Организационные основы пореформенной полиции

ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ РОССИИ В 60–90 ГГ. XIX В.

§ 1. Организационные основы пореформенной полиции
     Значительное влияние на развитие органов полиции оказывали социально-экономические и политические процессы, протекавшие в Российском обществе во второй половине XIX в. К концу 50-х гг. XIX в. в России обострился общий кризис феодально-крепостнического строя. Боязнь народного восстания заставила правительственные структуры поспешить с проведением буржуазных реформ. Внутренний кризис самодержавия вынудил царское правительство отменить крепостное право и провести ряд крупных реформ государственного управления. Реформа общей полиции была начата одной из первых и проводилась параллельно с земской, городской, судебной, тюремной, военной и другими. Необходимость организационных изменений полиции вызывалась не просто ее общими недостатками, а принципиальными изменениями, произошедшими в стране после 1861 г. Отмена крепостного права, ликвидация вотчинной полиции, бурное развитие промышленности, рост городов, резкое увеличение миграции населения и другие глубокие перемены в жизни общества диктовали необходимость реорганизации дореформенной полиции.
     Несмотря на то, что подготовка реформы полиции началась задолго до отмены крепостного права, законодателю потребовалось почти 2 года после 19 февраля 1861 г. для того, чтобы принять первый важный закон – «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых»1. Данному закону предшествовал указ Александра II от 25 декабря 1862 г., где были закреплены важнейшие положения реформы полиции. В этом указе отмечалось: «Обозревая разные предметы государственного управления, требующие нового, более соответствующего их цели образования, мы убедились, что одно из первых мест в ряду их должна занимать полиция, и вследствие того указали Министру внутренних дел главные начала, на коих впредь должна быть устроена эта часть…»2. Пункт 10 Указа устанавливал, что указания и постановления о полиции, не отменяемые настоящими Правилами, остаются в их силе3. Временные правила не меняли существовавшей на тот момент линейной системы управления общей полицией и регулировали деятельность полицейских структур только на уровне уезда. Городская полиция (управа благочиния) и уездная полиция (уездный земский суд) были объединены в единый орган, который получил название уездное полицейское управление. Но между тем в столицах, губернских и крупных уездных городах сохранялась отдельная городская полиция. В городе начальником полицейского управления оставался полицмейстер, дополнивший свой штат помощником и общим присутствием городского полицейского управления. Основным элементом городской полиции оставался участок, руководимый участковым приставом; в его подчинении был один офицер и один канцелярский служащий, участки делились на околотки, во главе которых стояли околоточные надзиратели. Те, в свою очередь, руководили городовыми постовой службы и дворниками, как низшими чинами полиции. 
     Уездное полицейское управление возглавлял – исправник. Сами же уезды делились на станы, во главе которых стояли приставы, а непосредственно на местах, в селениях, находились сотские и десятские. При уездном исправнике состояли его помощник и члены уездного полицейского управления, которые вместе с заседателями от сословий (дворян, сельских обывателей и горожан) составляли общее присутствие уездного полицейского управления. Председателем общего присутствия являлся уездный исправник. 
     В сферу деятельности уездного управления входила вся территория уезда, включая уездный город. В случае необходимости при уездном полицейском управлении могли быть образованы временные отделения. При каждом уездном полицейском управлении создавалась канцелярия, возглавляемая секретарем. В порядке исключения, в отдельных городах сохранялись самостоятельные городские полицейские управления. Правила установили деление полицейских на исполнительных чиновников (становые приставы, городские приставы, полицейские надзиратели) и на нижние чины полиции (полицейские служители городских команд, городовые, сотские и десятские).
     Изменился и порядок назначения временного исправника. Пункт 18 Временных правил устанавливал, что «Уездные исправники, полицмейстеры и их помощники определяются и увольняются начальником губернии…»4. Этот же пункт отменил ст. 4114 ч.1 Т. II Свода Законов (1857 г.), которая определяла, что уездной исправник избирается дворянами5. На уездного исправника были возложены сложные и многообразные обязанности по организации деятельности уездной полиции. Он лично обязан был руководить действиями полиции в случаях совершения тяжких преступлений, общественных бедствий, народных волнений и т.д. Помимо этого, он обязательно входил в состав уездного присутствия по крестьянским делам, присутствия по воинской повинности, особого присутствия для срочных свидетельств уездного казначейства, комитета общественного здравия, председательствовал в уездном распорядительном комитете. С 1874 г. в ведение исправника перешел также сбор податей, выкупных платежей и другие вопросы, отнесенные ранее к компетенции земских мировых посредников. Анализ законодательных актов Российской империи второй половины XIX в., которые определяют полномочия и роль уездных исправников в местных органах власти, позволяет сделать вывод о том, что исправник составлял самую действенную силу названных «присутствий».
     Руководство МВД придавало большое значение деловым и профессиональным качествам лиц, занимающих должности уездных исправников. Насколько тщательно осуществлялся подбор кандидатов из дворян на должность главы уездной полиции может свидетельствовать тот факт, что даже не все прежние земские исправники могли занять эту должность. В императорском указе прямо говорилось: «из выбранных дворянством нынешних исправников предписывалось оставить в новой должности только тех, кои по усмотрению начальников губерний могут действительно с пользою исполнять обязанности, на них вновь возлагаемые; прочих же затем уволить, заместив их другими лицами, также по непосредственному усмотрению начальников губерний»6.
     В ходе реформ государственного управления произошли также определенные изменения и в правовых основах деятельности «начальников» общей полиции губерний – губернаторов7. Тем не ме?нее произведенный н?а?м?и анализ з?а?ко?но?д?ате?л?ь?н?ы?х актов, которые ре?г?л?а?ме?нт?иро?в?а?л?и деятельность губер?н?аторо?в в Росс?и?и, позволяет с?де?л?ат?ь вывод о то?м, что они оставались по?л?но?в?л?аст?н?ы?ми «хозяивами» губер?н?ий вплоть до 1?917 г. П?ар?а?л?ле?л?ь?но с юр?и?д?ическим изменением ко?м?пете?н?ц?и?и начальников губер?н?и?й, правительство со?вер?ше?нст?во?в?а?ло административное де?ле?н?ие империи. С 1876 г. все губер?н?и?и были р?аз?де?ле?н?ы на тр?и разряда, от пр?и?н?а?д?ле?ж?ност?и к котор?ы?м зависела шт?ат?н?а?я структура, о?п?л?ат?а и дру?г?ие особенности де?яте?л?ь?ност?и местного административно-полицейского а?п?п?ар?ат?а. К н?ач?а?лу XX в. в России б?ы?ло 78 губер?н?и?й, 18 об?л?асте?й, 4 гр?а?до?н?ач?а?л?ьст?в?а и 9 ге?нер?а?л-?губер?н?аторст?в.
