Изучение предварительного финансового контроля за расходами федерального бюджета на финансирование целевых программ

СОДЕРЖАНИЕ 
ВВЕДЕНИЕ	3
ГЛАВА 1 МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДАМИ БЮДЖЕТА НА РЕАЛИЗАЦИЮ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ	5
1.1 Содержание и особенности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ	5
1.2 Методы государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ	10
ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО	 КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА РЕАЛИЗАЦИЮ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ............................................	 14
2.1 Оценка качества правового обеспечения государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ	14
2.2 Анализ методических основ государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ	21
ГЛАВА 3 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА РЕАЛИЗАЦИЮ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ	25
3.1 Оценка эффективности предварительного государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств	25
3.2 Проблемы и перспективы развития государственного финансового контроля за финансированием целевых программ	31
ЗАКЛЮЧЕНИЕ	34
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ	37

ВВЕДЕНИЕ  
     Анализ механизма ГФК за расходами программного бюджета в России показывает, что имеется множество проблем и недостатков, носящих как организационно-правовой, так и методологический характер. Так, требуют решения проблемы: (а) разработки методологии государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ, (б) оценки эффективности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, (в) повышения качества организации государственного финансового контроля за расходами программного бюджета, а также координации в ходе его осуществления действий органов внутреннего и внешнего контроля, (г) разработки мер ответственности заказчиков и исполнителей целевых программ. 
     Усложняет ситуацию, препятствуя осуществлению государственного финансового контроля за эффективностью бюджетных расходов, и то, что процедуры разработки целевых программ в России не в полной мере соответствуют требованиям программно-целевого управления расходами бюджета. В частности, можно отметить недостаточную обоснованность планируемых расходов, целевых показателей, несоответствие состава и значений целевых показателей целевых программ стратегическим документам развития страны. 
     Все эти проблемы определяют низкую результативность государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ и обуславливают актуальность темы исследования.
     Целью работы является изучение предварительного финансового контроля за расходами федерального бюджета на финансирование целевых программ.
     Исходя из указанной цели определены следующие задачи исследования:
1. Рассмотреть содержание и особенности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ 
2. Изучить методы государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ
3. Дать оценку качества правового обеспечения государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
4. Провести анализ методических основ государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
5. Дать оценку эффективности предварительного государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств
6. Выявит проблемы и перспективы развития государственного финансового контроля за финансированием целевых программ
     Объектом исследования выступает бюджетный процесс на этапах окончания формирования проекта бюджета и начала его рассмотрения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
     Предметом исследования является предварительный государственный финансовый контроль за расходованием бюджетных средств на финансирование целевых программ.
     Методологическую основу исследования составили аналитический, логический и сравнительно-правовой методы.
     


ГЛАВА 1 МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДАМИ БЮДЖЕТА НА РЕАЛИЗАЦИЮ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
1.1 Содержание и особенности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ
     
