Механизмы привлечения граждан к разработке и реализации муниципальной политики

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего  образования
«Российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации»
Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина

Конкурс научных работ студентов, магистрантов и аспирантов Поволжского института управления имени П.А. Столыпина « Механизмы обеспечения устойчивого развития территорий»
Направление конкурса: ??
Механизмы привлечения граждан к разработке и реализации муниципальной политики


Автор работы:
Трофименко К.А.
студент 2 курса 202 гр.
очной формы обучения
факультета «Государственное и муниципальное управление»
направления подготовки 38.03.04 
Научный руководитель:
Гребенникова А.А.
кандидат исторических наук
доцент кафедры 
государственного и муниципального управления



	Саратов 2016


Оглавление
Введение	3
Глава 1. Основные способы привлечения граждан к формированию и реализации муниципальной политики	5
1.1 Местный референдум	5
1.2 Муниципальные выборы	6
1.3. Сход граждан	7
1.4 Правотворческая инициатива	7
1.5 Публичные слушания	8
1.6 Территориальное общественное самоуправление	9
1.7 Иные механизмы привлечения граждан к формированию и реализации муниципальной политики	10
Глава 2. Новые способы привлечения граждан к формированию и реализации муниципальной политики	12
Заключение	17
Библиографический список	18



Введение
     Муниципальный уровень организации власти наиболее приближен к населению и предполагает возможность привлечения граждан к разработке и реализации муниципальной политики.
     Муниципальная политика – это совокупность целей и механизмов их достижения при осуществлении деятельности муниципалитетов, обладающих закрепленными властными полномочиями1.
     Важность муниципальной политики заключается в наделённых за местными органами власти полномочиях, которые охватывают все сферы функционирования муниципалитета, жизнедеятельности проживающего на его территории населения.
     Именно на муниципальном уровне в большей степени возможно привлечение граждан к решению важнейших вопросов и проблем. У местных органов власти существует реальная возможность владеть информацией о мнении, нуждах и потребностях населения, для этого были созданы специальные механизмы по привлечению граждан. Однако существуют и некоторые проблемы, связанные с рассматриваемой возможностью, это не полное владение населением информацией о существующих способах включения в формирование и реализацию политики муниципалитета, это, в некоторых случаях, низкая активность граждан, это сложность реализации того или иного способа участия жителей и другие.
     В сложившейся ситуации существует необходимость изучения такого института, как привлечение граждан, выявления проблем, возникающих при применении гражданами, либо органами местной власти тех или иных механизмов взаимодействия, а также совершенствование рассматриваемого института на основе выявленных недостатков. В этом заключается актуальность выбранной темы.
     Целью работы является изучение современных механизмов привлечения граждан к разработке и реализации муниципальной политики, формирование новых способов участия граждан.
     Задачи:
1. Рассмотреть основные способы участия граждан в муниципальной политике;
2. Выявить существующие проблемы реализации рассмотренных способов;
3. Предложить новые способы привлечения граждан, учитывая специфику выявленных проблем.
     Объект исследования: население муниципального образования, органы местного самоуправления.
     Предмет исследования: способы взаимодействия между местными органами власти и населением при формировании муниципальной политики.
     

