Анализ действующего законодательства, регулирующего предоставление перечня услуг и пособия на погребение

ВВЕДЕНИЕ



Сфера социальных услуг в настоящее время довольно динамично развивается. Одним из подтверждений этого может служить Федеральный закон от 12.01.96 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». В законе определены: гарантии погребения умершего с учетом его волеизъявления и пожеланий родственников; гарантии предоставления материальной помощи для погребения; санитарные и экологические требования к содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в РФ. Статья 10 данного нормативного акты затрагивает вопросы социального пособия на погребение.

Похоронное обслуживание населения - одна из социально значимых сфер услуг. По данным Федеральной службы государственной статистики в 2016 году умерло 1908541 человек, соответственно принималось и исполнялось такое же количество заказов на предоставление услуг, связанных с погребением умерших. Приобщение к цивилизованному похоронному сервису, сохранение ритуальных традиций имеет большое значение в самых различных аспектах социально-экономической и духовной жизни страны.

Недостаточность нормативного правового регулирования отношений, связанных с погребением, отсутствие четкого распределения функций по организации похоронного дела и оказанию ритуальных услуг населению, нехватка финансирования на сооружение и содержание мест погребения, а также существование ряда других проблем обусловливают актуальность специфической темы исследования. 

В федеральном законе «О погребении и похоронном деле» от 12.01.96 определены гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления и пожеланий родственников; гарантии предоставления материальной помощи для погребения; санитарные и экологические требования к содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в РФ.

Погребение заключается в совершении обрядовых действий по захоронению путем предания тела земле, огню или воде в соответствии с обычаями, традициями и санитарными требованиями. При погребении должна исполняться воля покойного, выраженная письменно или в присутствии свидетелей: о согласии или несогласии на патологоанатомическое вскрытие, изъятие из тела органов и тканей; о процедуре и месте погребения; о доверии совершить погребение определенному лицу. При отсутствии волеизъявления указанные вопросы решает лицо, взявшее на себя ответственность по погребению.

Возможность исполнения волеизъявления умершего определяется специальной службой по вопросам похоронного дела с учетом наличия свободного участка земли в указанном месте погребения, а также заслуг умершего перед обществом и государством.

Эта проблема не нова для России, а в условиях нестабильной современной политической и экономической ситуации она зачастую приобретает обескураживающие масштабы. Более того, известны многочисленные случаи недобросовестности похоронных организаций, незаконных поборов с родственников умерших, позволяющие сделать вывод о криминализованности этой сферы деятельности.

В сфере похоронного дела, интересы бизнеса тут не могут быть основными, должен быть строжайший государственный контроль и поддержка. Была создана единая система выплаты пособий и организации работы ритуальных служб. 

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации предоставления перечня услуг и пособия на погребение.

Предметом исследования выступает отечественное законодательство, регулирующее предоставление перечня услуг и пособия на погребение, научные публикации по теме исследования и материалы судебной практики.

Целью исследования является анализ действующего законодательства, регулирующего предоставление перечня услуг и пособия на погребение.

Для реализации указанной цели были сформулированы следующие задачи:

- исследование понятия и оснований выплаты пособия на погребение

- исследование органов и организаций, осуществляющие реализацию прав граждан на предоставление перечня услуг и пособия  на погребение

- анализ порядка  выплаты пособия на погребение и предоставления перечня услуг на погребение

- анализ правовых проблем предоставления перечня услуг на погребение.

Методологическими основами исследования являются диалектический материализм, одним из основных положений которого является объективный подход к каждому явлению действительности. В исследовании, кроме этого, используются как общенаучные методы: системные, структурно-функциональные, исторические, статистические, прогностические, так и специальные, которые используются современной правовой наукой: формально-логический анализ, сравнительно-правовое исследование, и др.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, разделённых на параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы.








ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НАЗНАЧЕНИЯ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГАРАНТИРОВАННОГО ПЕРЕЧНЯ УСЛУГ И ПОСОБИЯ НА ПОГРЕБЕНИЕ 



1.1.	Понятие и основания выплаты пособия на погребение



Погребение - совершение обрядовых действий по захоронению путем предания тела земле, огню или воде в соответствии с обычаями, традициями и санитарными требованиями.

При погребении должна исполняться воля покойного, выраженная письменно или в присутствии свидетелей: о согласии (или несогласии) на патологоанатомическое вскрытие, изъятие из тела органов и тканей; о процедуре и месте погребения; о доверии совершить погребение конкретному лицу.