     В финансово-бюджетной сфере программно-целевое управление - управление, ориентированное на достижение конкретного конечного результата при решении определенной социально-экономической проблемы, в т.ч. развития отрасли или региона, в заранее установленные сроки. Программно-целевое управление построено по логической схеме «цели – пути способы и средства»1, которая обязательно находит формализованное описание в целевых программах и - при необходимости, в зависимости от масштаба целевой программы - в конкретизирующих их подпрограммах. Так, каждая программа, как документ, характеризуется обязательным наличием основной цели и подцелей, определяющих направленность реализации ее подпрограмм, связь целей и механизмов их достижения, необходимых финансовых ресурсов, сроков реализации программных мероприятий, а также ответственных исполнителей.
     В теории программно-целевого управления расходами бюджета целевые программы помимо их разделения в зависимости от вида целей, достижению которых они служат, и временной протяженности, классифицируются исходя из их принадлежности к уровню бюджетной системы. В настоящее время на федеральном уровне в Российской Федерации разрабатываются и реализуются такие целевые программы, как государственные программы Российской Федерации, федеральные целевые программы и ведомственные целевые программы.
     Программно-целевое управление расходами бюджета представляет собой управление финансовым обеспечением реализации целевых программ с учетом заданных в программе параметров. Отличительной особенностью такого управления является определение необходимого объема бюджетных средств исходя из планируемых результатов реализации целевых программ.
     Система программно-целевого управления расходами бюджета включает следующие элементы:
     - планирование бюджетных средств на реализацию программы в целом и на достижение ее конкретных целей (определение количественных и временных показателей будущих расходов с учетом значимости проблемы для общества),
     - мониторинг бюджетных расходов, в частности, доведения заданного объема бюджетных средств до исполнителей программы в срок и достижения запланированных результатов,
     - государственный финансовый контроль за финансированием программных мероприятий и их исполнением,
     - корректировка финансового обеспечения целевой программы, если происходит отклонение фактических результатов исполнения программных мероприятий от плана.
     Большую роль в системе программно-целевого управления расходами бюджета играет государственный финансовый контроль. Его предметом являются процессы использования средств бюджета на реализацию целевых программ. Объектом ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйствования, использующие средства бюджета при выполнении мероприятий программ.
     Главная задача государственного финансового контроля в системе программно-целевого управления расходами бюджета состоит в получении информации о расходовании бюджетных средств на предмет законности, целесообразности, целевого характера и эффективности расходов. Не менее важным является соизмерение бюджетных расходов и степени реализации целей и задач государства, решаемых на основе целевых программ, что является основой для предупреждения правонарушений и негативного влияния факторов, отрицательно сказывающихся на достижении целей и задач программы, или для корректировки параметров программы. Для этого органами государственного финансового контроля используются специфические методы контроля, направленные на оценку эффективности бюджетных расходов и степени достижения запланированных результатов программы.
     Государственный финансовый контроль за расходами бюджета на реализацию целевых программ в рамках системы программно-целевого управления расходами бюджета требует учета следующих особенностей управления:
     - планируемые расходы и результаты должны быть четко определены;
     распределение бюджетных средств осуществляется между целевыми программами с учетом социально-экономических приоритетов государства;
     - выделение бюджетных средств опирается на уровень достижения результатов целевой программы отчетного периода;
     - подотчетность за финансовое обеспечение и достижение каждого запланированного результата.
     Таким образом, расходы бюджета на реализацию целевых программ, являясь предметом ГФК, должны соотноситься с качественными и количественными показателями результата. Простая проверка законности и целевого характера бюджетных расходов в настоящее время не актуальна: ГФК в рамках программно-целевого управления расходами бюджета предполагает оценку эффективности бюджетных расходов на реализацию мероприятий целевых программ.
     Государственный финансовый контроль за расходами бюджета на реализацию целевых программ осуществляется начиная с этапа формирования целевой программы и заканчивается определением эффекта от ее реализации. Этапы ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ представлены на рисунке 1.
     
     Рисунок 1 ? Этапы ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ 
     Источник: составлено автором.
     
     В ходе государственного финансового контроля на этапе формирования целевых программ решается основная задача в области бюджетного процесса - предотвращение незаконного или неэффективного использования средств бюджета. На данном этапе контроля осуществляется экспертиза проекта программы, в ходе которой анализируется целесообразность решения проблемы программно-целевым методом и применения различных форм финансового обеспечения конкретного мероприятия, например, финансирование исключительно за счет средств федерального бюджета, либо с учетом софинансирования из регионального бюджета или в рамках государственночастного партнерства и др. Также производится сопоставление ресурсного обеспечения реализации программы с запланированными в законе о бюджете расходами, осуществляется предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности целевой программы, степени достижения целевых индикаторов и показателей, позволяющих контролировать ход реализации программы по годам. Следует также отметить, что на этом этапе контроля устанавливается порядок ведения учета и составления отчетности по результатам реализации целевой программы, утверждается механизм корректировки ее мероприятий и ресурсного обеспечения по итогам текущего контроля.
     Государственный финансовый контроль на этапе реализации и финансирования целевой программы имеет своей целью проверку целевого и эффективного использования средств, полноты и своевременности перечисления финансовых ресурсов, анализ ритмичности финансирования. Он осуществляется непосредственно в процессе привлечения и использования средств на выполнение программных мероприятий, т.е. проводится в течение всего срока реализации целевых программ. Важно заметить, что по результатам контроля на этом этапе возможно устранить допускаемые нарушения и скорректировать некоторые параметры программы. Так, при необходимости можно уточнить целевые показатели, индикаторы, планируемые расходы на мероприятия целевой программы, механизм ее реализации.
     ГФК по результатам реализации целевой программы проводится после завершения финансового года, по окончанию программы и представляет собой контроль использования средств на реализацию программных мероприятий с целью проверки правильности и эффективности расходования средств, предусмотренных в паспорте программы. В ходе его осуществления исследуются следующие вопросы:
     - полнота и своевременность финансирования целевых программ в соответствии с показателями федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год;
     - соответствие полученных в ходе проверки данных о фактическом финансировании программ данным бюджетной отчетности, первичным платежным документам в части финансового обеспечения, целевого и эффективного использования целевых программ;
     - подтверждение размеров, анализ причин возникновения, порядок и объемы погашения кредиторской и дебиторской задолженности по целевым программам в отчетном году, определение объемов и анализ фактов предоставления бюджетных инвестиций с нарушениями требований бюджетного законодательства;
     - фактическое финансирование целевых программ и кассовое исполнение расходов, сопоставление показателей с аналогичными отчетными данными об исполнении целевых программ в разрезе программ и государственных заказчиков за отчетный период;
     - объемы финансирования и случаи расходования средств федерального бюджета на целевые программы сверх утвержденных бюджетных ассигнований;
     - выполнение (невыполнение) мероприятий, предусмотренных программами к реализации в отчетном году;
     - постановка работы с первичными документами, явившимися основанием для операций со средствами бюджета на предмет соответствия кодов бюджетной классификации по целевым программам и другие2.
     ГФК по результатам реализации целевой программы позволяет выявить (но не предотвратить) нарушения и недостатки процесса финансирования целевых программ и привлечь виновных к ответственности.
     Таким образом, соотношение между управлением и контролем представляет собой соотношение целого и частного. Вместе с тем частное является целым по отношению к другим частным - элементам системы ГФК, т.к. государственный финансовый контроль не только элемент программноцелевого управления расходами бюджета, но и сам является сложной системой.
     
