История становления паспортной системы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. В настоящее время паспортная система Российской Федерации играет важнейшую роль в реализации прав и обязанностей граждан в деле учета населения, в охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Она необходима также в борьбе с преступностью, в профилактике различных правонарушений, в розыске лиц и т.п. Приоритетом миграционной полититки является не только создание условий для легальной миграции, но и обеспечение национальной безопасности государства.

Важное значение паспортной системы определено и тем, что в Российскую Федерацию идет большой поток граждан из республик бывшего СССР, беженцев из «горячих точек», которым государство обязано помогать в трудоустройстве, выдаче соответствующих документов, в получении жилья, в прописке по новому месту жительства (либо регистрации) и т.п.

Из доклада по мониторингу экономической ситуации в России, проведенного экспертами Института Гайдара, РАНХиГС, Всероссийской академии внешней торговли при  партнерстве с Ассоциацией инновационных регионов России мы наблюдаем, что «по итогам января-сентября 2016 года население России за счет мигрантов выросло на 196,5 тысячи человек, в 2015 году за этот же период показатель составил 169,1 тысячи человек, в 2014 году – 185,1 тысячи, а в 2013 году – 214 тысяч».

По данным Росстата, «в качестве центров притяжения мигрантов в 2016 году по-прежнему выделяются две крупнейшие агломерации (Москва с Московской областью и Санкт-Петербург с Ленинградской областью) и Краснодарский край.

Большинство иностранцев на территории России – по прежнему граждане СНГ, их доля постоянно находится в пределах 85-86%. По сравнению с 2014 годом граждан СНГ стало в среднем на 7-10% меньше, хотя по отдельным странам – основным поставщиком рабочей силы в Россию - сокращение было значительно большим: от 10-15% (Таджикистан) до 30% (Узбекистан). Одновременно продолжает расти численность граждан стран - членов ЕАЭС, особенно быстрыми темпами в 2017 году росло представительство граждан Киргизии.

В целом же среднегодовое количество иностранцев, приезжающих в Россию работать по найму, составляет около 4 миллионов человек. Примерно 3,8-3,9 миллиона из них – из СНГ и 170-180 тысяч – трудовые мигранты из дальнего зарубежья».

«В 2016 году сложилась такая ситуация, что нелегально прибывшие граждане за счет незнания языка и норм права в России, взаимодействуя с обществом, становятся причиной массовых проблем. По статистическим данным, за последние несколько лет возросло число преступлений, которые совершили именно выходцы из других государств на нашей территории. Сюда относят мошенничество, несоответствие миграционных документов, воровство, вандализм.

Стало понятно, что проблематика вопроса, а точнее то, как миграция влияет на внутреннюю жизнь России, представляет собой очень серьезный интерес. Более того, многие эксперты прогнозируют, что поток мигрирующих граждан только будет увеличиваться в 2017 году. Это обусловлено сложной экономической и политической ситуацией в мире. Конфликты в Украине и Сирии, повсеместное ухудшение уровня жизни по странам, менее развитых по сравнению с РФ, - это все причины того, почему люди так желают попасть на территорию России, и 2016 год стал тому подтверждением. Именно поэтому возникла необходимость более жесткого контроля граждан и перемен в законодательной базе».

Чаще всего для России характерна трудовая миграция. Согласно данным статистки в 2017 году, к странам, для жителей которых миграция в Россию является наиболее типичной, относят:

«Узбекистан (более 2 миллионов человек).

Украину (более 2 миллионов).

Таджикистан (около миллиона).

Казахстан (45 тысяч).

Армению (30-35 тысяч)».

По данным РИА Новости, «в 2017 году, как ожидается, количество граждан из Украины будет только расти. Поэтому важно знать те изменения, которые были внесены в законодательство в 2015-2016 г. Ужесточились и наказания за нарушения режима пребывания в стране. Например, выросли суммы штрафов. В некоторых случаях людей депортируют домой на срок до 10-ти лет без права пересмотра».

Проблемы миграции населения существуют во всех государствах. Миграционные процессы  влияют на административно-правовое положение и экономику регионов. Одной из основных и сложнейших задач государства является возможность регулирования процессами миграции не нарушая гражданских и политических прав граждан. Рассматривая современные проблемы миграции, необходимо отметить, что для решения главнейших управленческих и хозяйственных задач требуется целенаправленное воздействие на этот процесс посредством паспортно-визовой работы.