Согласно ст. 3 Закона О погребении и похоронном деле Погребение может осуществляться:

- путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп)

- огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом)

- воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.

Согласно п. 3 Указа Президента РФ от 29 июня 1996 г. N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" специализированные службы по вопросам похоронного дела обязаны оказывать на безвозмездной основе услуги по погребению, предусмотренные комментируемой статьей, по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение.

Не допускается отказ специализированных служб по вопросам похоронного дела в оказании соответствующих услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств, а также по другим основаниям. Невозмещение расходов, понесенных специализированной службой по вопросам похоронного дела на оказание ритуальных услуг согласно гарантированному перечню, является основанием для предъявления в судебном порядке требований к соответствующим публично-правовым образованиям.

Муниципальное унитарное предприятие г. Владивостока "Некрополь" обратилось в суд с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании расходов, понесенных на погребение 417 умерших (погибших), не имеющих супруга, близких и иных родственников либо законного представителя умершего. К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федерального казначейства по Приморскому краю.

Удовлетворяя исковые требования, суд исходил из того, что в п. 3 комментируемой статьи источники финансирования расходов по погребению невостребованных умерших и умерших, личность которых не установлена, не указаны. Услуги по погребению указанных лиц являются мерой социальной защиты граждан, которая в силу ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В спорный период на указанные цели средства из федерального бюджета в бюджет Приморского края не передавались, следовательно, возмещение должно производиться за счет средств федерального бюджета (см. Определение ВАС РФ от 17 июля 2014 г. N ВАС-9649/14 по делу N А51-1735/2013).

Установление законодателем гарантированного перечня услуг по погребению не препятствует возмещению затрат на какие-либо иные виды услуг по погребению в рамках деликтных обязательств (обязательств по возмещению вреда, причиненного жизни). Обусловлено это тем, что определение гарантированного перечня услуг по погребению преследует социальные цели, создает минимальные гарантии реализации права на достойное отношение к телу умершего после смерти для всех категорий граждан, независимо от их материального положения. В обязательствах по возмещению вреда ставится иная цель - выплата полной компенсации (ст. 1064 ГК РФ).

Гражданское законодательство содержит в себе категорию "достойные похороны" (ст. 1174 ГК РФ), исходя из содержания которой возмещаемые расходы должны отвечать двум требованиям - быть необходимыми и соответствовать обычаям и традициям, применяемым при погребении.

Н. обратилась с требованием к ООО "Росгосстрах", Т. о возмещении расходов на погребение. В обоснование иска указала, что на основании приговора суда Т. был признан виновным в нарушении Правил дорожного движения, повлекшим по неосторожности смерть человека (ч. 3 ст. 264 УК РФ). 

Поскольку в результате ДТП погиб отец истицы, она вынуждена была понести расходы, связанные с погребением, в том числе - на приобретение одежды для погребения, оплату ритуальных услуг, непосредственно связанных с захоронением, поминальный обед в день похорон, установку памятника и ограды. Факт оплаты истицей указанных расходов подтверждался чеками, квитанциями, договорами на оказание услуг. Ответчики возражали против удовлетворения заявленных требований в части взыскания расходов на поминальный обед, установку памятника и ограды, указывая на то, что соответствующие мероприятия не входят в перечень гарантированных услуг по погребению согласно ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ.

Удовлетворяя исковые требования в полном объеме, суд исходил из того, что погребение в силу действующего законодательства рассматривается как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Общеизвестным является то, что при погребении тела человека русскими обычаями предусмотрено его поминание, а на месте захоронения согласно сложившимся традициям и обычаям предусмотрена установка памятника, оградки. Указанные обстоятельства, как общеизвестные, в силу ч. 1 ст. 61 ГПК РФ не нуждаются в доказывании (см. Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 2 июня 2014 г. по делу N 33-819/2014).

Как следует из п. 5 Временного порядка обеспечения социальным пособием на погребение, возмещения стоимости гарантированного перечня услуг по погребению и учета расходования средств социального страхования на эти цели, утвержденного Постановлением ФСС РФ от 22 февраля 1996 г. N 16 "О мерах по реализации Федерального закона "О погребении и похоронном деле", получателями социального пособия на погребение являются только лица, непосредственно занимавшиеся вопросами организации похорон умершего гражданина, - в таком качестве могут выступать не только супруг, близкие родственники или иные родственники умершего, но и любое иное лицо, взявшее на себя такую обязанность.

