Обстоятельства исключающие производство по делу об административном правонарушении

Обстоятельства исключающие производство по делу об административном правонарушении
Содержание
Введение	3
1. Понятие и общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях	6
1.1. Понятие и содержания производства по делам об административных правонарушениях	6
1.2. Нормативно-правовая основа производства по делам об административных правонарушениях	13
1.3. Целевое предназначение производства по делам об административных правонарушениях	18
2. Специфика обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении	24
2.1. Проблемы правового регулирования обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении	24
2.2. Крайняя необходимость как обстоятельство, исключающее производство по делу об административном правонарушении	32
2.3. Смерть физического лица как обстоятельство, исключающее производство по административному делу	49
Заключение	56
Список литературы	60
Приложения	68
     

Введение
     Актуальность темы. Наблюдающаяся уже на протяжении многих лет тенденция ужесточения административной ответственности, возрастание тяжести лишений (обременений, правоограничений), претерпеваемых лицами, привлеченными к этому виду юридической ответственности, количество которых исчисляется ежегодно десятками миллионов, инициируют повышенное внимание к нынешнему состоянию и ожидаемым изменениям административно-деликтного законодательства. 
     Не свойственная никакому другому виду юридической ответственности множественность субъектов применения этого законодательства, для многих из которых данный вид правоприменения является лишь "побочным продуктом" их повседневной деятельности, требует, на наш взгляд, детальной правовой регламентации процессуальных действий, осуществляемых ими в ходе производства по делам об административных правонарушениях.
     Известно, что производство по делу об административном правонарушении начинается с возбуждения дела об административном правонарушении. При этом следует заметить, что термин "возбуждение дела" в юридической литературе употребляется в нескольких значениях. 
     Интерес административистов к стадии возбуждения дела об административном правонарушении как к ключевой, базовой стадии производства, создающей предпосылки для законного и обоснованного применения законодательства об административной ответственности, не случаен.
     Различны точки зрения на сущность, содержание и место рассматриваемой стадии в производстве по делам об административных правонарушениях (либо за рамками этого производства).
     Вопросы теории и практики производства по делам об административных правонарушениях привлекают пристальное внимание многих ученых (А.Ф. Виноградов, В.В. Денисенко, JI.JL Попов, Ю.П. Соловей, А.Ю. Якимов и др). Однако в научной литературе вопрос о первоначальной стадии производства по делам об административных правонарушениях однозначно так и не решен. Д.Н. Бахрах, A.C. Телегин, O.K. Застрожная и некоторые другие авторы в качестве данной стадии рассматривают административное расследование, Б.Р. Зуев, А.П. Коренев, Н.Г. Салищева, В.А. Лория, С.И. Котюргин - стадию возбуждения дела.
     Правовая природа обстоятельств, исключающих производство по делам об административных правоанрушениях, остается недостаточно изученной, поскольку в трудах большинства отечественных ученых стадия возбуждения дела об административном правонарушении подвергалась исследованию при отсутствии надлежащих законодательных норм.
     Объектом исследования являются совокупность общественных отношений, урегулированных правом, в сфере обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.
     Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.
     Цель работы - исследовать обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.
     Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
? определить понятие и содержания производства по делам об административных правонарушениях;
? проанализировать нормативно-правовую основу производства по делам об административных правонарушениях;
? исследовать целевое предназначение производства по делам об административных правонарушениях;
? рассмотреть проблемы правового регулирования обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.
? проанализировать крайнюю необходимость как обстоятельство, исключающее производство по делу об административном правонарушении.
? рассмотреть смерть физического лица как обстоятельство, исключающее производство по административному делу.
     Методологию настоящей работы составили как методы общенаучного характера: анализа, дедукции, абстрагирования, синтеза, диалектический, формально-логический, исторический и структурно-функциональный, так и специально-юридические методы: формально-юридический (догматический), герменевтический и сравнительно-правовой.
     Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном обобщении существующего теоретико-правового материала по выбранной тематике.
     Практическая значимость исследования заключается в проблемном анализе правоприменительной практики по вопросу обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.
     Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.

1. Понятие и общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях
1.1. Понятие и содержания производства по делам об административных правонарушениях
     Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой процессуальную деятельность управомоченных субъектов административного права. Как всякая управленческая деятельность – это производство само является совокупностью стадий в механизме правового регулированияю1.
     Каждая стадия производства по делу об административном правонарушении также является процессуальной деятельностью, протекающей во времени в определенной последовательности.