     Изменения в стру?ктуре российской по?л?и?ц?и?и предполагали су?щественные изменения ее шт?ат?но?й численности. 9 и?ю?н?я 1878 г. было пр?и?н?ято Временное по?ло?же?н?ие о полицейских ур?я?д?н?и?к?а?х в 46 губерниях, по об?ще?му учреждению у?пр?а?в?л?яе?м?ы?х8. Этим з?а?ко?но?м было в?ве?де?но 5.000 но?в?ы?х полицейских до?л?ж?носте?й в уез?д?а?х (в сре?д?не?м по 108 че?ло?ве?к на о?д?ну губернию). Данная реформа хотя и у?ве?л?ич?и?ло в 2–3 р?аз?а общую ч?исленность профессиональной по?л?иции в уез?д?а?х, но в м?ас?шт?аб?а?х и?м?пер?и?и это у?ве?л?иче?н?ие принципиального з?н?аче?н?и?я не и?ме?ло, несмотря н?а введение 5 се?нт?ября 1879 г. дополнительно еще 550 до?л?ж?носте?й за счет госу?д?арст?ве?н?но?й казны9. Р?ас?пре?де?ле?н?ие урядников по уез?д?а?м осуществлялось губернатором. В?в?и?ду общей м?а?лоч?ис?ле?н?ност?и учрежденных до?л?ж?носте?й распределение ур?я?д?н?и?ко?в по уездам о?к?аз?а?лос?ь крайне нер?а?в?но?мерным. Размеры ур?я?д?н?ичес?к?и?х участков ко?леб?а?л?ис?ь от 10 до 100 верст, а ч?ис?ле?н?ност?ь населения – от 1,7 до 3?9 тысяч че?ло?ве?к. Комплектование до?л?ж?носте?й урядников осу?щест?в?л?я?лос?ь из все?х сословий, в?к?л?юч?а?я податные, н?а основе ко?нтр?а?кт?а.
     Деятельность урядников строилась н?а основе И?нстру?к?ц?и?и полицейским ур?я?д?н?и?к?а?м, разработанной Де?партаментом полиции в 1878 г.10 Урядник, по?дч?и?не?н?н?ы?й становым пр?ист?а?в?а?м, стал н?из?ш?и?м звеном професс?ио?н?а?л?ь?но?й уездной по?л?и?ц?и?и, вследствие это?го на не?м и б?ы?ло сконцентрировано все м?но?гообр?азие задач по?л?и?ц?и?и. В пр?я?мо?м подчинении ур?я?д?н?и?ко?в находились сотс?к?ие и дес?ятс?к?ие. В с?луч?а?я?х, когда про?ис?шест?в?ие на урядническом участке со?дер?ж?а?ло признаки по?л?ит?ического преступления, ур?я?д?н?и?к обязан б?ы?л сообщать об это?м судебному с?ле?до?в?ате?л?ю и ж?а?н?д?ар?мс?ко?му офицеру.
     Законодатель, учреждая до?л?ж?ност?и урядников, р?ассч?ит?ы?в?а?л, что о?н?и будут н?а?пр?а?в?л?ят?ь и ко?нтро?л?ировать деятельность се?л?ьс?ко?й полиции (сотс?к?и?х и дес?ятс?к?и?х). На пр?а?кт?и?ке же это?го в по?л?но?й мере не произошло. Ур?я?д?н?и?к?и оказались «отор?в?а?н?н?ы?м?и» от с?во?и?х сел и в?ысту?п?а?л?и лишь в ро?л?и дополнительного ко?нтро?л?иру?ю?ще?го звена. По?ло?же?н?ие усугублялось и н?из?к?и?м качеством кадров, пре?до?пре?де?ле?н?н?ы?м неудовлетворительностью м?атер?и?а?л?ь?но?го обеспечения ур?я?д?н?и?ко?в.
     Организация сельской по?л?и?ции имела р?я?д существенных не?достатков. Усилия сотс?к?и?х были н?а?пр?а?в?ле?н?ы, главным обр?азо?м, не н?а взаимодействие с ур?я?д?н?и?к?а?м?и, а н?а сокрытие не?дост?ат?ко?в и про?ис?шествий. Сельская по?л?и?ц?и?я не у?до?в?летворяла даже с?а?м?и?х крестьян, вследствие это?го постепенно н?асе?ле?н?ие стало пере?хо?д?ит?ь от в?ыборо?в к н?а?й?му посторонних л?и?ц, устанавливая и?м оклады (?воз?н?а?гр?а?ж?де?н?и?я) за счет с?а?мооб?ло?же?н?и?я. С го?д?а?м?и этот про?цесс углублялся, и се?л?ьс?к?ие общества у?ве?л?ич?и?в?а?л?и расходы н?а вознаграждение сотс?к?и?х и дес?ятс?к?и?х. В 18?94 г. р?ас?хо?д?ы по «о?хр?а?не?н?и?ю общественной безо?п?ас?ност?и» составляли 4,?3 % (?2.67?9.?3?31 руб.) от об?ще?го числа м?ирс?к?и?х расходов и р?ас?пре?де?л?я?л?ис?ь на воз?н?а?гр?а?ж?де?н?ие: сотских – 34 %, дес?ятс?к?и?х – 27 %, 26 се?л?ьс?к?и?х караульщиков – 17 %11. Денежные р?ас?хо?д?ы сельских об?щест?в на со?дер?ж?а?н?ие полиции возр?аст?а?л?и как в абсо?л?ют?н?ы?х, так и в от?нос?ительных величинах. В 1?905 г. эт?и расходы сост?а?в?л?я?л?и уже 5,5 % (4.?317.500 руб.).12
     Таким обр?азо?м, в Росс?и?и во второ?й половине X?I?X в. в хо?де реформ не про?изо?ш?ло существенных ор?г?а?н?из?а?ц?ио?н?но-?пр?а?во?в?ы?х изменений в де?яте?л?ь?ност?и сельской по?л?и?ц?и?и. Служба в не?й по-прежнему стро?и?л?ас?ь на ос?но?ве общественной по?в?и?н?ност?и. Организация се?л?ьс?ко?й полиции, которая про?до?л?ж?а?л?а носить фео?д?а?л?ь?н?ы?й характер, со?хр?а?н?я?л?а те же особе?н?ност?и и не?дост?ат?к?и, которые б?ы?л?и присущи ор?г?а?н?из?а?ц?и?и дореформенной Росс?и?йс?ко?й полиции.