Для получения соответствующего пособия в орган или организацию, указанные в п. 2 статьи 10 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", помимо справки о смерти, выданной органом загса, как правило, предоставляются:

- заявление о выплате пособия на погребение;

- документы, подтверждающие оплату услуг по погребению.

Заявление о выплате социального пособия на погребение истребуется в связи с тем, что выплата социального пособия конкретному лицу исключает возможность предъявления аналогичных требований иными лицами. Необходимость предоставления документов, подтверждающих расходы на погребение, объясняется компенсационным характером данного пособия, тем, что его размер определяется не фиксировано, а в зависимости от реально понесенных затрат, хотя и не может превышать сумму, установленную законодательством. Какие-либо иные документы, в том числе подтверждающие произведенное захоронение (кремацию и т.п.), не могут быть запрошены у заинтересованного лица.

Исходя из буквального толкования статьи 10, обязательным документом для выплаты социального пособия на погребение признается именно справка о смерти, а не свидетельство о смерти, выдаваемое органами загса. Справка о смерти также признается документом, подтверждающим правомерность назначения социального пособия на погребение согласно п. 84 Методических указаний о порядке назначения, проведения документальных выездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию и принятия мер по их результатам, утвержденных Постановлением ФСС РФ от 7 апреля 2008 г. N 81.

Форма справки о смерти (форма N 33) утверждена Постановлением Правительства РФ от 31 октября 1998 г. N 1274 "Об утверждении форм бланков заявлений о государственной регистрации актов гражданского состояния, справок и иных документов, подтверждающих государственную регистрацию актов гражданского состояния" и содержит:

- фамилию, имя и отчество умершего, дату рождения и дату смерти;

- дату составления и номер записи акта о смерти;

- место смерти и место государственной регистрации смерти (наименование органа записи актов гражданского состояния, которым произведена государственная регистрация смерти);

- сведения о причине смерти;

- дату выдачи справки о смерти.

Форма свидетельства о смерти, в свою очередь, утверждена Постановлением Правительства РФ от 6 июля 1998 г. N 709 "О мерах по реализации Федерального закона "Об актах гражданского состояния" и отражает следующую информацию:

- фамилию, имя, отчество, дату и место рождения, гражданство, дату и место смерти умершего;

- дату составления и номер записи акта о смерти;

- место государственной регистрации смерти (наименование органа записи актов гражданского состояния, которым произведена государственная регистрация смерти);

- дату выдачи свидетельства о смерти.

Таким образом, свидетельство о смерти, по сравнению со справкой о смерти, не содержит в себе только сведения о причине смерти, каковые не имеют правового значения при выплате социального пособия на погребение. Указанное обстоятельство позволяет говорить о том, что свидетельство о смерти также может предъявляться заинтересованным лицом для целей назначения социального пособия на погребение (если данный документ имеется в распоряжении такого лица на момент обращения в компетентный орган (организацию)).

Так, например, ООО "Строительная компания "Д." обратилось в суд к региональному отделению Фонда социального страхования РФ в лице его филиала с заявлением о признании незаконным решения о непринятии к зачету расходов на выплату страхового обеспечения, в том числе в части выплаченного обществом вдове своего работника пособия на погребение. Основанием для непринятия к зачету данных расходов послужило то, что заявитель произвел выплату социального пособия на погребение на основании свидетельства о смерти работника, а не справки формы N 33, как это предусмотрено действующим законодательством.

Удовлетворяя исковые требования, суд исходил из того, что основанием для выплаты социального пособия на погребение является наступление страхового случая (смерти работника), которое подтверждено свидетельством о смерти. 

Определяющим фактором для решения вопроса о выплате пособия является дата наступления страхового случая, а не дата обращения с заявлением о выплате пособия или дата представления справки о смерти. При этом справка является лишь одним из возможных документов, подтверждающих наступление обстоятельства, являющегося основанием для выплаты пособия. Ответчиком не представлено доказательств того, что пособие было выплачено неоднократно.

Вышестоящей инстанцией решение оставлено в силе (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 20 сентября 2013 г. по делу N А55-26411/2012).

Позиция суда, высказанная в приведенном примере, позволяет ответить и на другой вопрос, актуальный для правоприменительной практики.

Как известно, размер социального пособия на погребение ежегодно индексируется. Так, в 2014 году данное пособие составляло 5002,16 рубля согласно Постановлению Правительства РФ от 12 октября 2010 г. N 813 "О сроках индексации предельного размера стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, подлежащей возмещению специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также предельного размера социального пособия на погребение". Актуальным является вопрос о том, в каком размере социальное пособие на погребение должно выплачиваться в случае, если смерть работника имела место до индексации, а обращение за пособием - после таковой.