     Представляются несостоятельными утверждения о том, что в производстве по делам об административных правонарушениях, начиная со стадии возбуждения дела, выполняется функция административного преследования лица, совершившего правонарушение. Прежде всего заметим, что при этом термин «преследование» механически переносится из сферы уголовного процесса. Главное в производстве по делам об административных правонарушениях содержится в предупредительно-профилактическом аспекте борьбы с правонарушениями, в обеспечении защиты интересов государства и общества, охраны правопорядка, в том числе защиты прав и законом охраняемых интересов потерпевших, а также лиц, в отношении которых ведется производство. Такая установка на функцию производства по делам об административных правонарушениях будет соответствовать реализации функций органов внутренних дел, запрограммированных в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»2.
     В связи отмеченным есть основания считать, что наметившаяся тенденция понимать под функциями административно - юрисдикционного процесса не только его основные направления, но его содержание, имеет серьезную перспективу на будущее. Наличие поводов к возбуждению дела об административном правонарушении не всегда ведет непосредственно к составлению протокола об административном правонарушении. В некоторых случаях уполномоченное должностное лицо нуждается в подтверждении полученной информации, для чего осуществляются меры обеспечения производства по делу, такие как личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств, осмотр помещений и территорий, взятие проб и образцов для проведения экспертизы, направление водителя транспортного средства на освидетельствование на состояние опьянения.
     В случаях, специально указанных в Законе (ст. 28.7 КоАП РФ)3, когда для составления протокола об административном правонарушении необходимо проведение экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, проводится административное расследование. О назначении административного расследования выносится определение; с момента вынесения указанного определения дело считается возбужденным. Однако в последнем случае анализируемая стадия возбуждением дела не заканчивается, она продолжается до составления протокола об административном правонарушении.
     Дело об административном правонарушении считается возбужденным также с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. В этом случае, так же как и при назначении административного расследования, стадия возбуждения дела заканчивается составлением протокола об административном правонарушении.
     Закон предусматривает также и упрощенную процедуру производства по делам об административных правонарушениях, когда в соответствии со ст. 28.6 КоАП РФ производство по делу осуществляется без составления протокола об административном правонарушении. В таком случае дело считается возбужденным с момента оформления предупреждения или с момента наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения. Очевидно, с этого же момента производство по делу заканчивается полностью, т.е. в таком упрощенном производстве к моменту возбуждения дела заканчиваются стадии рассмотрения дела, а стадия пересмотра постановления отсутствует, потому что лицо, в отношении которого ведется производство по делу, не оспаривает факта правонарушения и согласно с наказанием.
     Следующим этапом рассматриваемой стадии является деятельность уполномоченного должностного лица по сбору и анализу информации, имеющей отношение к делу, – доказательств. При наличии достаточных оснований полагать, что событие административного правонарушения действительно произошло, но доказательств недостаточно, принимается решение о применении необходимых мер обеспечения производства по делу либо о назначении административного расследования. Представляется, что в таких случаях начинается факультативный этап сбора доказательств. Начало этого этапа оформляется документально – составлением протокола о применении меры обеспечения производства по делу либо вынесением определения (постановления прокурора) о возбуждении дела об административном правонарушении. Третьим (а с учетом факультативного этапа – четвертым) этапом стадии возбуждения дела является документальное оформление – вынесение процессуального акта, именуемого протоколом об административном правонарушении (постановлением прокурора)4. Закон не определяет порядок направления протокола субъекту, уполномоченному рассматривать дело. При подготовке дела к рассмотрению, а также в ходе рассмотрения дела решение о направлении материалов дела по подведомственности оформляется в виде определения (ст. 29.4, 29.9 КоАП РФ). В ст. 28.8 указывается лишь, что протокол «направляется», а в случае применения административного задержания к лицу, в отношении которого ведется производство по делу, «передается» уполномоченному субъекту административной юрисдикции. В теории административного права существуют и другие варианты деления производства по делам об административных правонарушениях на стадии. Так, первая стадия именуется административным расследованием, возбуждением дела, административным расследованием и возбуждением дела об административном правонарушении.
     Стадия возбуждении дела об административном правонарушении является ключевой, базовой для всего дальнейшего производства по делу. Все последующие процессуальные действия осуществляются только после возбуждения дела. На этой стадии формулируется общая цель – привлечение к административной ответственности, а также выбор средств и создание условий для ее достижения5.