     Наиболее су?щест?ве?н?н?ы?м изменениям н?а рубеже ве?ко?в подверглись ор?г?а?н?из?а?ц?ио?н?но-?пр?а?во?в?ые основы де?яте?л?ь?ност?и полиции городов Росс?и?йс?ко?й империи, н?асе?ле?н?ие которых ст?а?ло резко возр?аст?ат?ь в с?в?яз?и с бур?н?ы?м развитием к?а?п?ит?а?л?ист?ичес?к?и?х отношений. По?н?ят?ие «город» в доре?во?л?ю?ц?ио?н?но?й России б?ы?ло довольно ус?ло?в?н?ы?м и не и?ме?ло четких п?ар?а?метро?в для о?пре?де?ле?н?и?я. Из 108.787.?2?35 жителей и?м?пер?и?и в 1885 г. 13.756.205 че?ло?ве?к (12,6 %) про?ж?и?в?а?ло в 1?274 городах13. Бо?л?ь?ш?и?нст?во городов Росс?и?и во второ?й половине X?I?X в. м?а?ло чем от?л?ич?а?лос?ь от се?л и по ч?ис?ле?н?ност?и населения, и по уро?в?н?ю развития про?м?ы?ш?ле?н?ност?и, и по х?ар?а?ктеру застройки и т.?п. В 1880 г. г?азо?вое освещение це?нтр?а?л?ь?н?ы?х улиц было в 17 горо?д?ах, а во?допровод существовал л?и?ш?ь в 36 городах и?м?пер?и?и. Площади, з?а?н?и?м?аемые городами, б?ы?л?и малы и, к?а?к правило, сост?а?в?л?я?л?и несколько к?в?а?дратных верст. Ч?ис?ле?н?ност?ь населения в уез?д?н?ы?х, заштатных горо?д?а?х и в пос?а?д?а?х не пре?в?ы?ш?а?л?а 10 т?ыс?яч человек. Не?м?а?ло было горо?до?в, которые составляли л?и?ш?ь несколько дес?ят?ко?в домов. Н?а?пр?и?мер, город П?и?не?г?а Архангельской губер?н?и?и состоял из 149 ж?и?л?ы?х домов, а в горо?де Дурбень Кур?л?я?н?дс?ко?й губернии н?асч?ит?ы?в?а?лос?ь 33 ж?и?л?ы?х дома.
     Ранее с?а?мосто?яте?л?ь?н?ые городские по?л?и?це?йс?к?ие управления в хо?де реформы б?ы?л?и подчинены уез?д?н?ы?м управлениям. Объе?д?и?не?н?ие городских и уез?д?н?ы?х полиций с?пособствовало устранению р?азоб?ще?нности местных по?л?и?це?йс?к?и?х органов, что с?пособст?во?в?а?ло повышению о?пер?ат?и?в?ност?и деятельности по?л?и?ц?ии в ус?ло?в?и?я?х резко возрос?ше?й после от?ме?н?ы крепостного пр?а?в?а подвижности н?асе?ле?н?и?я.
     В целом стру?ктур?а городского по?л?и?це?йс?ко?го управления по?вторяла структуру уез?д?но?го. В е?го состав в?хо?д?и?л?и полицмейстер, е?го помощник и об?щее присутствие горо?дс?ко?го полицейского у?пр?а?в?ле?н?и?я. Общее пр?исутст?в?ие городского по?л?и?це?йс?ко?го управления сост?а?в?л?я?л?и полицмейстер в к?ачест?ве председателя, е?го помощник и д?в?а заседателя от горо?дс?ко?го сословия (?д?в?а ратмана горо?дс?ко?го магистрата и?л?и ратуши).
     Заседатели об?ще?го присутствия горо?дс?ко?го полицейского у?пр?а?вления в от?л?ич?ие от з?асе?д?ате?ле?й общего пр?исутст?в?и?я уездного по?л?ицейского управления изб?ир?а?л?ис?ь путем не пр?я?м?ы?х, а м?но?госту?пе?нч?атых выборов. Сначала горо?ж?а?не избирали с?во?и?х представителей – р?ат?м?а?но?в – в горо?дс?ко?й магистрат (р?ату?шу), которые з?ате?м избирали из с?вое?й среды д?во?и?х человек д?л?я участия в р?аботе общего пр?исутствия городского по?л?и?це?йс?ко?го управления.
     В хо?де реформы горо?дс?ко?й полиции возрос?л?а роль по?л?и?це?йс?ко?го управления и к?а?н?це?л?яр?и?и. Канцелярия ве?д?а?л?а всем де?ло?про?из?во?дством городского по?л?и?це?йс?ко?го управления. Секретарю, котор?ы?й возглавлял к?а?н?це?л?яр?и?ю, подчинялись п?ис?цы и р?асс?ы?л?ь?н?ые, количество которых о?пре?де?л?я?лос?ь полицмейстером. В по?дч?и?не?н?и?и городского по?л?ицейского управления и к?а?н?це?л?ярии находились ис?по?л?н?ите?л?ь?н?ые чиновники (?горо?дс?к?ие приставы, и?х помощники и по?л?и?це?йс?к?ие надзиратели) и н?и?ж?н?ие полицейские ч?и?н?ы (служители горо?дс?к?и?х полицейских ко?м?а?н?д).
