Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях

     Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях: сравнительный анализ
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
Содержание
     
Введение…………………………………………………………………….3
1. Система законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях
1.1 Понятие системы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях и ее федеральный уровень…...5
1.2 Общие особенности законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях…………………9
2. Тенденции и проблемы законодательного регулирования административной ответственности субъектов РФ 
2.1 Состояние и тенденции развития законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях……………………………..11
2.2 Сравнительный анализ проблем законодательного регулирования административной ответственности субъектов РФ в свете принципа разграничения предметов ведения…………………………………….15
Заключение………………………………………………………………..26
Список использованных источников……………………………………28
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     Введение
     
     Актуальность исследования обусловлена важностью практических и теоретических проблем развития законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
     Сегодня в административно-правовой науке существует не частое для неё единодушие по вопросу о необходимости реформирования федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях. Об этом уже написано немало, высказались не только многие ведущие учёны, занимающиеся проблемами административной ответственности, но и государственные органы и должностные лица, в том числе представившие проекты нового КоАП РФ в Государственную Думу. Однако де сего времени положение дел к лучшему ощутимо не меняется. Поэтому, проблемы большой общественной значимости должны находиться в поле зрения науки и общественности до тех пор, пока они не будут разрешены или их актуальность не исчерпает себя. Исходя из такой установки и анализа складывающейся практики в некоторых регионах страны важно рссмотреть ряд аспектов законодательства регионов РФ в сфере административной ответственности.
     Объект исследования – административно-правовые отношения в сфере административных правонарушений.
     Предмет исследования – особенности и сравнительный анализ законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
     Целью работы является исследование и сравнительный анализ особенностей законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
     Поставленная цель достигается решением следующих задач:
     - раскрыть понятие системы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях и ее федеральный уровень;
     - выявить общие особенности законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
     - охарактеризовать состояние и тенденции развития законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях;
     - выполнить сравнительный анализ проблем законодательного регулирования административной ответственности субъектов РФ в свете принципа разграничения предметов ведения;
     - осветить проблему роли административных комиссий в реализации законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях.
     Степень научной разработанности. Проблеме исследования посвящены труды таких авторов как: Н.Г. Салищева, А.П. Шергин, В.У. Хатуаев, Ю.И. Попугаев, А.Г. Репьев, А.С. Дугенец, М.Я. Масленников и др.
     В рамках исследования применялся ряд общенаучных методов исследования, в том числе методы анализа, синтеза, сравнения, а также системный метод, метод обобщения, логический методы. Также в первой главе использовались и частно-научные методы познания.
     Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников. 
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     1. Система законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях
     1.1 Понятие системы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях и ее федеральный уровень
     