1.2 Методы государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ
     Учитывая вышеизложенное и особенности ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, метод данного контроля можно определить как способ осуществления контрольной деятельности уполномоченных органов, направленный на оценку законности, целевого характера, обоснованности и эффективности бюджетных расходов на реализацию целевых программ и возможности достижения посредством них
     стратегических целей государства.
     С помощью методов государственного финансового контроля оценивается реальность процессов финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля, выявляются причины отклонения от цели, формулируются коррективы в отношении работы проверяемого объекта в целях повышения эффективности деятельности хозяйствующего субъекта3. При этом достоверное установление фактов возможно лишь с помощью комплексного использования целого ряда методов. Методы финансового контроля основываются на методиках экономического анализа, статистики, бухгалтерского учета и других экономических наук4.
     Однако следует отметить, что применяемые методы контроля должны быть адекватными современным требованиям к программно -целевому управлению расходами бюджета. Особенно это касается методов контроля программного бюджета, т.к. если «по-старому подходить к проблемам государственного финансового контроля, вряд ли можно ожидать реальных результатов от проводимых в стране реформ, предотвратить бесконтрольность, казнокрадство, беспорядочность экономических отношений и нарушения законодательства в социально-экономической сфере»5.
     Что касается такого понятия, как инструмент ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, то в отличие от метода контроля, который показывает «как ходить», инструментом называют средство, которое используется для достижения чего-либо6 (в нашем случае - цели контроля). Основные инструменты ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, которые можно разделить на социально-трудовые, техникоэкономические и организационно-документальные средства достижения цели контроля, их взаимосвязь между собой и с целью ГФК представлены на рисунке 2.

Рисунок 2 ? Основные инструменты ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ
     Источник: составлено автором.
     Так же как цель контроля определяет методы ГФК, она обусловливает специфику применения инструментов ГФК. Для контроля определенного направления программных расходов бюджета отбирается инспекторский состав (социально-трудовой инструмент), знающий его особенности и способный в запланированном количестве в заданные сроки качественно провести контрольное мероприятие и достичь цели контроля. Обязательным инструментом контроля является также вычислительная техника, специальные компьютерные программы, обрабатывающие результаты контрольных мероприятий (технико-экономические инструменты), рассчитывающие соотношение фактических и плановых показателей реализации программных мероприятий. Они позволяют осуществлять не только расчет, но и группировку, сравнение по годам и мероприятиям нарушений бюджетного законодательства.
     Организационно-документальные	инструменты
     обеспечивают планирование контрольного мероприятия, сбор необходимой для контрольного мероприятия информации, систематизацию результатов контроля и контроль исполнения предоставленных подконтрольному объекту рекомендаций, в том числе обязательных.
     Соответственно, инструменты ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ представляют собой определяемые целью ГФК социально-трудовые, технико-экономические и организационнодокументальные средства контроля за законным, целевым и эффективным использованием бюджетных средств на реализацию целевых программ.

ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО	 КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА РЕАЛИЗАЦИЮ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
2.1 Оценка качества правового обеспечения государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
     Среди факторов, влияющих на эффективность ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, можно выделить как один из наиболее значимых качество нормативно-правовой базы в области ГФК.
     Правовое обеспечение государственного финансового контроля представлено следующими документами:
     1. Бюджетным кодексом Российской Федерации (главами 26, 29 и 30);
     2. Законами о парламентском контроле, контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, нормативно-правовыми актами, определяющими основы деятельности конкретных органов государственного финансового контроля, в частности Счетной палаты Российской Федерации, осуществляющей внешний ГФК за расходами на реализацию целевых программ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих внутренний государственный финансовый контроль;
     3. Стратегическими документами, в частности, посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, основными направлениями бюджетной политики, определяющими направления бюджетной политики и, соответственно, нацеленность государственного финансового контроля, отраслевыми документами стратегического планирования, устанавливающими в том числе требования к целеполаганию и содержанию государственных программ;
     4. Постановлениями Правительства Российской Федерации, утверждающими порядок разработки, реализации государственных программ, федеральных целевых программ, ведомственных целевых программ, межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, а также сами государственные программы Российской Федерации и федеральные целевые программы (ведомственные целевые программы утверждаются приказами руководителя федерального органа исполнительной власти или организации, являющейся главным распорядителем средств бюджета);
     5. Распоряжениями Правительства Российской Федерации, утверждающими перечень государственных программ.
     С целью проведения оценки качества разработки нормативно-правовой базы ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ проанализируем действующие нормативно-правовые акты с точки зрения их соответствия критериям, представленным на рисунке 3.

Рисунок 3 ? Критерии оценки правовой базы ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
Источник: составлено автором

	1.	Анализ достаточности правового обеспечения государственного финансового контроля за программными расходами федерального показывает наличие пробелов в регулировании данного вопроса. В частности, Бюджетный кодекс Российской Федерации, являющийся основополагающим документом, определяющим основы бюджетного процесса и государственного финансового контроля как одного из его элементов, регулирует только общие положения программно-целевого управления расходами бюджета и ГФК.
	На современном этапе глава 26 кодекса утверждает объекты, виды, методы ГФК, полномочия органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля в области контроля, главы 29 и 30 дают определение бюджетного нарушения, виды бюджетных мер принуждения, а также общий порядок их применения. Однако в кодексе нет определений государственного финансового контроля, целевой программы, не выделены сфера и предмет бюджетного контроля, основы контроля за программными расходами бюджета не регламентированы.
	В отношении нарушителей бюджетного законодательства в области расходования средств программного бюджета глава 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации дает право применить только статью 306.4. «Нецелевое использование бюджетных средств», бюджетной мерой принуждения по которой является передача уполномоченному по бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Остается непроработанным вопрос экономических санкций за неэффективное использование имущества, приобретенного за счет средств бюджета на реализацию программных мероприятий, недостижение целевых индикаторов программ и срыв ритмичности финансирования целевых программ в течение года. К тому же не ясно, какие полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств передаются уполномоченному по бюджету, кто его назначает и на какой срок.
	Анализ нормативно-правовой базы ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ показывает, что большая роль отводится актам об органах ГФК, то есть актам, имеющим локальный характер, не в полной мере учитывающим особенности контроля программного бюджета.
	Так, например, постановление Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2014 г. № 77 «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» вообще не акцентирует внимание на таком предмете ГФК, как расходы федерального бюджета на реализацию целевых программ, констатируя только возможность данной Службы осуществлять контроль в финансово¬бюджетной сфере.
	Анализ развития нормативно-правового обеспечения, определяющего основы функционирования Счетной палаты Российской Федерации, показал некоторые положительные сдвиги в его совершенствовании в части переориентации на контроль расходов программного бюджета. Закон о Счетной палате Российской Федерации в редакции от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ является первым законом, который выделяет государственные программы в качестве специфического предмета контроля и аудит государственных программ в качестве нового вида государственного аудита, который призван оценивать соотношение полученных государством результатов с затраченными средствами федерального бюджета, а также обоснованность и соблюдение графиков выполнения отдельных этапов работ и сведений о ресурсном обеспечении. По смыслу он представляет собой аудит эффективности государственных программ с учетом контроля сроков исполнения этапов их реализации и отдельных мероприятий.
Недостаточно проработанным вопросом является закрепление полномочий и функций органов государственного финансового контроля в области контроля программных расходов, механизма взаимодействия между ними (их отношения складываются на основе большого количества разрозненных документов).
	Анализ нормативно-правовых актов показывает, что внешний контроль за расходами на реализацию целевых программ осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, организационно и функционально
независимой от органов, реализующих программы. Ее полномочия представлены в таблице 1.
	Таблица 1 - Полномочия Счетной палаты Российской Федерации как субъекта внешнего ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
Орган
Полномочия
Счетная палата Российской Федерации
1)проводит экспертно - аналитические мероприятия, е холе которых осуществляет финансовую экспертизу проектов и елевых программ, финансовое обеспечение которых осуществляется за. счет средств федерального бюджета.