«Паспортно-визовая служба долгое время была неотъемлемой частью советской, а потом и российской милиции, ныне полиции. Став самостоятельной, ФМС России 10 лет тесно взаимодействовала с органами внутренних дел. С апреля 2016 года миграционная служба работает в одном строю с полицией. Подразделение МВД России является  самостоятельным структурным оперативным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел и подчиняется Министру внутренних дел. Реализовывает  государственную политику в сфере миграции и осуществляет  правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. Подразделение занимается борьбой с незаконной миграцией».

Паспортно-визовый режим включает в себя эффективную и грамотно организованную паспортно-визовую работу в виде целого комплекса мероприятий, главными из которых являются ведение единого централизованного (регионального) учета граждан Российской Федерации, миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Эти учеты обеспечиваются путем заполнения и регистрации на всей территории России единых регистрационных документов (паспортных листков убытия – прибытия, миграционных карточек, въездных виз и вкладышей в документы, удостоверяющие личность), а также обеспечением контроля за проживанием, временным пребыванием  и передвижением в пределах Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Целью исследования является анализ паспортно-визовой деятельности Российской Федерации как ведущего института административного права.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1) изучить возникновение и историческое развитие института паспортно-визовой службы в историческом аспекте;

	2) рассмотреть сущность и задачи паспортного режима в России;

	3) проанализировать паспорт как основной документ, удостоверяющий личность гражданина на территории РФ; 

	4) изучить нормативно-правовое регулирование паспортно-визовой деятельности в реализации прав и обязанностей граждан в условиях паспортного режима;

5) рассмотреть права и обязанности граждан Российской Федерации в условиях паспортного режима;

6) проанализировать административную ответственность за нарушение паспортного режима;

7) исследовать актуальные проблемы и недостатки паспортно-визовой деятельности в России;

8) предложить пути совершенствования организации паспортно-регистрационной деятельности в России.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере реализации прав и обязанностей граждан Российской Федерации в рамках паспортной (регистрационной) системы.

Предмет исследования – нормативно-правовые акты, регулирующие паспортно-визовую деятельность в Российской Федерации.

Теоретическую основу работы составили труды ведущих российских ученых-специалистов административного права, служебного права, в частности работы таких авторов, как: Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Бахрах Д.Н, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, О.А. Галустьяна, И.Н. Глебова, В.М. Исакова, А.И. Йорыша, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, М.А.Лапина, И.П. Левченко, В.О. Лучина, Е.Г. Ляхова, Е. А. Малышева, А.В Мелехина, .Н.В. Михайловой, П.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксамытного, Л. Л. Попова, Т.Н. Радько, Б.В. Россинского, В.П. Сальникова, К.Б. Толкачева, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хабриевой и др.

Значительный вклад в исследование юридических механизмов регулирования паспортно-визовой деятельности внесли П.Б. Музыченко в области административно-правовой информациологии паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации, Е.С. Смирнова в части анализа правового статуса иностранцев в условиях  граждан глобализации; А.В. Степанов в области организационно-правовых аспектов деятельности органов  внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и др.

Нормативной основой работы являются Конституция Российской Федерации, действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, такие  как  Федеральные  законы «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О гражданстве Российской Федерации»,  «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Указ Президента РФ «Об основном документе,  удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», утвержденные Правительством РФ «Положение о паспорте гражданина Российской Федерации», «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета», ряд инструкций и приказов МВД, а также международыне нормы.

Методологическую основу исследования составили: диалектический подход к сущности и содержанию государственно-правовых и миграционных явлений и процессов в их взаимосвязи и взаимообусловленности; общенаучные подходы – ситуационный, струкутрно-функциональный, системный, социологический, культурологический, личностно-социально-деятельностный; конкретно-научные подходы – историко-правовой, сравнительно-правовой, экспериментально-правовой; принципы – объективности, развития, равентсва всех перед законом, единства исторического и логического, теоретического и эмпирического и др.

Теоретическую и практическую значимость исследованию придает систематизация особенностей административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности МВД России для различных категорий мигрантов с целью формирования теоретических предпосылок для кодификации миграционного законодательства. Полученные данные могут быть использованы для упорядочения паспортно-визовой деятельности МВД России и ее территориальных органов, совершенствоания общественных отношений мигрантов – физических лиц, становления системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы миграции. Результаты исследования могут быть использованы в практических целях для совершенствования администативно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности МВД России.

Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложения.













1. ПАСПОРТНАЯ СИСТЕМА В РОССИИ

1.1. История становления  системы

Пониманию сущности и особенностей функционирования паспортной системы современной России помогает обращение к ее истокам и анализ ее развития. 

По мнению А.В. Лучинина, «следует подчеркнуть тесную связь между возникновением и развитием паспортной системы и динамикой развития общества и государства. Именно становление и эволюция российской государственности, расширение территории и рост населения, изменение правового статуса социальных групп, особенности внутренней и внешней политики на определенных этапах общественного развития являются основообразующими факторами при формировании и развитии отечественной паспортной системы.

На всех этапах человеческой истории миграционные процессы обусловливались определенными факторами. Среди них политические, религиозные, военные и др. Однако подавляющая часть всех переселений вызывалась экономическими причинами. Так, формирование и развитие российского государства, расширение его территории положили начало перемещению коренного населения и  иностранцев на Руси, котрое потребовало организации контроля  за этим процессом».

	А.Ю. Конькова считает: «С началом развития заграничной торговли предпринимаются первые попытки учета и документирования передвижения отечественных и зарубежных купцов. В Лаврентьевской летописи в сообщении за 945г.. иностранным купцам княжеская администрация выдавала грамоты, в которых были обозначены их корабли».

А.В. Лучинин отмечает: «Передвижение заграничных купцов («гостей») органы городского самоуправления пытались контролировать путем размещения их на специально отведенных подворьях - «гостиных дворах.

Учет населения был организован первоначально в Киевском и Новгородском княжествах с целью податного обложения граждан. 

Уже с конца XIII в. В Новгороде фиксируются попытки установления контроля за перемещением с помощью регистрации как иностранцев, так и коренного населения. В данный период для лиц, выезжавших в другие государства и приезжавших иностранцев, были введены «проезжие грамоты», которые служили своего рода удостоверением личности. С помощью таких удостоверений местные власти могли контролировать и поведение приезжих лиц».

А.Ю. Конькова отмечает, что «в XIV-XV вв. в северо-восточную Русь из южных княжеств двигались миграционные потоки населения. Это заставило власть задуматься над формированием системы письменного учёта населения и контроля за его перемещением. Так, письменному учету в XIV в. подлежали земельные участки как объекты обложения. В результате описания земли составлялось «сошное письмо», заносимое в писцовые книги. В них отражались сведения о населении, содержались записи, характеризующие положение крестьян, выполняемые ими повинности и другие данные».

	По мнению А.В. Лучинина, «Начало паспортизации было положено ещё в  XV в. cтрогими мерами, принимавшимися в то время против бродяг и нищих. С середины XVII в. значение паспорта, как разрешения на отлучку из местожительства, все более и более увеличивается: для воспрепятствования дезертирству появляются военные паспорта (Militarpass), от приезжающих и  зараженных или зачумленных стран требуется так называемый чумный паспорт (Pestpass); затем появляются особые паспорта для евреев, для  ремесленных учеников; в то же время возникает обязанность регистрации паспорта». 

Согласно А.Ю. Коньковой,  «начало массового движения  населения в Российской империи и иммиграции, в ее современном понимании, приходится на период царствования Петра I. Стремление превратить новые присоединенные территории в составную часть Российской империи, распространить на них экономическое и политическое влияние потребовало скорейшего заселения новых земель путем переселения выходцев  из центральных регинов страны или иностранных колонистов. Кроме этого, Петр I понимал, что для реализации намеченных реформ необходимо привлечение из-за рубежа лучших специалистов и даровитых иностранцев.

С 1719 года по указу Петра I в связи с введением рекрутской повинности и подушной  подати обязательными стали так называемые «проезжие грамоты», которые с начала XVII в. использовались для путешествий внутри страны» (см.приложение 1).

По мнению Т.Е. Шаяхметовой, «высшего развития паспортная система достигает в XVIII в. и в начале XIX в. 

Со временем функции по выдаче паспортов и различных пропусков были переданы в полицию и другие аналогичные структуры. Так, в начале XIX века паспорта подлежали обязательной регистрации в полицейском участке». 