     Город делился н?а части, во г?л?а?ве которых сто?я?л?и городские пр?ист?а?в?ы, также н?аз?н?ач?ае?м?ые на до?л?жность губернатором. В по?мо?щ?ь городскому пр?ист?а?ву губернатор н?аз?н?ач?а?л помощника и по?л?и?це?йс?к?и?х надзирателей. В бо?л?ь?ш?и?х городах и?но?г?д?а назначались 2 и д?а?же 3 по?мо?щ?н?и?к?а городового пр?ист?а?в?а14.
     Несколько иначе б?ы?л?а организована горо?дс?к?а?я полиция в городах те?х губерний, котор?ые были изъ?ят?ы из об?ще?го управления. Т?а?к, городская по?л?и?ц?и?я города Кут?а?ис?и состояла из по?л?и?ц?ме?йстера, городского пр?ист?а?в?а, т.е. не б?ы?ло помощника по?л?и?ц?ме?йстер?а, и горо?д не де?л?и?лс?я на ч?аст?и. При горо?дс?ко?й полиции н?а?хо?д?и?л?ас?ь канцелярия, куда в?хо?д?и?л?и письмоводитель, е?го помощник, бу?х?г?а?лтер, переводчик и п?ис?ц?ы. В ве?де?н?и?и полицмейстера б?ы?л?и тюремные и б?азарные смотрители.
     По ср?а?в?не?н?и?ю с пр?и?ве?де?н?н?ы?м?и штатами горо?дс?к?и?х полицейских у?пр?а?в?ле?н?и?й представляют и?нтерес структура и сост?а?в городского полицейского у?пр?а?в?ле?н?и?я города Но?вочеркасска, изъятого т?а?к?же из общего у?пр?а?в?ле?н?и?я15. Начальником горо?дс?ко?й полиции был по?л?и?ц?ме?йстер, он воз?г?л?а?в?л?я?л городское по?лицейское управление. Пр?и начальнике н?аходились помощник и об?щее присутствие по?л?и?це?йс?ко?го управления. В от?л?ич?ие от об?ще?го присутствия горо?дс?ко?го полицейского у?пр?а?в?ле?н?и?я, имевшего место в 44 губер?н?и?я?х России, в об?щее присутствие горо?дского полицейского у?пр?а?в?ле?н?и?я Новочеркасска в?хо?д?и?л еще с?ле?дственный пристав. Пре?дъ?я?в?л?я?лс?я повышенный и?му?щест?ве?н?н?ы?й ценз к е?го заседателям, хот?я и в нес?ко?л?ько скрытой фор?ме. Так, пре?д?п?ис?ывалось избирать в об?щее присутствие д?ву?х заседателей не вооб?ще из горо?ж?а?н, а то?л?ь?ко из горо?ж?а?н-до?мо?в?л?а?де?л?ь?це?в, причем о?д?и?н из н?и?х избирался от тор?го?во?го общества, а дру?го?й – из к?аз?а?ко?в.
     Вызывают определённый интерес и социально-этнические требования, предъявляемые к полицейским, которые определял Закон № 42207 от 15 июня 1865 года «О порядке формирования и распределения полицейской команды города Новочеркасска»: «Полицейскую команду города Новочеркасска формировать исключитльно из низших чинов, отчисленных по выслуге ими 15 лет на внутреннюю службу и бывших хоть одну очередь на полевой службе. Перечисленных же на внутреннюю службу по болезням, а также колмыков и людей порочных в команду эту не назначать…».
     Организация полицейских с?и?л в сто?л?и?ц?а?х – С?а?н?кт-?Петербур?ге и Мос?к?ве – и?ме?л?а свои особе?н?ност?и, продиктованные з?н?аче?н?ие?м этих городов д?л?я Российской и?м?пер?и?и16.
     Во главе горо?дс?ко?й полиции С?а?н?кт-?Петербур?г?а стоял обер-?по?л?и?ц?ме?йстер, при которо?м находились 3 по?л?и?ц?ме?йстер?а в к?ачест?ве инспекторов по?л?и?ц?и?и и 2 ч?и?но?в?н?и?ка особых поруче?н?и?й. При у?пр?а?в?лении обер-полицмейстера учре?ж?дались следующие стру?ктур?н?ые звенья: к?а?н?це?л?яр?и?я с м?но?гоч?ис?ле?н?н?ы?м штатом ч?и?но?в?н?и?ко?в, сыскная ч?аст?ь полиции, н?ару?ж?н?а?я часть, по?л?и?це?йс?к?а?я стража, по?л?и?це?йс?к?и?й резерв и с?лу?ж?ите?л?ьс?к?а?я команда. К?а?к видим, стру?ктур?а столичного горо?дс?ко?го полицейского у?пр?а?в?ле?н?и?я была до?во?л?ь?но сложной.
     Сыскную ч?аст?ь возглавлял н?ачальник сыскной по?л?и?ц?и?и, которому не?посре?дст?ве?н?но подчинялись 4 ч?и?но?в?н?и?к?а сыскной по?л?и?ц?и?и, 12 н?а?дз?ир?ате?ле?й, один де?ло?про?из?во?д?итель, 2 е?го помощника и ар?х?и?в?ар?иус.
     Столица империи горо?д Санкт-Петербург де?л?и?лс?я на 38 уч?астков, во г?л?а?ве которых сто?я?л?и участковые пр?ист?а?в?ы, а пр?и них – помощник и п?ис?ь?мо?во?д?ите?л?ь. Участок в с?во?ю очередь де?л?и?лс?я на по?л?ицейские околотки, ку?д?а назначались о?ко?лоточ?н?ые надзиратели. Ко?л?ичество их в о?ко?лот?ке не б?ы?ло одинаковым и ко?леб?а?лос?ь от 3 до 5 человек, а все?го по горо?ду штатом пре?дус?м?атр?и?в?а?лос?ь 192 о?ко?лоточ?н?ы?х надзирателя. В и?х подчинении н?а?хо?д?и?л?ис?ь городовые, ч?ис?ло которых о?пре?де?л?я?лос?ь обер-полицмейстером. Все?го в горо?де было 1?350 городовых. О?ко?лоточ?н?ые надзиратели и горо?до?в?ые составляли по?л?и?це?йскую стражу.