     Содержанием права традиционно считаются правовые нормы. С развитием самого права развиваются и нормы. Они дифференцируются, модернизируются, образуют субинституты, институты, подотрасли, отрасли. Формой права выступают его источники. С течением времени меняется и приоритетность источников: от правовых обычаев через прецеденты к нормативным актам. В современном мире ведущей формой права признается законодательство.
     В самом общем виде под законодательством понимается совокупность всех нормативных правовых актов. По юридической силе нормативные правовые акты разделяются на три группы: конституционные акты, законы и подзаконные акты.
     Законодательство, определяющее правовые запреты и наказания за их совершение, по своему смысловому значению именуется деликтным. Соответственно, законодательство, формулирующее административно-правовые запреты, определяющее административные правонарушения и устанавливающее административную ответственность, является административно-деликтным.
     Основной Закон страны - Конституция Российской Федерации выступает по отношению к административно-деликтному законодательству в качестве нормативно-правового источника. Причем конституционные нормы в этом качестве являются основными положениями, определяющими направленность и содержание этого законодательства. Безусловно, нормы административно-деликтного законодательства, регулирующие отношения, возникающие в связи с установлением и реализацией административной ответственности, не могут не учитывать основополагающих положений Конституции РФ, определяющих государственную политику государства в правоохранительной сфере. 
     К таким положениям относятся: обязанность государства защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); признание и защита равным образом частной, государственной и иных форм собственности (ст. 8); использование и охрана земли и других природных ресурсов как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9); высшая юридическая сила и прямое действие Конституции РФ, а также приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации (ст. 15), совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в сфере административного и административно-процессуального законодательства (ст. 72) и др1.
     Анализ и учет этих и некоторых других конституционных положений, имеющих приоритетное значение для правоохраны, является непременным условием формирования административно-деликтного законодательства2.
     Административно-деликтным законодательством осуществляется административная деликтизация деяний, формулируются составы конкретных видов административных правонарушений, определяются система и виды административных наказаний, система и полномочия субъектов административной юрисдикции, а также порядок реализации административной ответственности.
     Значимость административно-деликтного законодательства определяется его ролью в противодействии широко распространенному негативному явлению - административной деликтности. Это законодательство является формой реализации административно-деликтной политики государства и закрепляет эту политику на соответствующем этапе его социально-экономического развития.
     Представляется, что с терминологических позиций административно-деликтное законодательство и законодательство об административных правонарушениях следует рассматривать как синонимы, однотипные категории.
     Согласно ст. 1.1 КоАП РФ3составными частями законодательства об административных правонарушениях являются:
     1) на федеральном уровне - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
     2) на региональном уровне - кодексы, законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях предусмотрены ст. 1.3.1 КоАП РФ, введенной Федеральным законом от 28.12.2009 N 380-ФЗ.
     Итак, административно-деликтное законодательство можно представить как совокупность нормативных правовых актов РФ и ее субъектов, устанавливающих административную ответственность за совершение административных правонарушений, в основе которой лежит КоАП РФ.
     Следует отметить, имея в виду необходимость конструирования единого, системного административно-деликтного законодательства, что, несмотря на появившиеся в рамках второй кодификации главы об административных правонарушениях в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, таможенного дела, за пределами регулирования КоАП РФ остается значительная часть составов правонарушений в отмеченных и сходных областях, предусмотренных иными федеральными законодательными актами. То есть, по сути, речь идет о не полной кодификации законодательства об административных правонарушениях. При этом остается, к сожалению, нереализованным ряд идей, сформулированных известным ученым-административистом В.Д. Сорокиным о тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности, «размывающих» единое правовое поле административных правонарушений4.
     КоАП РФ является основным законодательным документом в сфере административно-деликтных правоотношений и представляет собой кодифицированный акт, который устанавливает общефедеральный перечень всех административных правонарушений (рис.1.1). 
     

Рисунок 1.1 - Правоохранительная роль КоАП РФ
Составлено автором на основе: Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 2016. N 1.
     
     Таким образом, КоАП РФ как основополагающий акт в системе законодательства об административных правонарушениях направлен на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также условий нормальной жизнедеятельности россиян.
     
     1.2 Общие особенности законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях
     
     Порядок производства по делам об административных правонарушениях, в т.ч. установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, относится к исключительному ведению РФ. В этой связи можно сделать однозначный вывод (и в этом следует согласиться с А.П. Шергиным) о том, что нормы именно федерального административно-деликтного законодательства служат основным источником регулирования процессуальных отношений при применении материальных административно-деликтных норм5. Таким образом, все субъекты административной юрисдикции (судьи, органы, должностные лица) должны руководствоваться едиными процессуальными нормами, определяющими порядок возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях.
     Следует отметить, что вопрос о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в области законодательства об административных правонарушениях был и остается в числе проблемных при обсуждении вопросов правоприменения норм КоАП РФ. Здесь столкнулись две противоположные точки зрения. 
     Первая точка зрения основывалась на п. «к» ст. 72, которая относит административное и административно-процессуальное законодательство к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Другая же точка зрения базировалась на том, что законодательство об административных правонарушениях может быть прерогативой только Федерации. Последняя точка зрения в итоге не была поддержана
     Следует отметить, что КоАП РФ закреплен не перечень правил, а критерий, которым должен пользоваться законодатель при установлении административной ответственности. Этот критерий заключается в следующем: если норма, за нарушение которой вводится административная ответственность, устанавливается на федеральном уровне и является единой для всей России, то и ответственность за нарушение этой нормы должна быть единой на всей территории страны и, следовательно, устанавливаться должна на федеральном уровне. Поэтому к ведению Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в т.ч. административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
     Важно отметить, что законы, принимаемые субъектами Российской Федерации, не могут противоречить нормам КоАП РФ. Разрешение споров по вопросам соответствия этих законов федеральному кодексу отнесено к ведению Конституционного Суда РФ.
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     2. Тенденции и проблемы законодательного регулирования административной ответственности субъектов РФ 
     2.1 Состояние и тенденции развития законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях
     
