномоченными органами установленного в законе порядка изъятия. 
    1.2.Основания (публичные нужды) и условия изъятия земельного участка для публичных нужд
    Изъятие земельных участков для публичных нужд имеет особое значение, поскольку в этом случае, с одной стороны, удовлетворяются интересы государства, общественные потребности, а с другой - неизбежно затрагивается конституционный принцип защиты частной собственности, провозглашенный в ст. 35 Конституции Российской Федерации8.
    Первоначальным основанием изъятия земельного участка согласно статье 279 ГК РФ и статье 49 ЗК РФ является наличие государственных или муниципальных нужд9. Следует отметить, что в настоящее время в законодательстве РФ для изъятия земельного участка отсутствует определение «государственных и муниципальных нужд», что влечет неопределенность в толковании конституционного ограничения права собственности и возможность злоупотребления правом со стороны государственных органов, принимающих решение об изъятии земельных участков.
    В юридической литературе высказывалось мнение, что конкретные случаи принудительного изъятия земельных участков для государственных нужд должны быть установлены в исчерпывающем легальном перечне10. Полагаем, что сужать в настоящее время перечень оснований для принудительного изъятия земельных участков для публичных нужд едва ли целесообразно, так как число случаев необходимости принудительного отчуждения год от года увеличивается, и институту изъятия предстоит еще большее развитие, а не сужение области его применения. Поэтому основания для применения принудительного отчуждения, закрепленные в нормах ЗК РФ, должны быть установлены в общих признаках, а дополнительные основания, не урегулированные ЗК устанавливаться лишь федеральными законами, что необходимо предусмотреть в нормах ГК РФ.
    Как отмечает Г.Ф. Шершеневич: «Лишение лица принадлежащих ему прав должно иметь веские соображения. Таким оправдывающим насилие мотивом может служить только общее благо, общеполезность предпринятой меры». Заслуживает внимание мнение Н.В. Макарчука о том, что удовлетворение  коллективных потребностей требует, в определенных случаях, наложения ограничений на частную собственность. Вместе с тем, на наш взгляд, намного более важным является не название, а содержание такой процедуры, наличие и реальность механизма гарантий прав собственников недвижимого имущества. Отсутствие понимания четкой грани между публичными и частными нуждами влечет появление позиции о невозможности изъятия земельных участков для публичных нужд с последующей передачей их в собственность (аренду) частным лицам, реализующим в своей деятельности отдельные публичные (общественные) задачи. Таким образом, в основе изъятия земельного участка лежит критерий «социальной потребности», «общественной необходимости», «общественных интересов». Следует также отметить, что критерий «общественной необходимости» в настоящее время трансформируется в критерий «общественной полезности»11. Экспроприация, производимая исходя из  соображений «полезности» стала в руках государства гораздо более гибким инструментом эконмического вмешательства. Так, если ранее критерий «полезности» отождествлялся исключительно с общественными работами (например, строительство путей сообщения), то впоследствии он стал распространяться на разнообразные публичные нужды (например, научные).
    Данный вывод подтверждается и анализом зарубежного законодательства. Так, в Испании изъятие земельного участка возможно только, если того требует «общественная целесообразность», в Италии- «общественные интересы», в Германии- лишь в целях «общего блага». Однако точное определение критерия общеполезности имеет важное значение, так как размытые формулировки позволяют трактовать их в ущерб частным собственникам.
    Вопрос об определении понятия «государственных и муниципальных нужд» и его соотношение с понятием «общественный интерес» широко обсуждается и в российской юридической литературе. Так, по мнению     Н.П. Кабытова под государственными и муниципальными нуждами следует понимать потребность соответствующего публично-правового образования в использовании земельного участка в соответствии с его законодательно установленными функциями12. При этом он отмечает, что применяемое отечественным законодательством словосочетание «государственные и муниципальные нужды» не отражают в полной мере комплекса всех тех целей, для которых может быть изъят земельный участок, и более точным был бы термин «общественное использование». Е.А. Конюх под государственным и муниципальными нуждами подразумевает определенные законом общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов13. По нашему мнению, под государственными и муниципальными нуждами следует понимать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании земельного участка с целью обеспечения социально-значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, установленными действующим законодательством. Данное определение целесообразно закрепить в ст. 49 ЗК РФ. 
    В условиях современной действительности, особое значение приобретает перечень исключительных случаев, при которых возможно изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, закрепленный в статье 49 ЗК РФ14. Исключительность случаев изъятия земель по рассматриваемому основанию обусловлена необходимостью сохранения стабильности земельных отношений, прав на землю, соблюдения законных интересов правообладателей.
    Так, Земельный кодекс устанавливает, что земельный участок может быть изъят в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации. Основанием для изъятия соответствующих земельных участков является международный договор РФ. Например, не согласившись с изъятием земельного участка, ЗАО "Росстройсервис" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления Правительства Москвы от 21 сентября 2004 г. N 650-ПП "Об изъятии земельного участка по адресу: ул. Вильгельма Пика, вл. 14 для государственных нужд". Изымаемый земельный участок находился в пользовании у общества на праве аренды под зданиями, принадлежащими Обществу на праве собственности. Из материалов дела следует, что Российская Федерация взяла на себя международные обязательства по строительству именно в этом месте Китайского делового центра, сославшись при этом на протоколы заседаний комиссии по подготовке регулярных встреч глав Правительств.
    При разрешении спора арбитражные суды первой и второй инстанции пришли к выводу о соблюдении прав пользователя земельного участка и собственника зданий. Судом установлено, что в соответствии с установленным порядком Правительством Москвы выполнены требования статьи 63 ЗК РФ, в связи, с чем отсутствовали основания для признания незаконным оспариваемого ненормативного акта. Спорный земельный участок был изъят для государственных нужд на основании протоколов, имеющих силу международных договоров, согласно части 2 ст. 1, статье 6 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Общество было уведомлено об изъятии спорного земельного участка, ему были предложены варианты земельных участков, а также предприняты все необходимые меры. Кроме того, обществу неоднократно предоставлялись варианты земельных участков взамен изымаемого, следовательно, предпринимались необходимые меры. При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции пришел к выводу, что оснований для отмены судебных актов не имеется15.
    Приведенный пример из арбитражной практики убедительно иллюстрирует обязанность органа, принявшего при наличии соответствующих полномочий решение об изъятии земельного участка для государственных нужд, доказать необходимость осуществления изъятия, а именно наличие установленных в п. 1 ст. 49 ЗК РФ оснований для изъятия земельного участка, а также соблюдение прав и интересов заявителя16.
    Изъятие земельных участков для публичных нужд возможно также в случае размещения объектов государственного или муниципального значения. Чтобы избежать расширительного толкования, Земельный кодекс РФ устанавливает исчерпывающий перечень таких объектов: объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты федерального транспорта, объекты связи федера.......................