     Стадия возбуждения дела об административном правонарушении начинается с получения информации о совершенном правонарушении. КоАП РФ такую информацию относит к поводам к возбуждению дела. В большинстве случаев такая информация получается в ходе осуществления административного надзора, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях, непосредственно обнаруживает достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Д.Н. Бахрах не включает получение указанной информации в первую стадию производства по делу, по его мнению, получение информации предшествует началу административного расследования.
     Точного определения момента начала производства по делу об административном правонарушении не выработано. С.М. Зырянов утверждает, что фиксация правонарушения должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы, подготовку материалов и направление их по подведомственности (далеко не всегда самому себе) включает юрисдикционный механизм. Само по себе совершение административного правонарушения является юридическим фактом, порождающим соответствующее охранительное административное правоотношение. Однако правоотношение возникает лишь в случае, когда факт правонарушения обнаружен уполномоченным должностным лицом. То обстоятельство, что информация, содержащая данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, может быть собрана и направлена должностному лицу, уполномоченному составлять протоколы об административных правонарушениях, иными лицами (сотрудниками правоохранительных органов, других государственных органов, органов местного самоуправления, членами общественных объединений, средствами массовой информации и гражданами) укрепляет позицию Д.Н. Бахраха6.
     Противоположную позицию занимает Б.Р. Зуев, который считает, что законодатель в КоАП РФ четко определил момент, с которого дело считается возбужденным (ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Однако автор не учитывает того, что с указанного момента дело считается возбужденным, следовательно, стадия возбуждения дела этим моментом и заканчивается. Когда протокол об административном правонарушении составлен, дело возбуждено, принимается решение о подведомственности его рассмотрения и начинается следующая стадия производства – непосредственное рассмотрение дела уполномоченным субъектом. Очевидно, стадия возбуждения дела начинается раньше.
     Сложность установления момента начала производства по делу об административном правонарушении вызвана прежде всего тем, что вопрос о возбуждении дела решается в процессе мыслительной деятельности лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях, и документально не оформляется. Нельзя задокументировать процесс обнаружения события правонарушения, оценки полученной в ходе наблюдения информации и принятия решения о возбуждении дела хотя бы потому, что все эти этапы протекают порой мгновенно. Частично такая проблема могла бы быть решена при условии осуществления видеонаблюдения за действиями уполномоченного лица (что вполне осуществимо в отношении инспектора дорожно-патрульной службы, но затруднительно в отношении других должностных лиц), но видеонаблюдение позволит зафиксировать лишь внешние проявления мыслительной деятельности. Закон не требует документирования процесса получения указанной информации, что вполне обосновано, поскольку информация о правонарушении может быть получена из устных сообщений очевидцев, а ее документальное закрепление может быть осуществлено позднее, при составлении протокола, где очевидцы дадут свои объяснения в качестве свидетелей правонарушения. Информация, поступающая из других источников, документируется в обязательном порядке в соответствии с правилами делопроизводства7.
     Наличие поводов к возбуждению дела об административном правонарушении не всегда ведет непосредственно к составлению протокола об административном правонарушении. В некоторых случаях уполномоченное должностное лицо нуждается в подтверждении полученной информации, для чего осуществляются меры обеспечения производства по делу, такие как личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств, осмотр помещений и территорий, взятие проб и образцов для проведения экспертизы, направление водителя транспортного средства на освидетельствование на состояние опьянения. В некоторых случаях, специально указанных в Законе (ст. 28.7 КоАП РФ), когда для составления протокола об административном правонарушении необходимо проведение экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, проводится административное расследование. О назначении административного расследования выносится определение, с момента вынесения указанного определения дело считается возбужденным. Однако в последнем случае рассматриваемая стадия возбуждением дела не заканчивается, ее течение продолжается до составления протокола об административном правонарушении8.
     При наличии достаточных оснований полагать, что событие административного правонарушения действительно произошло, но доказательств недостаточно, принимается решение об осуществлении необходимых мер обеспечения производства по делу либо о назначении административного расследования. Представляется, что в таких случаях начинается факультативный этап сбора доказательств. Начало этого этапа оформляется документально – составлением протокола об осуществлении меры обеспечения производства по делу либо вынесением определения (постановления прокурора) о возбуждении дела об административном правонарушении и назначении административного расследования.
     Завершающей стадией производства по делу об административном правонарушении является стадия исполнения постановления по делу. Эта стадия призвана обеспечить фактическую реализацию вынесенного в установленном порядке постановления о наложении административного наказания.
     Можно сделать вывод, что производство под делам об административных правонарушениях является упорядоченной деятельностью уполномоченных субъектов по полному и всестороннему исследования обстоятельств совершения административного правонарушения и обеспечению наступления административной ответственности.