     Известно, что некоторые концептуально спорные положения в области административной ответственности, в том числе и относительно законодательства субъектов РФ, были заложены в ныне действующий КоАП РФ в период его принятия. Так первый его вариант, принятый в декабре 2000 г. Государственной Думой без согласия Совета Федерации, был возвращён Президентом Российской Федерации на доработку со своими замечаниями и предложениями. Среди вопросов, с которыми в своём письме от 22 декабря 2000 г. № Пр. 2491 «Об отклонении Кодекса РФ об административных правонарушениях». В.В. Путин не согласился, и установление административной ответственности в отношении граждан законами субъектов РФ. Глава государства совершенно обоснованно считал, что такое положение вещей противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой ограничение прав граждан может устанавливаться только федеральным законом. Данное замечание Президента РФ так и не нашло своего разрешения до настоящего времени, что нельзя признать оправданным. По утверждению некоторых учёных оно осталось не устранённым потому, что Президент РФ был вынужден согласиться со снятием этого вопроса с обсуждения из-за противодействия руководителей регионов, считавших, что его реализация повлечет за собой ущемление полномочий субъектов РФ6.
     Однако, на наш взгляд, необходимость устранения, приселённого выше несоответствия между действующим законодательством об административных правонарушениях и Конституцией РФ, не только не исчезло, но и возросла по многим основаниям, в том числе и в контексте необходимости поступательного движения по пути построения демократического государства, в котором высшей конституционной ценностью признаны человек, его права и свободы7.
     Второй вопрос, который вызывал у многих учёных возражения и в момент принятия КоАП РФ, а в настоящее время стал серьёзной проблемой большой общественной значимости - это количество составов административных правонарушений. Ещё в 2002 г. в одной из последних своих работ известный учёный в области административного права Ю. М. Козлов писал, что в КоАП РФ «настолько много запретов, что остаётся лишь удивляться по поводу «устроенности» жизни нашего общества». Тогда он в качестве примера указывал на увеличение составов административных правонарушений в новом КоАП РФ на 40 % (с 243 до 402). Сегодня же их количество в КоАП РФ уже в 2016 г. превысило отметку 600 и продолжает увеличиваться8.
     Параллельно существует и законодательство субъектов об административных правонарушениях, в которых также значительное количество составов административных проступков. Так, например, Кодекс г. Москвы об административных правонарушениях включает в себя ещё более 170 таких составов. При этом точного количества совершаемых правонарушений никто в стране не знает, а часть населения страны игнорирует или не в состоянии исполнить самое распространённое наказание - административный штраф.
     Уменьшение количества составов административных правонарушений как насущная необходимость возможно несколькими путями. Наиболее глубинный из них и требующий большой созидательной работы и учёных, и законодателей - это ревизия в целом законодательства, устанавливающего правила поведения в разных сферах государственной и общественной жизни. Эту работу следует проводить не только с позиции устранения имеющихся пробелов и проблем в их содержании и соответствия между собой, например, региональных федеральным и т. д., но и с позиции целесообразности установления юридической, в том числе административной ответственности, за нарушения устанавливаемых правил поведения, порой подменяющих кропотливую созидательную работу государства и институтов гражданского общества по воспитанию граждан в духе правомерного поведения. 
     Например, мы не совсем согласны с некоторыми формулировками отдельных составов административных правонарушений в контексте наших размышлений по поводу поиска иных способов воздействия на поведение людей кроме наказания. Так ст. 17 закона Воронежской области об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за неисполнение муниципальных актов, воспроизводя в известной степени положения ст. 19.5 КоАП РФ. В 2014 г. к административной ответственности по данной статье было привлечено в Воронежской области 354 лица с общей суммой наложенных штрафов более 1,14 млн рублей9. Здесь региональный законодатель априори признаёт, что все муниципальные акты, как объекты посягательства, соответствуют определённым требованиям, приняты в установленном порядке в рамках полномочий муниципального органа или его должностного лица и соответствуют конституционному положению о том, что их смысл и содержание направлены на реализацию прав и свобод человека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ). Однако хорошо известно, что это далеко не так. Реформа местного самоуправления, ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления РФ» предполагают, что приближение власти к населению для решения вопросов местного значения преследует цель понимания населением власти и власти с населением, а не властвования органами местного самоуправления и их должностными лицами путём возможности тотального принуждения за неисполнения порой безграмотно принятого муниципального акта. Да и нельзя предавать забвению и то, что основным методом любого социального управления, по общему признанию подавляющего большинства учёных, является убеждение10.
     Вместе с тем мы сегодня имеем примеры позитивных изменений в области сокращения составов административных правонарушений11.В результате введённых новаций должностные лица органов исполнительной власти получили право осуществлять производство по 33 статьям КоАП РФ из 10 Глав его особенной части. С учётом и этого процесса количество составов административных правонарушений в кодифицированном законе г. Москвы имеет устойчивую тенденцию к сокращению по всем главам Особенной части, за исключением гл. 8 «Административные правонарушения в области благоустройства города» (с 201 в 2007 г. до 170 в 2017).Впечатляющей в последние годы является и ситуация по этому вопросу в Воронежской области. Если за 10 лет существования закона региона об административных правонарушениях (2003-2013 гг.) утратившими силу было признано всего 14 составов, то только за 2 года (2015-2016 гг.) - 15 статей12.
     Вместе с тем состояние научной разработанности подходов к определению минимальных и максимальных размеров административных штрафов, условий применения данного вида наказания явно не соответствует остроте, востребованности и актуальности данного вопроса.
     