Глава 1. Основные способы привлечения граждан к формированию и реализации муниципальной политики
1.1 Местный референдум
     Основополагающим способом привлечения граждан к формированию политики муниципалитетов является местный референдум.Местный референдум представляет собой голосование жителей определенного муниципального образования по вопросам, закреплённым в действующем законодательстве. 
     Реализация данного способа производится в несколько этапов, это этапы подготовки и проведенияреферендума, реализации решения, принятого по итогам голосования2.
     Данный способ участия граждан распространяется на жителей всего муниципального образования и, в отличие от других способов, имеет обязательный характер. Это означает, что решение жителей определённого муниципалитета по вопросу, вынесенному на местный референдум, не будет требовать утверждения органов местной власти, возможность отмены данного решения будет возложена также на местных жителей либо производиться в судебном порядке3. Вопросы, которые выводятся на местный референдум, затрагивают интересы всех жителей муниципального образования и являются важными составляющими при формировании политики муниципалитетов.
     Одной из проблем, возникающих в ходе реализации данного способа, является низкая активность граждан. Так, в 2005 году голосование по вопросу порядка избрания главы муниципального образования г. Саратова было признано несостоявшимся в силу низкой явки жителей.
1.2 Муниципальные выборы
     Следующимспособом привлечения населения являются муниципальные выборы.Муниципальные выборы представляют собой голосование по выбору депутата представительного органа муниципалитета, должностного лица, либо члена выборного органа.
     Реализация данного способа производится в несколько этапов: назначение выборов; образование избирательных округов и участков; формирование избирательных комиссий, составление списка избирателей; выдвижение и регистрация кандидатов; проведение предвыборной агитации; голосование; определение результатов выборов4.
     Данный способ участия граждан позволяет использовать как активное, так и пассивное избирательное право. Так, на этапе предвыборной агитации местные жители, достигшие 18 лет и обладающие активным избирательным правом, знакомятся с программой и предложениями того или иного кандидата, затем выбирают того кандидата, в предложениях которого в большей мере просматривается решение конкретных существующих проблем муниципального образования. Тем самым, способствуя определению направленности муниципальной политики. Используя пассивное избирательное право, житель муниципального образования также способствует формированию муниципальной политики, доносит свои идеи, предложения до населения, затем, если набирает наибольшее количество голосов, имеет реальную возможность реализовать выдвинутые предложения. 
     Кроме того, на законодательном уровне закреплена иная форма участия граждан – это голосование по отзыву депутата, т.е., если местные жители решает, что то или иное лицо не влияет на развитие муниципального образования, они вправе с соблюдением всех стадий повлиять на существующую ситуацию. 
     Проблемная сторона муниципальных выборов заключается также в низкой активности граждан, в сложности донесения информации до избирателей в процессе предвыборной агитации.
1.3. Сход граждан
     Сход граждан представляет собой способ участия местных жителей в решении вопросов местного значения.
     Сход граждан осуществляет функции представительного органа муниципалитета, если численность населения, обладающая избирательным правом менее 100 человек, либо образовывается гражданамина межселенной территории при условии участия в нем более половины жителей населенного пункта с избирательным правом.
     К компетенции схода граждан как представительного органа относятся важнейшие вопросы местного значения, закреплённые в статье 25 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в документах муниципалитетов.Решая такие вопросы, как утверждение местного бюджета, разработка и принятие программ развития муниципального образования, жители участвуют в формировании муниципальной политики, их решения не требуют утверждения и имеют обязательный характер.
     Граждане – участники схода на межселенной территории вправе выступать с собственными инициативами по решению каких- либо проблем местного значения. Решение будет считаться зафиксированным, если наберет более половины голосов участников схода.
1.4 Правотворческая инициатива
     Правотворческая инициатива представляет собой способ осуществления власти населением, предполагающий возможность внесения жителями проекта правового акта в органы власти муниципалитета и участие при его обсуждении. 
     Реализация данного способа участия граждан происходит в определенное количество этапов: формирование и регистрация инициативной группы; сбор подписей; внесение и регистрация правотворческой инициативы; рассмотрение правотворческой инициативы5.
     Реализуя данный способ, граждане также участвуют в формировании политики муниципалитетов, а именно: имеют возможность обращаться в органы власти, указывая на конкретный способ урегулирования той или иной проблемы, связанной с общественнымиотношениями; вносить проекты правовых актов в органы местного самоуправления; назначать местный референдум.