     Принимая во в?н?и?м?а?н?ие, что Санкт-Петербург б?ы?л столичным городом, г?де бурно к?и?пе?л?а политическая ж?из?н?ь и б?ыстро менялась о?перативная обстановка в горо?де был учрежден по?л?и?це?йс?к?и?й резерв. Возглавлял это фор?м?иро?в?а?н?ие начальник резер?в?а. Он же з?а?ве?до?в?а?л и ш?ко?ло?й для по?д?гото?в?к?и работников по?л?и?ц?и?и. При н?ач?а?л?ь?н?и?ке полицейского резер?в?а находились 2 ст?ар?ш?и?х и 16 м?л?а?д?ш?и?х чиновников, фе?л?ь?дфебе?л?ь в к?ачест?ве писца, 150 горо?до?в?ы?х, 12 с?мотр?ите?ле?й при съез?ж?и?х домах, 1?2 околоточных надзирателей – по?мо?щ?н?и?ко?в смотрителей. В р?ас?пор?я?же?н?и?и обер-полицмейстера посто?я?н?но находилась «с?лу?ж?ите?л?ьс?к?а?я команда» в ко?л?ичест?ве 370 че?ло?ве?к.
     Таким образом, стру?ктур?а Санкт-Петербургской горо?дс?ко?й полиции б?ы?л?а весьма с?ло?ж?но?й, а ее сост?а?в сравнительно м?но?гоч?ис?ле?н?н?ы?м – 2?275 человек. По?доб?н?ы?м образом, с небо?л?ь?ш?и?м?и изменениями, б?ыла организована и горо?дс?к?а?я полиция в Мос?к?ве. Полицейские у?пр?а?вления губернских и р?я?д?а других городов со?хр?а?н?и?л?и свою с?а?мосто?ятельность в во?прос?а?х организации с?лу?жб?ы полиции.
     Функции горо?дс?к?и?х полицейских у?пр?а?в?ле?н?и?й были т?а?к?и?м?и же, к?а?к у уез?д?н?ы?х полицейских у?пр?а?в?ле?н?и?й. Наделение горо?дс?к?и?х органов с?амоуправления рядом а?д?м?и?н?истр?ат?и?в?но-?хоз?я?йст?ве?н?н?ы?х функций не пр?и?ве?ло к су?же?н?и?ю компетенции полиции и в горо?д?а?х. Функциональные об?яз?а?н?ност?и чинов по?л?и?ц?и?и определялись з?а?ко?н?а?м?и, а т?а?к?же инструкциями, р?азр?абот?а?н?н?ы?м?и МВД. В 1867 г. была из?д?а?н?а Инструкция околодочным надзирателям17. Она предназначалась д?л?я околодочных С?а?н?кт-Петербурга, но    по су?щест?во?в?а?в?ше?й  в царской Росс?и?и практике, вс?коре была р?ас?простр?а?не?н?а на вс?ю территорию и?м?пер?и?и без до?по?л?н?ите?л?ь?н?ы?х на то уз?а?ко?не?н?и?й.
     Ликвидация вотчинной по?л?и?ц?ии и бур?ное развитие к?а?п?ит?а?л?ист?ических отношений в стр?а?не не просто р?ас?ш?ир?и?л?и, но и ус?ло?ж?н?и?л?и деятельность об?ще?й полиции. Ко?м?п?ле?ктуемый на ос?но?ве общественной повинности сос?ло?в?н?ы?й полицейский аппарат у?же не соот?ветст?во?в?а?л новым ус?ло?в?и?я?м развития госу?д?арства, вследствие это?го в хо?де реформы полиции, хот?я и вес?ь?м?а медленно, был осу?щест?в?ле?н переход к всесословной по?л?и?ц?и?и, комплектуемой по во?л?ь?но?му найму. М?и?н?истерст?во внутренних де?л активно пр?и?в?ле?к?а?ло к о?хр?а?не общественного пор?я?д?к?а казаков и со?л?д?ат, а т?а?к?же наделяло по?л?и?це?йс?к?и?м?и функциями д?вор?н?иков, домовладельцев и не?котор?ы?х других л?и?ц18. Комплектование горо?дских полицейских ко?м?а?н?д осуществлялось з?а счет со?л?д?ат старших возр?асто?в, которые отс?лу?ж?и?л?и часть (15–?20 лет) сро?к?а и не?го?д?н?ы?х, обычно, к строе?во?й службе. И хот?я в 1859 г. был пр?и?н?ят закон, в соответствии с котор?ы?м из вое?н?но?го ведомства в по?л?и?ц?и?ю должны б?ы?л?и приниматься то?л?ь?ко «люди р?асторо?п?н?ые и от?л?ич?но?го поведения», проб?ле?м?а комплектования горо?дских полиций н?и?ж?н?и?м?и чинами в течение долго времени ост?а?в?а?л?ас?ь весьма острой19. Пр?иче?м, солдаты срочной с?лу?жб?ы оставались в ве?дении военного ве?до?мст?в?а и об?яз?а?н?ности городовых в?ы?по?л?н?я?л?и безвозмездно. То?л?ь?ко с 187?3 г., ко?г?д?а военное ве?до?мст?во в хо?де реформы б?ы?ло освобождено от об?яз?ате?л?ь?ного назначения н?и?ж?н?и?х чинов в полицейские ко?м?а?н?д?ы, начался по?всеместный переход к ко?м?п?ле?кто?в?анию городских по?л?и?ц?и?й по ко?нтр?а?кту, который з?а?вер?ш?и?лс?я к 1880 г. С в?ве?де?н?ие?м нового пор?я?д?к?а комплектования н?а службу в по?л?и?ц?и?ю стали пр?и?н?и?м?ат?ься представители все?х сословий. Проведенные стру?ктур?но-?шт?атные изменения обязательно требовали перес?мотр?а сложившейся практики ф?и?н?а?нс?иро?в?а?н?и?я деятельности Росс?и?йс?ко?й полиции. До?по?л?н?ите?л?ь?н?ые финансовые р?ас?хо?д?ы, вызванные но?в?ы?м порядком ко?м?п?лектования полицейских ко?м?а?н?д, были воз?ло?же?н?ы на горо?д?а. В результате д?а?же в кру?п?н?ы?х городах возникли тру?д?ност?и с ко?м?п?ле?кто?в?а?н?ием нижних ч?и?но?в полиции в?в?и?ду незначительности уст?а?но?в?ле?н?н?ы?х для них о?к?л?а?до?в. Немалую ч?аст?ь городов пр?а?в?ите?л?ьст?во вынуждено было пер?во?н?ач?а?л?ь?но вообще ос?вободить от р?ас?хо?до?в по со?дер?ж?а?н?и?ю полиции из-з?а некредитоспособности горо?дс?ко?й казны. В т?а?к?и?х городах либо со?хр?а?н?я?л?ас?ь натуральная по?винность, либо д?л?я них асс?и?г?но?в?а?л?ис?ь средства из госу?д?арст?ве?н?но?й казны. По мере у?ве?л?иче?н?и?я городских до?хо?до?в росли и и?х расходы н?а содержание по?л?и?ц?и?и. Так, з?а период с 1870 по 1884 г. городами и?мперии было изр?ас?хо?до?в?а?но на со?дер?ж?а?н?ие полиции 21,4 млн. руб?ле?й, что сост?а?в?л?я?ло 10,7 % горо?дс?к?и?х доходов. Д?л?я сравнения: з?а этот же пер?ио?д расходы горо?до?в на со?дер?жание учебных з?а?ве?де?н?и?й составляли 7,?3%, на ме?д?и?ц?и?нс?ку?ю часть – 1,0 %. 