     
     2.2 Сравнительный анализ проблемзаконодательного регулирования административной ответственности субъектов РФ в свете принципа разграничения предметов ведения
     
     Как известно, КоАП РФ более четко по сравнению с ранее действующим законодательством очертил круг источников регулирования административной ответственности, в том числе в части уровней регламентации. В действующем КоАП РФ жестко устанавливается, что законодательство об административных правонарушениях состоит исключительно из норм КоАП РФ, а также из принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.Принято считать, что эти нормы КоАП РФ развивают положения ст. 72 Конституции РФ, относящей административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. 
     Вместе с тем, не все исследователи согласны с такой трактовкой норм Конституции РФ. Например, А.Б. Агапов ставит под сомнение конституционность издания законов субъектов РФ об административных правонарушениях и административной ответственности, полагая, что они противоречат положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ об ограничении конституционных прав и свобод лишь федеральным законом13. По мнению А.П. Шергина, административно-деликтное законодательство не является составной частью административного законодательства, поскольку последнее должно выполнять лишь функцию управленческого регулирования. Соответственно, издание законов субъектов РФ об административной ответственности автор считает противоречащим Конституции РФ14. Б.В. Российский также полагает, что принятие законов субъектов РФ об административной ответственности ущемляет конституционные права граждан и противоречит ст. 55 Конституции РФ. Поэтому ученый предлагает регламентировать в законодательстве субъектов РФ лишь административную ответственность юридических и должностных лиц15.
     Думается, что в данном вопросе целесообразнее согласиться с мотивировкой Конституционного Суда РФ и признать допустимым установление административной ответственности законами субъектов РФ, в том числе и для физических лиц по причине существования объективная потребность в охране этих нормативных установлений. Не имея возможности регулировать нормы гражданско-правового или уголовного характера  в собственных актах, субъекты РФ должны иметь инструмент административно-правового характера. В противном случае, отсутствие такой возможности приведет к невыполнению норм регионального законодательства об административных правонарушениях.
     Это в равной степени касается юридических, должностных и физических лиц.
     В данной связи ценной является мысль о том, что Конституция РФ не случайно называет в одном ряду в числе предметов совместного ведения административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды16, так как административная ответственность охраняет нормы не только собственно административного, но и других отраслей права.
     Вопрос же ограничения конституционных прав граждан законами субъектов РФ об административной ответственности затрагивает более глобальную, рассматриваемую в рамках науки конституционного права, проблему возможности ограничения конституционных прав граждан вообще17. 
     Вместе с тем, практика законотворчества субъектов РФ в части установления административной ответственности обнаруживает определенные проблемы.
     Во-первых, законодательство об административной ответственности в субъектах РФ зачастую не содержит региональной специфики. Многие законы субъектов РФ предусматривают административную ответственность за очень близкие по составу правонарушения. Например, региональное законодательство, как правило, устанавливает ответственность за нарушение тишины и покоя граждан, за оскорбление общественной нравственности, нарушения правил благоустройства, правил обращения с животными, безбилетный проезд, торговлю спиртными напитками домашней выработки и т. д18. При этом в регионах могут отличаться отдельные признаки составов правонарушений, разниться виды и размеры административных наказаний. По меткому выражению О.С. Рогачевой (Захаровой), «в настоящее время сложилась правовая ситуация, при которой лица, совершившие тождественные по смыслу административные правонарушения, привлекаются к различным по степени суровости административным наказаниям, равно как и в разных субъектах РФ за аналогичные административные правонарушения к одному и тому же по степени суровости административному наказанию привлекаются различные по статусу субъекты ответственности»19.