Если принимать во внимание то, что определяющим фактором для решения вопроса о выплате пособия является дата наступления страхового случая, а не дата обращения с заявлением о выплате пособия или дата представления справки о смерти, то следует полагать, что размер пособия на погребение должен определяться также на эту дату. Исключения могут составлять случаи, когда погребение умершего не могло быть произведено на дату смерти фактически (например, в силу неизвестности родственникам факта смерти, неизвестности местонахождения останков и т.п.). На возможность таких изъятий указывает компенсационный характер пособия на погребение, причем, хотя сведения о том, когда было произведено погребение, в компетентный орган или организацию не предоставляются, о времени совершения соответствующих действий свидетельствуют документы, подтверждающие понесенные расходы.

Действующее законодательство позволяет выделить несколько особенностей порядка назначения и выплаты социального пособия на погребение, которые определяются в зависимости от правового статуса умершего.

В случае смерти индивидуального предпринимателя, который одновременно с осуществлением предпринимательской деятельности работал по трудовому договору, заинтересованное лицо вправе обратиться за выплатой социального пособия на погребение по своему выбору:

- по месту работы умершего;

- в территориальный орган Фонда социального страхования, если умерший состоял на учете в качестве страхователя.

Это проистекает из положений ч. 1 и 3 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством", согласно которым обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством подлежат как лица, работающие по трудовым договорам, так и адвокаты, индивидуальные предприниматели, члены крестьянских (фермерских) хозяйств, физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями (нотариусы, занимающиеся частной практикой, иные лица, занимающиеся в установленном законодательством РФ порядке частной практикой), члены семейных (родовых) общин коренных малочисленных народов Севера, которые добровольно вступили в отношения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и уплачивают за себя страховые взносы.

Регистрация лиц, добровольно вступивших в отношения по обязательному социальному страхованию, осуществляется в соответствии с Приказом Минздравсоцразвития России от 7 декабря 2009 г. N 959н "О порядке регистрации и снятия с регистрационного учета страхователей и лиц, приравненных к страхователям" территориальными органами Фонда социального страхования по месту жительства страхователя на основании заявления о вступлении в правоотношения по обязательному социальному страхованию.

Таким образом, поскольку действующее законодательство не запрещает индивидуальным предпринимателям и приравненным к ним лицам состоять в трудовых отношениях, социальное пособие на погребение таких лиц может быть получено как по месту их работы, так и в территориальном органе ФСС (по выбору получателя).

В случае смерти работника, на момент смерти не состоявшего в трудовых отношениях и не являвшегося пенсионером, обязанность по выплате социального пособия на погребение распространяется на орган социальной защиты по месту жительства умершего.

На практике весьма распространенной является ситуация, когда родственниками истребуется пособие на погребение гражданина, умершего после прекращения трудовых отношений с конкретной организацией и не являвшегося на момент смерти получателем пенсии.

Комментируемая статья прямо не касается таких случаев, однако необходимо иметь в виду, что в силу буквального толкования п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ иной работодатель может считаться страхователем по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, только если на момент смерти соответствующее лицо состояло с ним в трудовых правоотношениях. Следовательно, если на момент смерти лица, пособие на погребение которого истребуется, трудовые отношения с ним были прекращены, такая организация не несет обязанности по выплате социального пособия на погребение. 



Тем не менее практика пошла по обратному пути. Теперь функции земельного контроля и надзора четко разграничены. Как уже отмечалось, функциями по земельному надзору наделены уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, а земельный контроль могут осуществлять органы местного самоуправления (муниципальный земельный контроль), общественные организации (общественный земельный контроль) и конкретные землепользователи (производственный земельный контроль).

Тем не менее нигде на законодательном уровне так и не определено понятие функций «по контролю» и «надзору», не очерчен круг полномочий «контролирующих» и «надзорных» органов. По этой причине вопрос о соотношении данных понятий продолжает оставаться актуальным.

В Постановлении Правительства РФ о государственном земельном надзоре, помимо того, что изменилось название указанного государственного полномочия, несколько изменилось и его содержание. Следовательно, задачей государственного земельного контроля было обеспечение соблюдения требований земельного законодательства гражданами и юридическими лицами. Задачи государственного земельного надзора шире: это, во-первых, проверка соблюдения законодательства не только лишь гражданами и юридическими лицами, но и органами государственной власти и местного самоуправления, во-вторых, в полномочия добавлена функция, назовем ее аналитической, сущность которой состоит в наблюдении, анализе и прогнозировании состояния исполнения требований земельного законодательства, что не было характерно для государственного земельного контроля.