     Рассматриваемый способ обладает сложностью прохождения всех этапов правотворческой инициативы, так большинство муниципальных образований имеет специальные документы, регламентирующие данный процесс, жителям муниципалитета необходимо выдержать все закрепленные положения для того, чтобы их предложение было рассмотрено в органах власти муниципалитета.
1.5 Публичные слушания
     Под публичными слушаниями понимается заседание, проводимое местными органами власти и предполагающее процесс обсуждения проектов правовых актовс привлечением местных жителей.
     С инициативой проведения публичных слушаний могут выступать: местные жители, глава или представительный орган муниципалитета.
     Вопросы, выносимые на публичные слушания, являются крайне важными при формировании политики муниципалитета, это и проекты поразвитию территории, проект устава муниципалитета, формирование и отчет о местном бюджете и другие.
     Данный способ участия граждан имеет рекомендательный характер, однако местным органам власти важно знать мнения о том или ином документе, планируемом для принятия с целью его совершенствования и корректировки. Следует отметить, что рассматриваемый способ даёт гражданам возможность как участвовать в обсуждении, так и осведомляться о результатах слушаний. Так, на сайте администрации МО «город Саратов» существует раздел «публичные слушания», информация о которых структурирована по годам. В данном разделе содержатся сведения, информирующие население о предстоящих публичных слушаниях, а также отчёты по окончании завершившихся.
1.6 Территориальное общественное самоуправление
     Территориальное общественное самоуправление представляет собой способ осуществления власти населением, проживающим на определённой территории муниципалитета.
     При формировании ТОС выбирается председатель, определяются границы деятельности ТОС, разрабатывается и утверждается устав, закрепляющий все полномочия его функционирования.
     Члены территориального общественного самоуправления вправе обращаться в органы власти муниципалитета,вносить проекты муниципальных правовых актов, присутствовать на заседаниях представительного органа, если вопросы, обсуждаемые на заседании, касаются деятельности ТОС.
     Так, на территории г. Саратова зарегистрировано 30 территориальных общественных самоуправлений6, при функционировании которых жители также участвуют в формировании муниципальной политики, их деятельность имеет рекомендательных характер.
1.7 Иные механизмы привлечения граждан к формированию и реализации муниципальной политики
     Обращения граждан – это способ волеизъявления местных жителей, а также их участия в направлении деятельности органов власти муниципалитета, формировании муниципальной политики.Значение данного способа привлечения граждан заключается в проявлении общественно - политической направленности населения, в осуществлении контроля над деятельностью местных органов власти, а самое главное в возможности жителей участвовать в определении задач и направлений деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
     К способу участия граждан в формировании и реализации муниципальной политики можно также отнести собрание граждан, обладающее рекомендательным характером. Цель проведения собраний в муниципальных образованиях заключается в обсуждении местных вопросов, в информировании жителей о деятельности местных органов власти и должностных лиц, в осуществлении территориального общественного самоуправления.Инициативной стороной проведения собраний могут являться: жители, глава, представительный орган муниципального образования.
     Конференция граждан– это конкретный разговор исполнительной власти и законодательной власти с населением7, способ привлечения местных жителей к решению вопросов местного значения с наличием также рекомендательного характера. Проведения конференций граждан, как правило, связано с деятельностью ТОС, с необходимостью осуществления открытой муниципальной политики и информированием граждан. Инициативной стороной проведения конференций граждан являются органы местного самоуправления и должностные лица муниципальных образований.
     Опрос граждан также представляет собой способ участия граждан в формировании муниципальной политики, позволяет выявить общественное мнение жителей муниципалитета, учесть его при принятии решений местными органами власти. С инициативой проведения опроса граждан вправе выступать: представительный орган муниципалитета, либо органы власти субъекта РФ.
     Кроме того, деятельность представительных органов муниципалитетов является открытой и гласной. Граждане имеют возможность ознакомляться с решениями, принятыми на заседаниях представительного органа, с протоколами прохождения заседаний, в некоторых случаях присутствовать на заседаниях. Исправно проводятся приёмы граждан руководителями муниципальных образований.
     Так, в действующем законодательстве уже закреплено определенное количество форм осуществления населением местного самоуправления, участия жителей в формировании политики муниципалитетов. Но так как в условиях настоящего времени существует необходимость постоянного обновления и совершенствования, институту взаимодействия местных органов власти и жителей необходимо развить новые направления.
     