     Так, согласно ч.1 ст. 3.1 Закона Кировской области от 4 декабря 2007 г. № 200-30 (ред. от21 февраля2013 г.) «Об административной ответственности в Кировской области» административно наказуемыми являются «громкая речь, крики, пение, свист, использование звуковоспроизводящих устройств, автосигнализации (при неоднократном срабатывании), осуществление хозяйственных и иных работ (кроме аварийных работ), эксплуатация механизмов в жилых и нежилых помещениях, во дворах домов, на улицах, создающих шум и препятствующих полноценному отдыху граждан в период с 22 до 6 часов». В соответствии с ч.1 ст. 61 Закона Алтайского края от 10 июля 2002 г. № 46-ЗС (ред. от 05 декабря 2012 г.) «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» правонарушением является «нарушение тишины и покоя граждан (выкрики, свист, громкое пение, пользование звуковоспроизводящими аппаратами, установленными на повышенную громкость, громкая игра на музыкальных инструментах и т.п.) на улицах, в городском и внутрирайонном пассажирском транспорте общего пользования, квартирах и домовладениях, местах временного пребывания граждан (санаториях, домах отдыха и т. п.) с 22 до 7 часов». Предусмотрены и различные наказания: в Кировской области - предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двухсот рублей до одной тысячи рублей, в Алтайском крае - административный штраф на граждан в размере от трехсот до одной тысячи пятисот рублей, на должностных лиц - в размере от пятисот до пяти тысяч рублей20.
     Подобная ситуация порождает вопрос о необходимости обеспечения единства правового статуса человека в рамках всей Российской Федерации. Думается, что такого рода однотипные составы должны быть заменены на четко сформулированные правонарушения в КоАП РФ. Тем более, что действующее правовое регулирование чревато определенной несогласованностью с федеральным законодательством. Например, в вышерассмотренном случае алтайский закон об административной ответственности сформулирован таким образом, что за нарушение тишины и покоя граждан в период с 22 до 7 часов по нему должны привлекаться не только физические лица, но и должностные лица. К последним могут относиться судебные приставы-исполнители, которым федеральным законом разрешено совершать исполнительные действия в рабочие дни с 6 часов до 22 часов21. Получается, что судебный пристав-исполнитель, совершающий исполнительные действия, производящие шум (например, вскрывающий дверь должника) в период с 6 до 7 часов должен подвергаться административной ответственности на основании закона Алтайского края.
     Отсутствие региональной специфики в нормативных актах субъектов РФ связано также с тем, что региональный законодатель, по-видимому, в информативных целях зачастую переписывает нормы КоАП РФ, относящиеся к «общим положениям» или производству по делу об административном правонарушении. Например, в Законе Алтайского края от 10 июля 2002 г. № 46-ЗС (ред. от 05 декабря 2012 г.) «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» повторяются положения КоАП РФ о возрасте административной ответственности, малозначительности, предметах ведения субъекта федерации в области законодательства об административной ответственности, протоколе об административном правонарушении и т. д. Подобное дублирование правовых предписаний представляется излишним.
     Во-вторых, региональное законодательство об административной ответственности содержит нормы, противоречащие федеральному законодательству. В большей степени это касается соотношения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ по ст. 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ. Судебная практика показывает, что отдельные субъекты РФ сталкиваются с трудностями разграничения «административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение» и «административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления».
     Например, в 2007 г. в судебном порядке были признаны недействующими статьи Закона Оренбургской области об административных правонарушениях, предусматривающие ответственность за перекрытие проезжей части дорог и за сброс и сжигание мусора в неустановленных местах. По мнению Верховного Суда РФ, поскольку запрет перегораживать дороги установлен Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 на федеральном уровне, ответственность за его нарушение не может быть регламентирована на уровне субъекта федерации. Сброс и сжигание мусора в неустановленных местах нарушают требования Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», поэтому должны влечь за собой ответственность, установленную КоАП РФ22. В 2008 г. были признаны недействующими положения законодательства Алтайского края, предусматривающие административную ответственность за несоблюдение требований о предрейсовом медицинском и техническом осмотре при осуществлении перевозок пассажиров транспортом общего пользования.В данном случае алтайский законодатель также вышел за пределы предоставленных ему полномочий, поскольку обязанность проходить предрейсовый медицинский и технический осмотр установлена Федеральным законом «О безопасности дорожного движения»23. В 2012 г. Верховный Суд РФ подтвердил законность выводов суда нижестоящей инстанции о недопустимости установления ответственности за курение в общественном транспорте в законодательстве Самарской области24.