1.2. Нормативно-правовая основа производства по делам об административных правонарушениях
     Неоднозначное отношение науки и практики к вопросам рассмотрения дел об административных правонарушениях в России имеет исторические предпосылки. Так, производство по делам об административных правонарушениях было предусмотрено разд. IV Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Однако практике известны примеры, когда действия должностных лиц, привлекающих граждан к административной ответственности, пытались оспаривать, руководствуясь положениями части второй разд. II Гражданского процессуального кодекса РСФСР, нормы ст. ст. 231, 236 - 239.8 которого допускали рассмотрение в судебном порядке жалоб граждан и должностных лиц на действия административных органов или должностных лиц, имеющих по закону право производить взыскания с граждан в административном порядке. Последующие редакции ГПК РСФСР каких-либо качественных изменений в данную область общественных отношений не привнесли9.
     Дополнительно усложнило выбор порядка судопроизводства принятие Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (утратил силу), предоставившего гражданам широкую свободу усмотрения при обращении в суд по поводу защиты своих прав и свобод. Поскольку согласно Закону к действиям и решениям, которые могут быть обжалованы в суд в соответствии с нормами данного правового акта, были отнесены, помимо прочих, действия и решения должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности, возникла возможность прямого обращения в гражданский суд за соответствующей защитой. Из содержания приведенных правоположений следует, что постановление о привлечении гражданина к административной ответственности за нарушение правил дорожного движения, если, по мнению такого гражданина, нарушений в его действиях не имелось, можно было обжаловать в суд общей юрисдикции, так как формально оно соответствовало критериям данного Закона и не требовало обязательной внесудебной процедуры обжалования. Кроме того, в Законе не указывалось, в рамках какого производства надлежит рассматривать обращения граждан - гражданского или административного.
     Отсутствие единообразной судебной практики и единого научного взгляда на данный вопрос привело к тому, что с введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"10, где разъяснил, что ГПК РФ11 не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, и таковой порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (п. 7).
     Правильное определение суда, компетентного рассмотреть дело, является одним из фундаментальных принципов правосудия и его конституционной гарантией, что прямо предусмотрено п. 1 ст. 47 Конституции РФ12. В связи с тем, что нормами КоАП РФ установлен так называемый двойной порядок рассмотрения дел (рассмотрение дел об административных правонарушениях судами и должностными лицами, а также обжалование постановлений как в порядке подчинения вышестоящему должностному лицу, так и в судебные органы), у большинства граждан сложился стереотип о "чиновничьем" подходе к регулированию вопроса о привлечении к административной ответственности13.
     Возбуждение дела об административном правонарушении производится в иной форме, нежели та, что зафиксирована нормами КАС РФ. В соответствии с п. 4 ст. 28.1 КоАП РФ названо пять событий, наступление которых влечет возбуждение дела об административном правонарушении, и способами оформления таких событий являются протокол, постановление о возбуждении дела и определение о возбуждении дела. Трудно представить, чтобы лицо привлекалось к административной ответственности за совершенное правонарушение на основе хоть и административного, но искового заявления. Параграф 1 гл. 25 АПК РФ, предусматривая рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в порядке искового производства, тем не менее устанавливает, что такое обращение производится в форме заявления (а не искового заявления), и исключает распорядительные действия сторон по прекращению возникшего производства. Это следует из содержания ст. ст. 205 - 206 АПК РФ, а также норм КоАП РФ, закрепляющих последствия совершения административного правонарушения в виде применения мер ответственности, предписанных данным Кодексом.
     Реализация принципа неотвратимости (неизбежности) наказания за совершенное административно наказуемое деяние не может быть поставлена в зависимость от распорядительных действий сторон, по сути - от их волеизъявления14.
     Традиционно административную ответственность в России воспринимают как "дополнение" к уголовной ответственности, что оказало прямое влияние на формулирование законодателем правил производства по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Так, КоАП РФ основан на принципах равенства перед законом (ст. 1.4), обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением (ст. 1.6) и презумпции невиновности (ст. 1.5). При этом в разд. IV КоАП РФ "Производство по делам об административных правонарушениях" нет правил состязательности сторон и диспозитивности поведения при рассмотрении дела, в связи с чем сама процедура рассмотрения дела в соответствии с КоАП РФ носит черты инквизиционного процесса, предполагающего неизбежность наказания и выполняющего карательную функцию15.