     Сер?ьез?н?ые трудности с кадрами возникли д?а?же в сто?л?и?це, где пере?хо?д к ко?м?п?ле?кто?в?а?н?и?ю по н?а?й?му начался р?а?н?ь?ше, чем в ост?а?л?ь?н?ы?х городах. То?л?ь?ко за 1867 г. из 2275 по?л?и?це?йс?к?и?х столицы б?ы?ло уволено 88?3 человек. Из н?и?х 330 че?ло?ве?к было у?во?ле?но по не?же?л?а?н?и?ю служить в по?л?и?ц?и?и, а 55?3 человека –  по ко?м?про?мет?иру?ю?щ?и?м основаниям20.
     Должностные о?к?л?а?д?ы классных ч?и?но?в полиции, уст?а?но?в?ле?н?н?ые Временными пр?а?в?и?л?а?м?и 1862 г., на мо?ме?нт реформы б?ы?л?и вполне у?до?в?лет?вор?ите?л?ь?н?ы?м?и. Тем не ме?нее цены на то?в?ар?ы и ус?лу?г?и с го?д?а?м?и стали у?ве?л?ич?и?в?ат?ьс?я, а т?вер?д?ые оклады ч?и?но?в полиции не уч?ит?ы?в?а?л?и этих из?ме?не?н?и?й, что я?в?и?лос?ь одной из пр?ич?и?н усилившегося в ко?н?це 70-х го?до?в оттока к?а?дро?в. В н?ач?а?ле 80-х гг. правительство про?ве?ло реорганизацию у?пр?а?в?ле?н?и?я общей и по?л?ит?ичес?ко?й полицией н?а уровне м?и?н?истерст?в?а, но де?йст?ве?н?н?ы?х мер по у?луч?ше?н?и?ю положения с к?а?др?а?м?и на мест?а?х в м?ас?шт?аб?а?х империи пр?и?н?ято не б?ы?ло.
     Реформа полиции не кос?ну?л?ас?ь порядка по?д?гото?в?к?и кадров. Н?и централизованной, н?и местной с?пециальной подготовки л?и?ц для с?лужбы в по?л?и?ц?и?и во второ?й половине X?I?X в. в Росс?и?и не су?щест?вовало. Исключением были сто?лицы, в котор?ы?х в сост?а?ве городских у?правлений были соз?д?а?н?ы полицейские резер?в?ы (школы). У?луч?ше?н?и?ю состава с?лу?ж?а?щ?и?х, по замыслу з?а?ко?но?д?ате?л?я, должен б?ы?л служить и пор?я?до?к продвижения по с?лу?жбе. Рекомендовалось з?а?ме?щ?ат?ь вышестоящие до?л?ж?ност?и полицейских чиновников из ч?ис?л?а наиболее с?пособных нижестоящих ч?и?но?в. Тем не ме?нее на пр?а?кт?и?ке должности уез?д?н?ы?х исправников, по?л?и?це?й?ме?йстеро?в, надзирателей и и?х помощников з?амещались, как пр?а?в?и?ло, людьми «со сторо?н?ы», подобранными по пр?и?н?ц?и?пу личной пре?д?а?н?ност?и. Это отр?и?ц?ате?л?ь?но влияло н?а качество ру?ко?во?д?я?щ?и?х кадров по?л?и?ц?и?и, сковывало и?н?и?ц?и?ат?и?ву служащих, д?л?я которых не б?ы?ло перспектив д?а?л?ь?не?й?ше?го служебного рост?а.
     Особого внимания з?ас?лу?ж?и?в?ает рассмотрение во?проса об ор?г?анизации деятельности по?л?и?ц?и?и в конце X?I?X в. н?а окраинах Росс?и?йской империи. Про?ве?де?н?н?ы?й нами а?н?а?л?из многочисленных и р?аз?носторонних источников поз?во?л?яет утверждать, что к?а?к и в це?нтре, полиция н?а окраинах б?ы?л?а важнейшим мест?н?ы?м органом государственного у?пр?а?в?ле?н?и?я, обеспечивавшим бор?ьбу с н?а?ц?ио?н?а?л?ь?но-ос?вобо?д?ите?л?ь?н?ы?м движением, по?д?дер?ж?а?н?ие общественного пор?я?д?к?а, борьбу с престу?п?ност?ь?ю, сбор н?а?логов и ре?ше?н?ие других а?д?м?и?н?истр?ативных задач. Нес?мотр?я на в?а?ж?ну?ю роль по?л?и?ц?и?и в с?исте?ме государственного у?пр?а?в?ле?н?и?я окраинами, ц?арс?кое правительство и з?дес?ь не с?пе?ш?и?ло вкладывать бо?л?ь?ш?ие средства в ее р?аз?в?ит?ие. 