Глава 2. Новые способы привлечения граждан к формированию и реализации муниципальной политики
     Рассмотрев современные возможности участия граждан, становится возможным оценить некоторые проблемные моменты. Так, одной из существующих проблем является низкая активность граждан. У населения уже сложилось представление о том, чтоих голос, например, на муниципальных выборах или референдуме ничего не значит и не повлияет на общий результат. Другой проблемой является та ситуация, когда местный житель, который наоборотобладает стремлением сделать свой населенный пункт лучше, сталкивается со сложным и долгим прохождением всех этапов реализации своей инициативы. Будь то правотворческая инициатива с обязательным условием создания инициативной группы, сбора подписей,регистрации, будь то местный референдум, также предполагающий сбор подписей, если инициатива принадлежит населению. К другой проблеме можно отнести то, что не все жители муниципального образования владеют информацией о том, какие возможности существуют для их участия в осуществлении и формировании муниципальной политики.
     Принимая во внимание перечисленные обстоятельства, существование которых задерживает возможное развитие местного самоуправления с привлечением местных жителей, возможно создание отдельного документа каждого муниципального образования, который бы определял основные направления муниципальной политики, в области развития сотрудничества местного населения и местных органов власти, развития гражданского общества, повышения уровня жизни населения. Предлагаемый к разработке документ должен содержать  в себе следующие нормы:
     – гарантирующие права местных жителей, либо их объединений участвовать в формировании и реализации муниципальной политики, а также ответственность органов власти муниципалитета на нарушение закреплённых прав;
     – конкретно определяющие роль местных жителей и органов власти муниципалитета как субъектов, реализующих нормы, закреплённые в данном документе;
     –закрепляющие абсолютно все способы привлечения граждан к формированию муниципальной политики. В настоящее время законодательную базу всех ранее рассмотренных способов привлечения граждан составляют разные правовые акты, за исключением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», закрепляющего все формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления. На уровне муниципалитета существуют отдельные самостоятельные законы, регламентирующие  процедуры прохождения какого-то определенного способа участия граждан, но не создано документа, закрепляющего все существующие механизмы привлечения граждан со всей регламентацией.
     – стимулирующие население к участию в формировании политики муниципалитета посредством внедрения механизмов, способствующих повышению эффективности функционирования территориального общественного самоуправления;
     – предполагающие проведение сотрудниками местных органов власти мероприятий для учеников муниципальных школ либо профессиональных образовательных учрежденийс целью формирования правового сознания подрастающего поколения о возможностях участия в осуществлении местного самоуправления;
     – предполагающие повышение компетенции представителей власти муниципального образования непосредственно взаимодействующих с местными жителями.
     К преимуществам предлагаемого документа можно отнести:
     – упрощение процесса поиска информации о том или ином способе привлечения местных жителей к осуществлению местного самоуправления, формированию муниципальной политики;
     – увеличение взаимной ответственности, как местных жителей, так и органов местного самоуправления как результат успешной реализации предлагаемого документа;
     –повышение активности граждан как результат ввода механизмов стимулирования граждан.
     К недостаткам предлагаемого документа можно отнести:
     – необходимость изучения, обработки и группировки существующих законов и нормативно - правовых актов, предполагающая большие затраты на время;
     – риск, связанный с неиспользованием местными жителями предлагаемого документа.
     Новым способомпривлечения граждан к формированию и реализации политики муниципалитетов также может послужить создание порталов электронного голосования на сайтах органов власти муниципальных образований.Голосование может осуществляться по поводу выявления мнения населения о работе местных органов власти и должностных лиц, о правовом акте, планируемом для принятия, либо егоотдельных положений. Подобные голосования  можно проводить в форме опросов.
     Так, на уровне регионов уже наблюдается практика реализации подобного способа привлечения граждан, например, на сайте Правительства Саратовской области проводился опрос населения по оценке эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Саратовской области8. На сайтах муниципальных образований Саратовской области располагались ссылки на данный опрос, проводимый Правительством области. Однако в настоящее время не наблюдается практика реализации подобных опросов, проводимых именно муниципалитетами, поэтому рассматриваемый способ предложен как новая возможность участия граждан в формировании муниципальной политики.
     Создание порталов электронного голосования послужит источником информирования граждан о разрабатываемых правовых актах, об актуальных изменениях муниципального образования. Разрабатывая правовые акты в рамках муниципальной политики, органы власти смогут опираться на мнение населения, выявленное в более упрощенной форме в ходе электронного голосования.
     Так, к преимуществам данного способа привлечения граждан относятся:
     –позитивный характер в плане информирования граждан о ходе разработки того или иного нормативно - правового акта;
     –корректировка правового акта с учётом выявленного мнения населения.
     К возможным опасениям можно отнести: 
     – нежелание населения участвовать в голосованиях; 
     – сложность разработки и внедрения подобного портала;
     – недостаток финансовых средств в муниципалитетах для создания такого портала.
     С целью преодоления последних опасений возможно создание как отдельного сайта – портала для опроса и голосования граждан, так и отдельных форм опросов на уже существующих сайтах представительных органов муниципальных образований.
     Предложенные идеи способны минимизировать некоторые из существующих проблем, например документ муниципального образования, концентрирующий в себе все механизмы привлечения граждан, способствует решению таких проблем, как:
     – сложность поиска информации населением о той или иной возможности участия в осуществлении местного самоуправления, и как итог - не полное владениеинформацией о существующих возможностях;
     – низкая активность граждан.
     Создание электронных порталов для голосования и опросов граждан будет способствовать более упрощенному процессу прохождения всех этапов реализации своей инициативы местными жителями.
     