     Кроме того, КоАП РФ устанавливает двойственный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности. Производство по делам об административных правонарушениях отнесено к компетенции как судов, так и иных органов и должностных лиц, в связи с чем процедуры, используемые при рассмотрении дел данной категории, подлежат применению как в судебном, так и во внесудебном порядке. При этом обжалование решений органов и должностных лиц о привлечении к административной ответственности возможно как в порядке подчинения путем подачи жалобы в вышестоящую инстанцию (вышестоящий орган или должностное лицо), так и путем направления ее непосредственно в суд.
     Вместе с тем опыт иных государств, в том числе находящихся на территории постсоветского пространства, свидетельствует о включении в кодексы административного судопроизводства правил судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях. Однако часть отечественных авторов полагают, что производство по делам об административных правонарушениях представляет собой самодостаточный правовой институт, его правовая природа, а также способ материально-процессуального регулирования не создают предпосылок к его признанию частью административного судопроизводства16.
     Аналогично данный вопрос решается в законодательстве и других государств, к примеру ФРГ. Система административной юстиции в этой стране создана для рассмотрения жалоб физических и юридических лиц на действия и акты органов государственного управления, споров между органами местного самоуправления, в то время как рассмотрение дел об административных правонарушениях не отнесено к компетенции административных судов. Стоит согласиться с тем, что процедура привлечения граждан и организаций к административной ответственности отличается от разрешения споров между гражданами (юридическими лицами) и публичной администрацией именно своей правовой природой17.
     Рассмотрение же дел об административных правонарушениях при условии наличия события и состава административного правонарушения почти всегда завершается привлечением лица-правонарушителя к административной ответственности, что свидетельствует об иных целях введения данного порядка - исполнение правоохранительной функции, предупреждение и недопущение совершения административных правонарушений.
     Достижению разных целей служит и разный процедурный аппарат: правила административного судопроизводства направлены на разрешение споров на основе принципов законности, справедливости и состязательности, в то время как фундаментом рассмотрения дел об административных правонарушениях являются нормы, обеспечивающие поддержание правопорядка.
     Можно сделать вывод, что нормативно-правовой основой производства по делам об административным правонарушениях является Кодекс об административных правонарушениях РФ.
1.3. Целевое предназначение производства по делам об административных правонарушениях
     КоАП не содержит определения цели производства по делам об административных правонарушениях. Не получил данный вопрос должного освещения и в научной литературе; в итоге он интуитивно решается по аналогии с уголовно-правовой и уголовно-процессуальной сферами. Цель воспринимается как некий фон соответствующей правоприменительной деятельности, как установка на изобличение и привлечение к административной ответственности всех лиц, совершивших административные правонарушения18.
     Между тем административные правонарушения были и остаются наиболее массовыми видами противоправных деяний, имеющими общую тенденцию к росту. Несмотря на значительные объемы предпринимаемых для их сдерживания усилий, большая часть совершаемых административных правонарушений сегодня не получает надлежащей юридической оценки со стороны правоохранительных органов. Сложившаяся система организации административно-юрисдикционной деятельности полиции опирается на постулат, согласно которому чем выше ее интенсивность, тем в большей степени обеспечивается защита интересов личности, общества и государства.
     Соответственно, увеличение количественных показателей административной практики полиции рассматривается как несомненное благо, как приближение системы к идеальному состоянию. Если учитывать наличие жесткой централизованной системы управления полицией, размеры территории государства, а также ряд иных факторов, становится очевидным, что «палочная система» во многом является закономерной.
     Указанное обстоятельство, придающее работе полиции казеннобюрократический характер, конечно, трудно совместимо с требованиями правового государства. Не секрет, что методы, используемые для выполнения ведомственных «планов» и «квот», чаще всего никак не связаны с защитой прав и свобод граждан. Абсурдное на первый взгляд утверждение о том, что у полиции есть планы на протоколы и штрафы, «если и можно назвать таковым, то только потому, что оно порождено абсурдной же полицейской практикой». Отсюда широко известные негативные характеристики правоприменительной деятельности полиции: грубость, бестактность, черствость, равнодушие, формализм и т.д. Действия сотрудников полиции, «направленные на охрану общественного порядка», нередко влекут такие же, а то и более серьезные негативные последствия, нежели пресекаемый проступок. Очевидно и то, что чем больше служебного времени тратится на составление протоколов об административных правонарушениях, тем меньше внимания уделяется всем иным направлениям полицейской деятельности19.