Но­ не стоит забывать, что только лишь органы государственной власти могут привлекать к юридической ответственности правонарушителя, органы государственного земельного надзора, соответственно, к административной ответственности. По этой причине, на наш взгляд, основным критерием разграничения понятий «контроль» и «надзор» будет выступать как раз возможность «наказывать», налагать взыскания. Такое полномочие на сегодняшний день есть только лишь у государственных органов исполнительной власти, которые осуществляют именно государственный земельный надзор. У «контролирующих» органов и лиц такого полномочия нет.

По этой причине для нас выступает очевидным вывод, сделанный на основе анализа действующих нормативных актов, о том, что понятие «земельный надзор» шире, чем «земельный контроль», и последний выступает частью земельного надзора.

Тем не менее возникает логичный вопрос: что же изменится в практической работе органов государственной власти, которые осуществляют государственный земельный надзор? Ответ: пока ничего, так как, кроме замены «контроля» «надзором» и введения новых государственных задач,­ другие положения Постановления о государственном земельном надзоре, то есть собственно нормы материального и процессуального характера, не изменены. Механизм новой формы деятельности не прописан.

В связи с этим высказывается резкая, но не лишенная логики мысль о том, что ряд коллизий, образовавшихся в связи с переименованием указанной государственной функции, не позволяет считать сегодня государственный земельный надзор функцией, обладающей должными признаками легитимности.

С сожалением стоит признать, что несовершенство административного и земельного законод??тельства в области реализации государственного земельного надзора (контроля) достигло своего апогея. Среди нормативных актов, в которые нужно внести изменения в части корректировки функций «контроля» и «надзора», стоит назвать ФЗ ­от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», где «контроль» и «надзор» до сих пор не разграничены, КоАП, где до сих пор федеральные органы государственной исполнительной власти осуществляют «контроль», а не «надзор».

А самое главное, нужно внести изменения в Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который имеет огромное концептуальное значение для всего административного законодательства, так как устанавливает не только лишь систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, но и определяет, что понимается под их конкретными функциями. А в этом Указе функции контроля и надзора не разграничены.

Конечно, в данной связи неизбежен вывод о том, что на сегодняшний день земельный надзор не выполняет главного своего предназначения, а именно не способствует наиболее рациональному и эффективному землепользованию в России.

В целом же, учитывая, что патовая ситуация сложилась не только лишь в области государственного земельного контроля и надзора, но и в других сферах - в области экологического, технологического, да и всех остальных видов, считаем, что наиболее разумным стало бы формирование на научной основе продуманной, четкой концепции развития государственной и муниципальной деятельности в области контроля и надзора. То есть необходима административная реформа в данной области.

Результатом такой работы видится принятие рамочного нормативного акта о контроле и надзоре, осуществляемом органами государственной власти и местного самоуправления, где четко были бы отражены­ все стороны данных управленческих полномочий: сформирован понятийный аппарат, полномочия, реализуемые при осуществлении всех функций, вытекающих отдельно из контроля, надзора и их элементов, закреплены права государственных инспекторов разного уровня, в т.ч. социальные, обязанности, ответственность, а также четко прописаны формы административного реагирования в случае выявления правонарушений.

На основе данного акта, обеспечивающего разумное единообразие, принимались бы отраслевые акты о контроле и надзоре. Только лишь в таком случае возможно сформировать стройную, понятную и прозрачную систему законодательства о реализации административной контрольно-надзорной функции органов власти.

Тем не менее на этапе формирования концепции развития системы административной контрольно-надзорной функции органов власти видится необходимым решение еще целого ряда вопросов практического характера.

Следовательно, в современных условиях становится уже хрестоматийным тезис о том, что государственный земельный контроль выступает одним из наиболее неэффективных форм государственной деятельности. Прокуратура, также осуществляющая надзорные полномочия в деле установления земельного правопорядка,­ выглядит более авторитетно. Еще в 2007 г. отмечалось, что в России сокращается штат органов государственного земельного контроля, что также выступает одним из средств диверсификации их деятельности. И эту опасную тенденцию нужно срочно менять.