А.В. Лучинин отмечает: «Во  второй половине XIX века в России создается Паспортная комиссия, которой было внесено предложение о введении в обиход «вида на жительство». При этом паспорта не должны были храниться по месту жительства,  требовать его там предъявить никто не мог. Вместе с тем, в случае, если человек покидал место своего постоянного проживания, ему было необходимо обязательно получать вид на жительство (так тогда называли паспорт). Эта норма касалась всех — и бедных слоев населения, и богатых, и дворян.

Получали же вид на жительство мужчины при достижении 18-летнего возраста, а женщины только в 21 год. Под этим понималось, что этот документ является не только удостоверением личности владельца, но и подтверждает его совершеннолетие (получение гражданских прав).

Для отдельных категорий населения существовали бессрочные паспорта, которые получали по конкретному случаю, но их срок действия не имел ограничений. Такие документы выдавлись отставным офицерам, дворянам, чиновникам на государственной службе, гильдейским купцам и потомственным гражданам. Мещане и ремесленники получали паспортные книжки со сроком действия 5 лет или паспорта, действующие в течение года. Так, книжки могли выдаваться только по рекомендациям цехов, артелей или общин, а одногодичные паспорта получали все остальные или те, кто имел проблемы с полицией.

Рабочие и крестьяне получали свои документы на меньший срок. Как правило, он не превышал полугода. Делалось это с целью того, чтобы привязать людей к конкретному месту и сделать их зависимыми».

Н.В. Авдеева отмечает, что «с конца XIX в. до 1917 г. паспортная система в России регулировалась законом 1897 г., по котрому паспорт в месте постоянного проживания не требовался. Однако были и исключения: так, например, требовалось иметь паспорта в столицах и приграничных городах, в ряде местностей обязаны были иметь паспорта рабочие фабрик и заводов. Не нужно было иметь паспорт при отлучке из места постоянного жительства в пределах уезда и за его пределами не далее как на 50 вёрст и не более как на 6 месяцев, а также лицам, нанимающимся на сельские работы. В паспорт мужчины записывалась жена, а замужние женщины могли получить отдельные паспорта только с согласия мужей. Неотделённым членам крестьянских семейств, в том числе исовершенннолетним, паспорт выдавался только с согласия хозяина крестьянского двора» (см. приложение 2).

	Г.С. Кусков считает: «Единая паспортная система в Советском Союзе была введена в ряде населенных пунктов 27 1932 года. Все граждане СССР от 16 лет, постоянно проживавшие в городах, рабочих поселках, работающие на транспорте и в совхозах, обязаны были иметь паспорта. Сельское население страны паспортами не обеспечивалось (за исключением проживавших в десятикилометровой пограничной зоне). Согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 года «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов», указываются следующие причины паспортизации: «Установить по Союзу ССР единую  паспортную систему на основании  положения о паспортах.

Кроме внутренних обжегражданских паспортов в СССР использовались также общегражданские заграничные паспорта, паспорта моряка, дипломатические паспорта, а также  удостоверения личностивоеннослужащих».

Г.С. Кусков отмечает: «Институт прописки был введен в СССР в 1922 году с целью обеспечения органов власти полной информацией о жителях, проживающих в населенных  пунктах страны и всех их передвижениях. В дальнейшем, после восстановления в декабре 1932 года внутренних паспортов (сначала для ряда местностей СССР), отмененных в 1917 году, установление и развитие института прописки в СССР было тесно связано с внутренней паспортной системой. В 1932 году в Советском Союзе была введена единая паспортная система и создана Паспортно-визовая служба. Хотя ни одна из трех советских Конституций не запрещала свободное перемещение граждан внутри страны, существоание системы внутренних паспортов с отметкой о прописке фактически налагало ограничения на внутреннюю миграцию населения.

Не получали паспортов военнослужащие (у них эти функции в разное времявыполняли книжки красноармейца, военные билеты, удостоверения личности), а такжеколхозники, учёт которых вёлся по поселенным спискам (у них функции паспорта  выполняли разовые справки за подписью председателя сельсовета, колхоза с указанием причин и направления  перемещения – практически  точная копия  древней подорожной грамоты)(см. приложение 3).