Заключение
     В современных условиях особое место занимает институт взаимодействия жителей и органов местного самоуправления. Только объединив усилия, муниципальное образование способно разработать наиболее приоритетные направления муниципальной политики, тем самым развивая и совершенствуя проблемные стороны муниципалитета. 
     Необходимость взаимодействия органов местного самоуправления и граждан обусловлена не только требованиями действующего законодательства РФ, но и невозможностью безволеизъявления граждан решать такие важные вопросы, как формирование органов местного самоуправления, преобразование муниципального образования, программы развития муниципального образования, других значимых правовых актов.
     Механизмы привлечения граждан, рассмотренные в работе, указывают, на многонаправленность всех путей реализации гражданами своих инициатив. Для того чтобы взаимодействие органов местного самоуправления и местных жителей имело действительно эффективный характер, необходимо увеличение гражданской активности населения, желания органов местного самоуправления и их должностных лиц взаимодействовать с населением. С целью достижения подобного результата и минимизации проблем, возникающих в результате взаимодействия граждан и органов власти муниципалитета, были предложены новые способы участия граждан в формировании и реализации муниципальной политики. 
     

Библиографический список
1. Система муниципального управления: Учебник для вузов./ Под редакцией В. Б. Зотова. СПб., 2005. 
2. О референдуме РФ Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 06.04.2015) // СЗ РФ. 2004. N 27.Ст. 2710; 2015. N 14. Ст. 2006.
3. Комментарий к федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [Электронный ресурс]/ С.Ю. Наумов [и др.].— Электрон.текстовые данные.— Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.— 484 c.— Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/1206. — ЭБС «IPRbooks» (дата обращения 30.03.2016).
4. Комментарий к федеральному закону « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) (издание четвертое, переработанное) (А.А. Подсумкова, С.Е. Чаннов) ("Ось-89", 2008).— Электрон.текстовые данные.— Саратов: КонсультантПлюс, 1992-2016 ЭБС.— Режим доступа http://www.consultant.ru/law/review/other/xm2009-04-01.html  (дата обращения 30.03.2016).
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131- ФЗ (ред. от 15.02.2016) // СЗ РФ. 2003. N40.Ст. 3822; 2016. N 7. Ст. 905.
6. URL:http://saratov.gov.ru/banners/polls/ (дата обращения 08.04.2016)
7. Лукин, В.С. Конференция как способ привлечения граждан к участию в местном самоуправлении//Сборник лучших практик взаимодействия населения и власти в решении местных проблем. Под ред. К.В. Малова, – Новосибирск: АСДГ, 2009. – С. 222.
8. URL: http://saratov.gov.ru/banners/polls/ (дата обращения 14.05.2016)
     
     

1 Система муниципального управления: Учебник для вузов./ Под редакцией В. Б. Зотова. СПб., 2005.
2О референдуме РФ Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 06.04.2015) // СЗ РФ. 2004. N 27.Ст. 2710; 2015. N 14. Ст. 2006.

3Комментарий к федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [Электронный ресурс]/ С.Ю. Наумов [и др.].— Электрон.текстовые данные.— Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.— 484 c.— Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/1206 — ЭБС «IPRbooks» (дата обращения 30.03.2016)
4Комментарий к федеральному закону « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) (издание четвертое, переработанное) (А.А. Подсумкова, С.Е. Чаннов) ("Ось-89", 2008).— Электрон.текстовые данные.— Саратов: КонсультантПлюс, 1992-2016 ЭБС.— Режим доступа http://www.consultant.ru/law/review/other/xm2009-04-01.html (дата обращения 30.03.2016)
5Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131- ФЗ (ред. от 15.02.2016) // СЗ РФ. 2003. N40.Ст. 3822; 2016. N 7. Ст. 905.
6URL:http://saratov.gov.ru/banners/polls/ (дата обращения 08.04.2016)
7Лукин, В.С. Конференция как способ привлечения гражданк участию в местном самоуправлении//Сборник лучших практик взаимодействия населения и власти в решении местныхпроблем. Под ред. К.В. Малова, – Новосибирск: АСДГ, 2009. –С. 214-216.
8URL: http://saratov.gov.ru/banners/polls/ (дата обращения 14.05.2016)
---------------

------------------------------------------------------------

---------------

------------------------------------------------------------

18


.......................