2)проводит контрольно-ревизионные мероприятия, в ходе которых оценивается законность, целевая направленность, эффективность, и елее о образность расходов на реализацию и елевых программ, контролируется полнота и своевременность поступлений, фактическое использование бюджетных ассигнований по сравнению с у'твержденньош показателями финансирования в паспортах программ и законах о бюджете. В случае выявления нарушений и отклонений определяются причины их возникновения и виновные лица.

3)налраьляег органам государственной власти, руководителям объектов проверки представления в целях принятия и:ми мер устранения установ ленных нарушений, возмещения ущерба государству' и привлечения к ответственности лиц: виновных в нарутпении законодательства. В случае невыполнения представлений, нарушения сроков их рассмотрения, создания препятствий для проведения контрольных или эксперта о - аналитических мероприятий, в случае выявления нармпений. наносящих ущерб государству и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения направляет должностным лицам объектов контроля обязательные для исполнения предписания. При выявлении бюджетных нарушений направляет органу, уполномоченное принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, уведомления.
     
     В отношении требований Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, отражающихся на вопросах государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, следует отметить отсутствие в нем: (а) нормативно закрепленной возможности переброски в течение года программных расходов в пределах лимитов бюджетных обязательств с одного мероприятия на другое; (б) механизма перераспределения финансовых ресурсов по наиболее важным к исполнению мероприятиям, существенно влияющим на достижение целей государственных программ и ФЦП при различных условиях и объемах финансирования.
     1. Оценка качества нормативно-правовой базы государственного финансового контроля по такому критерию, как реализуемость, свидетельствует о наличии проблем в сфере реализации Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, что в результате отрицательно сказывается на качестве контроля.
     Анализ соответствия уже утвержденных государственных программ Российской Федерации указанному Порядку в части положений, касающихся вопросов ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, показывает ряд недостатков.
     Во-первых, сразу следует отметить формальный порядок составления государственных программ. Все они имеют требуемые разделы, однако их содержание зачастую не соответствует их названиям, мероприятия программ обосновываются нечетко, поэтому нет уверенности в том, что намечаемые направления их реализации являются наилучшими.
     Во-вторых, анализ раздела «Обоснование объемов финансовых ресурсов» ГП показывает, что ни в одной из них нет непосредственно «обоснования», то есть убедительных аргументов или доводов, в силу которых следует утвердить тот или иной объем финансовых ресурсов на реализацию программных мероприятий, те или иные направления расходов, ту или иную степень участия средств субъектов Российской Федерации или внебюджетных источников в финансировании программ. В данном разделе отражаются только направления и объемы финансового обеспечения реализации государственных программ. В результате расходы становятся непрозрачными. Непрозрачность ГП с высокой долей «прочих расходов», отсутствие методики обоснования расходов затрудняет осуществление эффективного ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ.
     Фактически переход к программно-целевому бюджетированию на данном этапе по большинству ГП подменен финансированием от достигнутого, они по сути являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями и не учитывающих в полной мере приоритетность целей мероприятий программ.
     В-третьих, в настоящее время существует проблема, связанная с отсутствием системы четких и адекватных показателей измерения результатов реализации целевых программ, а также целевых значений для каждого из таких показателей. Это осложняет контроль степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программы и оценку эффективности реализации программы после ее завершения.
     Таким образом, несмотря на предлагаемые правительством посылы использования преимуществ целевых программ, сложившаяся процедура их разработки, а также реализации не в полной мере соответствует требованиям программно-целевого управления расходами бюджета, тем самым осложняя процесс государственного финансового контроля.
     2. Другим немаловажным фактором, влияющим на эффективность внешнего государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, является стабильность законодательной базы в отношении бюджетных расходов, поскольку изменения порядка выделения бюджетных средств и осуществления бюджетных расходов требуют изменения методики контроля. Так, например, начиная с 2014 года в составе расходов бюджетов формируются уникальные для каждого бюджета бюджетной системы Российской Федерации целевые статьи расходов бюджетов исходя из структуры государственных (муниципальных) программ. Изменение бюджетной классификации Российской Федерации, направленное на увязку расходов с целями и планируемыми результатами государственной политики в структуре государственных программ Российской Федерации, обусловливает необходимость адаптации соответствующего органа контроля к таким изменениям. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года указывает также на то, что в связи с различиями в подходах к формированию государственных (муниципальных) программ на федеральном, региональном и местном уровнях, а также наличием возможности формирования бюджета в «традиционном» формате, предполагается закрепить за финансовыми органами соответствующего публично-правового образования право самостоятельного установления структуры кода целевой статьи расходов. В связи с этим, в целях обеспечения эффективности внешнего ГФК за расходами программного бюджета, важнейшей задачей является обеспечение преемственности и сопоставимости показателей бюджетной классификации, для чего органам ГФК необходимо решить проблему внедрения в свою деятельность переходных таблиц по аналитическому распределению бюджетных ассигнований соответствующего бюджета по государственным (муниципальным) программам в сопоставлении с действующими ранее кодами бюджетной классификации Российской Федерации.
     3. Анализируя правовую базу ГФК с точки зрения ее соответствия требованиям ответственного и эффективного управления
государственными и муниципальными финансами можно отметить, что в целом в России в рамках адаптации бюджетного процесса к условиям программно-целевого управления расходами бюджета современное состояние законодательства о государственном финансовом контроле во многом не соответствует его требованиям.