Были и многочисленные категории «лишенцев»: ссыльные и «неблагонадежные» и, как тогда говорили, «пораженные в правах» люди. По различным  причинам многим отказывали в прописке в «режимных» и приграничных городах».

	Д.Р. Фатихов отмечает: «Постановлением Совета Министров СССР № 677 от 28.08.I974 г. на проживающих в сельской  местности была распространена общегражданская паспортная система: согласно постановлению, выдача паспортов «гражданам СССР, которым ранее паспорта не выдавались», должна была быть осуществлена «в срок с 1 1976 г.  по 31 декабря 1981 г.», фактически в отдаленных местностях затянулась до 1989  года. 

В России прописка была в 1993 году законодательно заменена на регистрацию по месту  жительства: одновременно было  введено понятие регистрации по месту пребывания. По мнению некоторых наблюдателей, это произошло, в значительной мере, под давлением международных организаций, требовавших  соблюдения права  граждан на свободу передвижения и выбор места жительства».

Д.Р. Фатихов отмечает, что «13 марта 1997 года указом  президента Российской Федерации был введен в действие паспорт гражданина Российской Федерации, который обязаны иметь все граждане РФ, достигшие  четырнадцати лет.

С 1997 по 2003 года в России проводился всеобщий обмен советских паспортов образца 1974 года на российские.

В российском паспорте отсутствует графа «национальность», которая была в паспорте гражданина СССР. Паспорта изготавливаются и оформляются по единому для всей страны образцу на русском языке. Вместе с тем республики, входящие в состав Российской Федерации, могут изготавливать вкладыши к паспорту с текстом  на государственных языках этих республик» (см. приложение 4).

Таким образом, паспортная система в России развивалась поэтапно, в органической взаимосвязи с укреплением самого государства, что проявилось в появлении ряда важнейших  нормативных актов и  становления организационных  основ паспортной системы. 

























1.2. Сущность и задачи паспортного режима в России

Г.М. Гура отмечает: «Паспортная система – совокупность урегулированных правом общественных отношений, возникающих преимущественно между  органами внутренних дел и гражданами в связи с выдачей  гражданам паспортов ( видов на жительство) и регистрационным учетом граждан по месту жительства и месту пребывания».

Согласно Д.Н.Бахрах, « главными субъектами этих  правоотношений являются  граждане и органы  внутренних дел. Но  определенное участие  в них принимают военкоматы, органы ЗАГСа, медицинские учреждения,  принимающие участие в заполнении паспортов, а также жилищно-коммунальные и  иные организации, занимающиеся  регистрационным учетом  граждан?».

Б.В. Россинский отмечает: «Паспортная система включает в себя права, обязанности названных субъектов и возникающие при их реализации  отношения по поводу:

-  заполнения и выдачи паспортов гражданам России;

- выдачи  иностранцам видов на жительство;

- регистрации  граждан России, иностранных  граждан? и лиц без гражданства по месту жительства или  временного проживания в России;

- выдачи  гражданам  заграничных паспортов;

- контроля за  соблюдением паспортного режима».

Д.Н.Бахрах отмечает: «В настоящее время паспортизация и регистрация граждан решает четыре главные задачи:

1. Обеспечить граждан основным документом, который позволяет им осуществлять многие важные права (на  свободу передвижения, вступление в брак, открытие  банковских счетов, получение лицензий, поступление в вуз, на государственную службу, участие в голосовании,  использование авиационного и железнодорожного  транспорта и т. д.).

По российскому праву многие права и даже обязанности могут быть реализованы  гражданами только при наличии  у них паспорта или иного основного документа, позволяющего идентифицировать личность. Паспорт позволяет проверить истинность сведений о гражданине, которые он сам о себе сообщает, а также тех, которые содержатся в других источниках информации. Идентификация  личности  необходима, когда предоставляются или используются важные права (вступление в брак, прием на работу и т. д.).

2. Обеспечить учет граждан?:  воинский учет, статистический учет процессов миграции, учет численности и состава проживающего на определенной территории населения (для образования избирательных округов и проч.).

3. Способствовать борьбе с преступностью,  в частности, розыску лиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы, и т. п.

4. Способствовать рациональному размещению населения на территории страны: предотвращению перенаселения курортных мест, крупных городов, нарушений  санитарных правил при заселении жилых помещений, обеспечению  безопасности при заселении  местностей с особыми  административными режимами. Экономические и  иные средства  косвенного воздействия на выбор  гражданами места проживания пока еще не обеспечивают рационального  расселения населения. И регистрационный учет в определенной степени используется как средство прямого административного воздействия на процесс миграции.