     Безусловно, административная деликтность представляет собой серьезную деструктивную систему, весьма существенно влияющую на состояние правопорядка в стране и требующую значительных усилий со стороны, в том числе полиции. Однако попытки изменить ситуацию за счет увеличения интенсивности полицейской деятельности приводят к искажению смысла применяемого закона и в целом заметно снижают эффективность такой деятельности.
     Полиция - самый многофункциональный элемент системы органов административной юрисдикции. Должностные лица органов внутренних дел уполномочены составлять протоколы о правонарушениях, предусмотренных более чем двумя сотнями статей Особенной части КоАП. Полномочия полиции расширяются законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Между тем реализуются далеко не все нормы. Поскольку обеспечить высокие показатели работы сегодня достаточно сложне, поступающая информация о правонарушителях начинает оцениваться и руководителями, и рядовыми сотрудниками полиции не по значимости для пострадавших граждан, а по перспективности в плане отчетности. При этом основное внимание сосредотачивается на очевидных административных правонарушениях, производство но делам о которых не требует существенных усилий. Складывается ситуация, когда заниматься иными обращениями граждан, поступающими в орган внутренних дел, просто некому и некогда20.
     В итоге защита и восстановление нарушенных прав граждан выступают в качестве сопутствующих эффектов, которые могут возникать или не возникать в погоне за количеством задержанных лиц и составленных протоколов об административных правонарушениях. Если же па определенном этапе формальный критерий оказывается реализованным, наступает своеобразное насыщение, и интенсивность деятельности полиции заметно снижается вне зависимости от наличия либо отсутствия правонарушений. Работа полиции, организованная таким образом, создаёт видимость благополучия, но оказывается малоэффективной в решении задач, предусмотренных как ст. 24.1 КоАП, так и задач, возложенных на нее Законом РФ «О полиции». Подрывается авторитет государственной власти, падает уровень доверия к правоохранительной системе. Отсутствие чувства удовлетворения от выполняемой работы дополнительно способствует текучести личного состава полиции, негативно сказывается на его профессионализме. Цель производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, нельзя определять как сдерживание административной деликтности и предупреждение административных правонарушений. Такое определение было бы слишком широким. Правильное, адекватное потребностям правового государства определение цели производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, должно, на наш взгляд, стать предметом широкого научного обсуждения. Здесь, полагаем, необходимо учитывать следующие обстоятельства. Как известно, цель любого юридического процесса заключается в полной, точной и своевременной реализации норм соответствующей материальной отрасли права. В нашем случае речь идёт о такой реализации норм административного материального права, при которой бы оказались решенными задачи, перечисленные в ст. 1.2 КоАП.
     Нетрудно заметить, что содержание положений данной статьи аналогично содержанию ст. 2 Уголовного кодекса Российской Федерации. КоАП как источник административного права нетипичен, поскольку, будучи основан на системе запретов, по духу и содержанию во многом напоминает Уголовный кодекс Российской Федерации. В этой части целью всей правоохранительной системы, реализующей блок материального административноделиктного законодательства, действительно является защита прав и законных интересов личности, общества и государства от административных правонарушений, а также восстановление нарушенных прав физических и юридических лиц21.
     Однако, с другой стороны, важнейшей целью административного законодательства, к которому, безусловно, относится и КоАП, является создание условий для эффективного осуществления государственного управления в соответствующих сферах. Без учета указанной цели невозможно объяснить установление административной ответственности, например, за управление транспортным средством без ремней безопасности, водителем, не имеющим при себе необходимых документов, и т.д. Привлечение к административной ответственности в данном случае - один из методов государственного управления в порученной полиции сфере. Соответственно, решающее значение имеет не количество правоприменительных решений, а достижение конечной цели такого воздействия - снижения до относительно безопасного уровня преступности в общественных местах, аварийности и травматизма на дорогах и т.д.22
     Соотношение двух составляющих целевого предназначения производства по делам об административных правонарушениях (с одной стороны, зашита прав и законных интересов физических и юридических лиц, с другой - создание необходимых условий для государственной управленческой деятельности) зависит, в том числе, от специфики орунов, осуществляющих данную деятельность. Можно предположить, что именно но этой причине КоАП не формулирует цели производства по делам об административных правонарушениях. Закрепленная в тексте закона как эеализация норм об административной ответственности, она (цель) носила бы характер, с одной стороны, аксиоматичный, с другой - предельно обобщенный, поскольку производство по делам об административных правонарушениях (в том числе и его цель) неизменно связано со спецификой субъектов, его осуществляющих.
     Можно.......................