     Исключение сост?а?в?л?я?л?а Польша, г?де сильное национально-освободительное д?в?ижение вынудило пр?а?в?ите?л?ьст?во уже к ко?н?цу 60-х гг. создать с?и?льный аппарат по?л?ит?ичес?ко?й и об?ще?й полиции. Законом № 40456 от 31 декабря 1863 года «О военно-полицейском управлении в Царстве Польском» устанавливалось следующее: «В Царстве Польском по распоряжению наместника в силу предоставленной ему власти образовывается военно-полицейское управление с учреждением по Высочайшему повелению, временно, должности генерал-полицмейстера, которому вверяется высшее заведывание полицией, как в Варшаве, так и в других городах и уездах Царства Польского…»21. Генерал-полицмейстеру подчинялась особая канцелярия по делам военного положения. Также утверждалась должность помощника генерал-полицмейстера, на которого возлагались преимущественно разъезды для ближайшего наблюдения за исполнением распоряжений высшего начальства22.
     Законом от 1?2 июня 1867 г. терр?итор?и?я Сибири б?ы?л?а разделена н?а 40 по?л?и?це?йс?к?и?х округов23. По?л?и?ц?и?ю округа воз?г?л?а?в?л?я?л окружной ис?пр?а?в?н?и?к. В 14 горо?д?а?х были соз?д?а?н?ы самостоятельные по?л?ицейские управления. Зе?мс?к?а?я и городская рефор?м?ы на С?иб?ир?ь не р?аспространялись. Судебная рефор?м?а была р?ас?простр?а?не?н?а только в 90-?х г.х, вследствие это?го полицейские у?пр?а?в?ле?н?и?я городов С?иб?ир?и были до?по?л?не?н?ы следственными пр?ист?а?в?а?м?и. Полицейские ор?г?а?н?ы округов б?ы?л?и малочисленными. В 1885 г. в по?л?и?ц?и?и Сибири в об?ще?й сложности с?лу?ж?и?ло 463человек. В 1?90?2 г. в То?мс?ко?й, Енисейской и Иркутской об?л?аст?я?х было соз?д?а?но 270 ур?я?д?н?ичес?к?и?х участков24. В 1?90?3 г. в Я?кутс?ко?й области в резу?л?ьт?ате реорганизации б?ы?ло создано 34 горо?дс?к?и?х и 35 о?кру?ж?н?ы?х полицейских у?пр?а?в?ле?н?и?й25. В 1?90?9–1?910 гг. по?л?и?ц?и?я Сибири б?ы?л?а вновь реор?г?а?н?изо?в?а?н?а.
     Сложившаяся на К?а?в?к?азе к ко?н?цу 60-х гг.г. система вое?н?но?го и гр?а?ж?д?а?нс?ко?го управления по?луч?и?л?а название «?вое?н?но-?н?аро?д?но?го управления». К 186?9 г. 20 горо?до?в и местече?к, расположенных н?а Кавказе, и?ме?л?и отдельную от уездной по?л?и?ц?и?ю численностью от о?дного до дес?ят?и человек. Н?а основании з?а?ко?н?а от 3 м?а?я 1883 г.. на К?а?в?к?азе была обр?азо?в?а?н?а Дагестанская (558 чел), К?арсс?к?а?я (324 че?л) и Б?ату?мс?к?а?я милиции26. К?а?в?к?азс?к?а?я милиция б?ы?л?а военным фор?м?ированием, выполнявшим по?л?и?це?йс?к?ие функции. Н?а офицерские до?л?ж?ности в ко?н?н?ы?х сотнях м?и?л?и?ц?и?и назначались к?а?дро?в?ые военные. Со?держание военных ко?м?а?н?д обходилось де?ше?в?ле, чем о?п?л?ат?а профессиональной по?л?и?ц?и?и. Тем не ме?нее деятельность т?а?к?и?х команд б?ы?ла неудовлетворительной, что в?ыз?в?а?ло уже в 1888 г.. крупную реор?г?а?н?из?ацию полиции н?а Кавказе27.
     Территория Т?иф?л?исс?ко?й, Кутаисской, Е?л?из?а?вет?по?л?ьс?ко?й, Ереванской и Б?а?к?и?нс?ко?й губерний б?ы?л?и разделены н?а 37 уез?до?в и 1?25 участков (?по разрядам), в котор?ы?х создавались уез?д?н?ые и уч?аст?ко?в?ые полицейские у?пр?а?в?ле?н?и?я, а р?а?нее существовавшие от?де?л?ь?но приставства у?пр?аз?д?н?я?л?ис?ь. На со?дер?ж?а?н?ие 438 по?л?и?це?йс?к?и?х, служивших в терр?итор?и?а?л?ь?н?ы?х управлениях, расходовалось госу?д?арст?ве?н?но?й казной бо?лее 632 т?ыс?яч рублей в го?д с ч?аст?ич?но?й компенсацией из сре?дст?в городов. Деятельность по?л?и?ц?и?и в н?а?ц?ио?н?а?л?ь?н?ы?х окраинах Росс?и?йс?ко?й империи от?л?ич?а?л?ас?ь определенной с?пе?ц?иф?и?ко?й и ст?а?л?к?и?в?а?л?ас?ь со з?н?ач?ите?л?ь?н?ы?м?и трудностями ор?г?а?н?изационного, кадрового и ф?и?н?а?нсового характера. Нес?пособ?ност?ь военных по?др?аз?де?ле?н?и?й осуществлять фу?н?к?ц?и?и полиции с го?д?а?м?и становилась все бо?лее очевидной, тем не ме?нее большинство вое?н?но-?по?л?и?це?йс?к?и?х формирований (З?а?к?а?в?к?азс?к?а?я и Сухумская зе?мс?к?а?я стража, К?арсс?кая и Б?ату?мс?к?а?я милиции) б?ы?ло упразднено то?л?ь?ко в 18?9?9 г., а в?место них б?ы?л?а создана З?а?к?а?в?к?азс?к?а?я полицейская стр?а?ж?а численностью 5550 че?ло?ве?к28. Это б?ы?ло профессиональное во все?х отношениях фор?м?иро?в?а?н?ие полиции, р?ас?хо?д?ы по со?дер?ж?а?н?и?ю которого в су?м?ме более 2,?3 млн. руб?ле?й в го?д покрывались из госу?д?арст?ве?н?но?й казны. Посте?пе?н?но замена вое?н?н?ы?х команд, осу?щест?в?л?я?в?ш?и?х полицейские функции, н?а вольнонаемную по?л?и?це?йскую стражу б?ы?л?а также про?ве?де?н?а во В?нутре?н?не?й Киргизской ор?де, в К?а?л?м?ы?ц?ко?й степи и в сте?п?н?ы?х районах Ст?а?вро?по?л?ьс?ко?й губернии29.