 Решение  названных  задач обеспечивает  выполнение двуединой  цели паспортного режима: создание условий, благоприятствующих осуществлению  гражданами своих прав, а также – способствующих выполнению  их обязанностей, обеспечению  безопасности граждан?, общества,  государства».

Б.В. Россинский отмечает, что «правовой  основой паспортной системы являются Федеральные законы «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О гражданстве Российской Федерации», Указ Президента России «Об основном документе, удостоверяющем  личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», утвержденные Правительством «Положение о паспорте гражданина Российской Федерации», «Правила регистрации и снятия  граждан Российской Федерации с регистрационного учета», ряд приказов и  инструкций  МВД. Вопросы выдачи основного  документа  иностранным гражданам и лицам без гражданства, их регистрации регулируются еще и актами  СССР, и актами субъектов Федерации.

Система названных актов закрепляет в России  паспортный режим, то есть совокупность правил паспортизации и регистрации граждан?, правовую  основу паспортной системы. Для ее существования необходимы также организационные (система компетентных органов, служб, организаций), материально-технические условия и деятельность субъектов во исполнение соответствующих правил».

Таким образом, паспортный режим –часть общего  административного режима страны, поскольку его правила  распространяются на всех  граждан?,  он не связан с какими-то особыми обстоятельствами. В отличие,  например, от  таких  специальных административно-правовых режимов, как режимы закрытого административно-территориального образования, чрезвычайного положения, пограничной зоны.

Паспортизация  и регистрация граждан решает четыре  главные задачи: обеспечить граждан основным документом, обеспечить учет  граждан?, способствовать борьбе с преступностью, способствовать  рациональному размещению населения на  территории страны.  Решение названных задач обеспечивает  выполнение цели паспортного режима: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, а также– способствующих выполнению их обязанностей , обеспечению безопасности граждан?, общества, государства.







































1.3. Паспорт как основной документ, удостоверяющий личность гражданина на территории РФ

«Паспорт происходит от итальянского (passaporto) и состоит из 2-х слов — «пасса» (проходить) и «порто» (порт,гавань). Этим понятием в Европе обозначали любые документы, которые разрешали проезд или проход через границу».

На протяжении долгого времени законодатель находил пути решения  определения юридического статуса гражданина и закрепления правовой принадлежности гражданина к государству.

В настоящее время основным официальным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации, является паспорт. Особенностью паспорта  является то, что подтверждается не только личность,но и гражданство, принадлежность к Российской Федерации. 

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 1997  года № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.

Термин «документы, удостоверяющие личность»упоминается, в частности, в п. 2 ч.1 ст. 13 ФЗ «О полиции». Согласно этой норме, сотрудники полиции вправе требовать от граждан предъявления этих документов, однако, какие конкретно удостоверяющие личность документы полицейские вправе проверять, в законе не сказано.

Несколько подробнее этот вопрос раскрыт нормативными актами Президента РФ. Так, указ № 232 от 1997 года устанавливает паспорт как  основной удостоверяющий личность документ на территории России, а указ  № 1752 от 1996 года касается документов, действующих за пределами страны. В отношении  иностранцев вопрос регламентируется ст. 10 ФЗ «О правовом  положении иностранных граждан? в РФ».

При этом, несмотря на все сказанное выше, четкого определения списка документов, удостоверяющих личность, в законе все же нет. С учетом практики и толкования права можно дать лишь  примерный ответ на этот вопрос: это документы, которые с точки зрения органов власти  различного уровня и в силу  норм  законодательства подтверждают, что их предъявитель является именно тем, за кого себя выдает (приложение 5).

«Применительно к гражданину Российской Федерации, в число удостоверяющих личность документов могут входить:

1. Паспорт гражданина Российской Федерации. Он рассматривается как главный документ, и именно на основании его наличия и  содержащихся в нем  данных выдаются практически все остальные.

2. Заграничный паспорт  гражданина  Российской Федерации. В настоящий  момент действует в двух вариантах: обычном и новом, содержащем электронные данные и биометрическую информацию.