     Для подобных случаев в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 (ред. от 09 февраля 2012 г.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ « специально подчеркивается, что «применению подлежат только те законы субъектов РФ, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов РФ. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации»25.
     Значительные трудности для субъектов федерации вызывает реализуемый судами принцип правовой определенности норм. Дело в том, что Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 25 Постановления № 48 от 29 ноября 2007 г. (ред. от 9 февраля 2012 г.) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным26.
     Данные положения полностью согласуются и с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно подчеркивал, что нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона27.
     Поэтому, несмотря на отсутствие в КоАП РФ четко сформулированного требования о правовой определенности законов субъектов РФ об административной ответственности, суды активно применяют его на практике. При этом решения мотивируются ссылкой на ст.2.1 и 1.4 КоАП РФ. 
     С таким обоснованием было признано недействующими достаточно большое количество норм законов субъектов РФ об административной ответственности. 
     В качестве примера можно привести статью Закона Приморского края от 21 февраля 2007 г. «Об административных правонарушениях в Приморском крае», предусматривающую ответственность за нарушение установленного муниципальными нормативными правовыми актами порядка организации и проведения массовых мероприятий (за исключением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования). По мнению суда, законодателем Приморского края в данном случае не указано материальное основание административной ответственности, а предлагается отсылка к неназванным муниципальным нормативным правовым актам, касающимся установления порядка организации и проведения массовых мероприятий, не указаны конкретные признаки действий (бездействия), образующие состав административного правонарушения28.
     В 2012 г. Верховный Суд РФ оставил без изменения решение Верховного суда Республики Хакасия, которым была признана недействующей норма Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. № 91-ЗРХ «Об административных правонарушениях», устанавливающая административную ответственность за стоянку или парковку транспортных средств на детских площадках, газонах, участках с зелеными насаждениями, за хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств в неустановленных для этих целей местах.В суде было установлено, что в Республике Хакасия не имеется закона либо иного нормативного правового акта, регламентирующего стоянку и/или парковку транспортных средств на территориях общего пользования в пределах населенных пунктов, не относящихся к дорогам. Поскольку таких актов не предусмотрено, является неправомерным установление административной ответственности за совершение действий, указанных в законе Республики Хакасия29.
     Сформулировать с учетом принципа определенности правовых норм составы административных правонарушений, защищающие муниципальные правила поведения, оказалось настолько сложным для субъектов федерации, что 1 октября 2012 г. Законодательное Собрание Челябинской области внесло в Государственную Думу проект закона, изменяющего положения КоАП РФ в части предметов ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях.Согласно законопроекту, предлагается предоставить право субъектам Российской Федерации передавать органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов государственные полномочия субъектов РФ по определению подведомственности дел об административных правонарушениях за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления и по организации производства по делам об административных правонарушениях30. Думается, что такой проект не решает сложившейся проблемы, а перекладывает ее на муниципальный уровень. Не следует возвращаться к многоуровневости установления составов административных правонарушений, существовавшей в советское время.
     Кроме названного в законах субъекто.......................