2.2 Анализ методических основ государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
     Методическое обеспечение ГФК за расходами федерального бюджета на осуществление мероприятий целевых программ должно включать в себя процесс формирования и совершенствования системы взаимоувязанных принципов, стандартов и методических документов, регулирующих процедуры организации деятельности органов ГФК и осуществления контрольно - ревизионной и экспертно-аналитической деятельности в условиях реализации принципов ГФК за использованием бюджетных средств на реализацию целевых программ.
     Оценка методической базы государственного финансового контроля в исследуемой области оказывает, что единая система методических документов отсутствует, существуют только внутренние регламентирующие документы отдельных органов ГФК. Так, Счетная палата руководствуется своими стандартами и методическими рекомендациями, Росфиннадзор основывает свою деятельность на собственных. При этом контрольно-счетные органы субъектов федерации вправе утверждать свои стандарты финансового контроля, хотя речь идет о контроле за соблюдением одних и тех же норм бюджетного права, об аналогичных объектах и предметах контроля.
     Анализ методики проведения контрольных мероприятий по расходам на реализацию целевых программ свидетельствует, что несмотря на переход к программному формату федерального бюджета методические основы контроля в этой сфере не получили необходимого закрепления, что является одним из главных недостатков государственного финансового контроля за целевыми программами. Контроль за расходами на выполнение программных мероприятий производится в общем порядке, предусмотренном:
     Регламентом Счетной палаты Российской Федерации;
     1. Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере;
     2. Стандартами финансового контроля, утвержденными Коллегией Счетной палаты, в том числе СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» 7.
     Стандарты или методические рекомендации по осуществлению контроля за расходами на реализацию целевых программ не разработаны, существуют только специализированные Методические рекомендации по проведению контроля за финансированием и эффективностью реализации федеральных целевых программ регионального развития, утвержденные 28 сентября 2010 г. аудитором Счетной палаты А.В. Филипенко. Методическое обеспечение контроля расходов на государственные программы и другие направления реализации целевых программ отсутствует. В Докладе Федеральной службы финансово-бюджетного надзора о результатах за 2012 год и основных направлениях деятельности на 2013-2016 годы отсутствие системной методической базы контроля за эффективностью расходования бюджетных средств в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, признано основной причиной недостат.......................