3. Дипломатический паспорт гражданина РФ. Выдается сотрудникам МИД РФ, имеющим статус дипломатов в соответствующих органах за рубежом.

4. Служебный паспорт. Выдается  сотрудникам ряда государственных служб и корпораций, а также  членам их семей, проживающим за рубежом. Требуется для выезда за пределы России в длительные командировки.

5. Удостоверение военнослужащего (для действующего состава) и  военный билет (для находящихся в запасе).

6. Несовершеннолетним до 14 лет -свидетельство о рождении.

Эти документы являются постоянными. Помимо них действует также временное удостоверение по форме 2П – оно выдается за неимением других удостоверяющих  личность документов гражданам, чей паспорт  утрачен? или находится в процессе замены».

Ранее на территории страны действовали и другие документы, удостоверяющие личность. В частности, до 2004 года в обращении находились паспорта советского периода. Однако срок их действия давно истек, и лица, до сих пор не заменившие их на паспорта РФ, совершают сейчас административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.26 КоАП РФ.

«Для граждан других государств основным удостоверяющим личность документом является паспорт соответствующего государства. Кроме того, по  международному договору в качестве удостоверяющих личность документов могут признаваться и другие.

Так, в отношении  лиц, не имеющих гражданства (апатридов) на территории  РФ могут быть признаны документами, удостоверяющими личность:

- свидетельства, удостоверения или иные выданные за рубежом  документы из числа тех, которые в силу международного законодательства,  применяемого Россией, могут рассматриваться в качестве удостоверяющих личность документов;

-  разрешение на проживание или вид на жительство,  выданный в России;

- иные документы, допускаемые по закон?у.

Для  отдельных категорий  иностранцев и апатридов документом, удостоверяющим личность,признается:

- временное удостоверение –на время, пока рассматривается вопрос о приеме в гражданство  или признании  гражданином России;

- удостоверение беженца или свидетельство, подтверждающее, что вопрос о статусе  беженца рассматривается;

- свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации».

Согласно Постановлению Правительства  РФ от 08.07.1997 N 828 «Об утверждении Положения о паспорте  гражданина Российской Федерации, образца бланка  и описания  паспорта гражданина Российской Федерации», «в паспорт вносят следующие  сведения о личности гражданина:  фамилия,

имя,  отчество,  пол, дата рождения, место рождения.

В паспорте производят отметки:

- о регистрации граждан?ин?а по месту жительства и снятии его с регистрациооного учёта;

- о  воинской обязанности граждан?, достигших 18- летнего  возраста;

- о регистрации и расторжении брака;

- о детях, не  достигших 14- летнего  возраста;

- о ранее  выданных основных документах, удостоверяющих личность гражданина Федерации на  территории Российской Федерации;

- о выдаче основных документов, удостоверяющих  личность гражданина Российской Федерации за  пределами Российской Федерации.

По  желанию гражданина в  паспорте (на 18-й странице) также производят отметки:

- о его группе крови и резус-факторе (в медучреждении, где  гражданин сдал кровь на  анализ на группу и резус-фактор;например— на станции переливания крови);

- об идентификационном номере налогоплательщика.

В паспорт запрещается вносить сведения, отметки записи, не предусмотренные Положением о паспорте гражданина Российской Федерации. Паспорт, в  который внесены подобные сведения , отметки или записи, является недействительным.

Помимо отметок, размещенных уполномоченными органами, в паспорте не должно быть никаких иных, в томчисле сделанных самостоятельно. В случае если  данное правило нарушено, документ  гражданина является недействительным.  Механическое повреждение бланка паспорта так же  является основанием для  утраты юридической силы данного документа. 

Иные причины прекращения действия паспорта освещены в Положении. Одним  из основных является  истечение срока действия паспорта. Законодательно закреплены следующие сроки: 

-  от 14 лет - до достижения 20- летнего  возраста; 

-  от 20 лет - до достижения 45-летнего  возраста; 

-  от 45 лет - бессрочно. 

По  достижении гражданином 20- летнего  и 45- летнего   возраста паспорт подлежит замене. Исключением являются военнослужащие,  проходящие службу по призыву. Им паспорта выдаются или заменяются по окончании установленного  срока  прохождения службы».

«Выдачу и замену паспортов производят  территориальные органы МВД России, уполномоченного на осуществление  полномочий в сфере миг.......................