Большая проблема возникает при реализации органами государственного земельного надзора правовосстановительной функции. Дело в том, что при обнаружении признаков земельного правонарушения, государственные инспекторы должны выносить предписания об устранении признаков земельного правонарушения. Но такие предписания они могут выносить только лишь в процессе собственных плановых проверок либо после внеплановых проверок граждан. По проверкам земельного законодательства, инициированным прокуратурой, полицией, ­органами местного самоуправления, дело об административном правонарушении все равно возбуждает орган государственного земельного надзора, но выносить обязательные для исполнения предписания по вопросам устранения признаков и последствий земельного правонарушения они не имеют права.

То есть складывается ситуация, в которой орган государственного земельного надзора признает факт правонарушения, привлекает виновного к административной ответственности, но не может «заставлять» правонарушителя устранить правонарушения, т.к. по закону это обязанность органа власти, проводившего проверку и такое правонарушение выявившего.

На наш взгляд, это не способствует формированию надлежащего земельного правопорядка. надзор

Также нельзя не заметить, что государственные инспекторы выступают по статусу государственными гражданскими служащими, хотя и осуществляют правоохранительную и правовосстановительную функцию. Стоит констатировать, что у сотрудников собственно правоохранительной службы более высокий уровень материального довольствия, хотя на основании ст. 6 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» государственная гражданская служба должна соотноситься с другими видами служб РФ в рамках главных условий и размеров оплаты труда, главных государственных социальных гарантий и др.

На данный момент такое положения выступает декларацией и не действует, так как не секрет, что заработная плата сотрудника правоохранительных органов в разы выше, чем государственных служащих гражданской службы. «Из-за низкой зарплаты сотрудники Росреестра увольняются, постоянная «текучка» не способствует качеству оказываемых услуг и не избавляет от злоупотреблений».

По этой причине, возможно, стоит задуматься о придании инспекторам статуса сотрудников государственной правоохранительной службы, так как природа их деятельности абсолютно соответствует миссии, осуществляемой правоохранителями.

§ 3. Государственный земельный надзор в системе государственного экологического надзора.

Земля выступает важнейшим компонентом окружающей среды, тесно и взаимообразно связанным с другими природными средами (в первую очередь - с недрами и гидросферой). Так же как и другие природные ресурсы, земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В качестве одной из главных задач государственной политики по управлению земельным фондом определено обеспечение охраны природы и окружающей среды.

По этой причине в систему государственного экологического надзора традиционно входит государственный земельный надзор (до 2011 года - государственный земельный контроль). Возрастание значения такого надзора обусловлено продолжающимся ухудшением как непосредственно земельных ресурсов, так и окружающей среды в целом.

ЗК РФ (ст. ст. 71 - 72.1, далее - ЗК РФ) предусматривает, что контрольно-надзорные полномочия в области землепользования могут осуществлять не только лишь государственные органы (государственный земельный надзор), но и муниципальные органы и общественные организации.

Ключевую роль с точки зрения обеспечения требований земельного законодательства играет государственный земельный надзор, организованность и традиции которого обусловлены существованием в России на протяжении более 70 лет централизованной экономики, исключительностью государственной собственности на землю и иные природные ресурсы, плановым ведением народного хозяйства. Такой надзор традиционно реализуется с помощью организации и проведения проверок, а также с помощью принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (либо) устранению последствий выявленных нарушений. Также земельный надзор включает в себя систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований.

Более 10 лет функции государственного земельного надзора рассредоточены между тремя федеральными органами исполнительной власти: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральная служба по надзору в области природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), а также их территориальные органы. При этом сфера Росреестра охватывает организационно-правовые аспекты землепользования - недопущение самовольного занятия земельных участков, их использование без правоустанавливающих документов, соблюдение целевого назначения земель, сохранности межевых знаков границ земельных участков и тому подобное. Деятельность Росприроднадзора распространяется на природоохранные аспекты землепользования - выполнение обязанностей по рекультивации земель требований и обязательных мероприятий по улучшению земель их охране от эрозии и других негативных процессов, контроль за использованием земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и тому подобное. Сфера Россельхознадзора - соблюдение на землях сельскохозяйственного назначения (и на земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений) требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами либо другими опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, выполнение мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Следует отметить, что в предшествующий период к осуществлению контрольно-надзорных функций в данной области также были привлечены санитарно-эпидемиологические и архитектурно-строительные органы.

Сложившаяся с советских времен практика земельного контроля оказалась вполне применима к нынешним рыночным земельным отношениям. Но ряд положений все-таки потребовал несколько других подходов. В качестве главных неурегулированных вопросов земельного надзора в последние годы отмечались: 1) необходимость уточнения полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при осуществлении контрольно-надзорных функций в данной области; 2) возможность привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования; 3) повышение о.......................