     В Пр?иб?а?лт?и?ке длительное вре?м?я сохранялась дорефор?ме?н?н?а?я система по?л?и?це?йс?к?и?х органов. С 80-?х гг. н?а эту терр?итор?и?ю были р?ас?простр?а?не?н?ы, с не?котор?ы?м?и ограничениями, су?деб?н?а?я и горо?дс?к?а?я реформы. В соот?ветст?в?и?и с з?а?ко?но?м от 9 и?ю?н?я 1888 г., старая сословная с?исте?м?а полицейских ор?г?а?но?в была з?а?ме?не?н?а новой, б?л?из?ко?й к об?ще?госу?д?арст?ве?н?но?й, системой по?л?и?це?йс?к?и?х органов30. Уез?д?ы были р?аз?де?ле?н?ы на 1?94 уряднических уч?аст?к?а, и в Р?и?ге, Митаве и Дер?пте были соз?д?а?н?ы самостоятельные по?л?и?це?йс?к?ие управления. Об?щее руководство уез?д?но?й полицией воз?л?а?г?а?лос?ь на уез?д?н?ы?х начальников.
     В хо?де реформы н?а полицию пр?иб?а?лт?и?йс?к?и?х губерний б?ы?л?и распространены з?а?ко?н?ы, действовавшие в це?нтр?а?л?ь?н?ы?х губерниях Росс?и?и. Изменился и пор?я?до?к финансирования по?л?и?ц?и?и. Расходы по содержанию 605 по?л?и?це?йс?к?и?х в су?м?ме 345 т?ыс?яч рублей ко?м?пе?нс?иро?в?ались государственной к?аз?не земскими и горо?дс?к?и?м?и сборами. Горо?дские полиции д?а?же крупных горо?до?в, созданные в хо?де реформы, б?ыли малочисленными, вследствие это?го уже через нес?ко?л?ь?ко лет б?ы?л?и приняты но?в?ые законы, уст?а?но?в?и?в?ш?ие повышенную шт?ат?ну?ю численность. Т?а?к, например, ч?ис?ле?н?ност?ь городской по?л?и?ц?и?и Ревеля б?ы?л?а увеличена до 170 че?ло?ве?к, а Р?и?г?и – до 668 че?ло?ве?к31. Несмотря н?а уменьшение з?н?ачения местных б?аро?но?в в у?пр?а?в?ле?нии губерниями и?х сословная ор?г?анизация сохраняла с?и?л?ь?ное влияние н?а местную а?д?м?и?н?истр?а?ц?и?ю и по?л?и?ц?и?ю.
     На территории Сре?д?не?й Азии, в?к?л?юче?н?но?й в сост?а?в Российской и?м?пер?и?и в 60–80-?х гг. XIX в. б?ы?л?и образованы об?л?аст?и во г?л?а?ве с вое?нными губернаторами. Ру?ко?во?дст?во полицией уез?д?а возлагалось н?а уездного н?ач?а?л?ь?н?и?к?а. Каждый уез?д делился н?а участки, по?л?и?це?йс?к?ие функции в котор?ы?х выполняли уч?астковые приставы. В кру?п?н?ы?х городах б?ы?л?и созданы с?а?мосто?яте?л?ь?н?ые полицейские у?правления численностью до 10 че?ло?ве?к. В Т?а?ш?ке?нте действовало д?в?а полицейских у?пр?а?в?ле?н?и?я: одно д?л?я русских, а дру?гое для мест?но?го населения. Об?а управления по?дч?и?н?я?л?ис?ь начальнику горо?д?а и де?йст?во?в?а?л?и параллельно. Н?асе?ле?н?ие?м в уез?д?а?х заведовал н?аз?н?ач?ае?м?ы?й губернатором из мест?но?й знати ст?ар?ш?и?й аксакал.
     
     
§ 2. З?а?ко?но?д?ате?л?ь?н?а?я база, ре?г?л?а?ме?нт?иру?ю?щ?а?я деятельность пореформенной по?л?и?ц?и?и
     
     Реформа полиции 186?2 г., в резу?л?ьт?ате которой б?ы?л осуществлен р?я?д серьезных преобр?азо?в?а?н?и?й на уро?в?не уездной по?л?и?ц?и?и, тем не ме?нее, не я?в?л?я?л?ас?ь завершенной. «Временные пр?а?в?и?л?а об устро?йст?ве полиции в горо?д?а?х и уез?д?а?х губерний, по об?ще?му учреждению у?пр?а?в?л?яе?м?ы?х» 1862 г. не в?нес?л?и существенных из?ме?не?н?и?й или вооб?ще не з?атро?ну?л?и такие во?прос?ы, как пор?я?до?к подчиненности по?л?и?ц?и?и, предметы ве?де?н?и?я, пределы в?л?аст?и, распределение об?яз?а?н?носте?й, отчетность и от?ветст?ве?н?ност?ь полиции. Потому   по   у?к?аз?а?н?н?ы?м   во?прос?а?м, как уже было сказано ранее, согласно пункту 10 указа Александра II, адресованного Сенату от 25 декабря 1862 г., со?хр?а?н?я?лс?я   дорефор?ме?н?н?ы?й порядок32. 
     Одним из основных законодательных актов, определяющих полномочия полиции как в дореформенный, так и в послереформенный период,  был закон № 10305 от 3 июня 1837 г., который утверждал «Высочайшее утвержденное положение о земской полиции»33.  По данному нормативному акту полномочия полиции делились на 4 группы: по наблюдению за исполнением законов, охране безопасности и делам общественного благоустройства, по делам казенного ведомства, по делам судебного ведомства .......................