Правовое регулирование общественного контроля в субъектах Российской Федерации

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«БАЙКАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» (ФГБОУ ВО «БГУ»)


Кафедра государственно-правовых дисциплин


Направление подготовки: 40.04.01 Юриспруденция
Направленность (профиль): Государственное и административное право


ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ



на тему: «Правовое регулирование общественного контроля в субъектах Российской Федерации»












Заведующий кафедрой: _____________ к.ю.н., профессор, Т.М. Судакова
(подпись)

Руководитель:	______________ к.ю.н., доцент И.С. Суркова
(подпись)

Нормоконтролер:	______________ к.ю.н., доцент И.С. Суркова
(подпись)

Студент: гр. МЮМ 16-1______________ Кристина Владимировна Дресвянская
(подпись)









Иркутск, 2018 г.

Оглавление

Введение	3

Глава 1. Теоретико-правовые основы общественного контроля	7

1.1. Понятие и сущность общественного контроля	7

1.2. Правовая основа осуществления общественного контроля в Российской

Федерации	23

Глава 2. Становление и развитие общественного контроля в Российской

Федерации и за рубежом	29

2.1. История развития института общественного контроля в России	29

2.2. Зарубежный опыт реализации общественного контроля	43

Глава 3. Правовое регулирование общественного контроля в субъектах

Российской Федерации	52

3.1. Наименование и предмет правового регулирования законов субъектов

Российской Федерации об общественном контроле	52

3.2. Субъекты общественного контроля	61

3.3. Формы общественного контроля	71

Заключение	92

Список использованных источников	100



























2

Введение

     Современные тенденции развития общественно-политической системы страны, активизация гражданского общества, возросшие требования к повышению эффективности функционирования системы государственного управления требуют создания действенного механизма взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества. Одним из элементов такого взаимодействия выступает общественный контроль, главными задачами которого является вовлечение народа в управление делами государства, рациональное и ответственное информирование властных структур о недостатках в работе и недовольстве населения, направленное на устранение дефектов в деятельности конкретных государственных структур, на совершенствование системы государственного управления.

     Именно общественный контроль служит важным средством обеспечения законности в сфере государственного управления, повышения эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, снижения рисков принятия и реализации, противоправных и противоречащих общественным интересам решений, механизмом обеспечения социальной и политической стабильности в обществе, более полной реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства.1
     На необходимость создания условий для формирования активного гражданского общества и разработки эффективных форм общественного контроля над государственной и муниципальной властью неоднократно обращал внимание и Президент Российской Федерации в своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации2.

     В 2014 году был принят Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»3 (далее –


1 Проект концепции совершенствования форм и методов общественного контроля в Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://большоеправительство.рф.
2  Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию от  12 декабря
2013 г. // Российская газета. 2013. 13 дек.

3 Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4213.

3

Федеральный закон № 212-ФЗ), который установил цели, задачи и принципы общественного контроля, определил субъектов общественного контроля, а также закрепил формы и порядок осуществления общественного контроля.

     Вместе с тем, Федеральный закон № 212-ФЗ закрепляет лишь правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, оставляя возможность для конкретизации многих законодательных положений иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

     В настоящее время в половине субъектов Российской Федерации уже приняты региональные законы в сфере общественного контроля. В остальные субъектах Российской Федерации ведется работа по принятию соответствующих законов. Вместе с тем, при разработки законов субъектов Российской Федерации региональный законодатель сталкивается с определенными проблема, которые связаны как с несовершенством федерального законодательства в этой сфере, так и с отсутствием целостной и непротиворечивой теории общественного контроля.

     Целью работы является комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования осуществления общественного контроля.

В рамках данной цели поставлены следующие задачи:

       исследовать сущность общественного контроля в системе гражданского общества России и дать понятие общественного контроля;

        рассмотреть становление институтов общественного контроля в России;

исследовать зарубежный опыт реализации общественного контроля;

4

       изучить предмет правового регулирования законов субъектов Российской Федерации об общественном контроле;

       провести анализ норма региональных законов об общественном контроле, закрепляющих субъектов общественного контроля их права;

       проанализировать правовое регулирование форм общественного контроля законами субъектов Российской Федерации;

       выработать предложения по правовому регулированию осуществления общественного контроля региональными законами.

     Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе правового регулирования общественного контроля в субъектах Российской Федерации.

     Предметом исследования являются теоретико-правовые основы осуществления общественного контроля за органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормы законов субъектов Российской Федерации, и практика их закрепления в законах субъектов Российской Федерации.

     Методологической основой исследования является применение общена-учных (диалектического, анализа, синтеза, индукции, дедукции, сравнительно-го), частнонаучных (исторического, формально-логического, системного), частноправовых (сравнительно-правового, правового прогнозирования, фор-мально-юридического) и иных методов исследования.

     Теоретическую базу исследования составили труды российских ученых в области общественного контроля, среди которых: А.С. Полещук, В. В. Гриб, С.М Зубарев, Ю.С. Исакова, В. В Старчикова, О.С Забралова, В.В. Гончаров, Л.И. Ковалева, Р.Э. Арутюнян, П.В. Десятых.

     Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Фе-дерации, Федеральный закон №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» иные федеральные законы, законы субъектов Россий-ской Федерации об общественном контроле.

5

     Структура дипломной работы определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения и списка использованной литературы.

































































6

Глава 1. Теоретико-правовые основы общественного контроля

1.1. Понятие и сущность общественного контроля

     В условиях становления и развития демократического правового государ-ства в России главное значение приобретает необходимость обеспечения за-конности и эффективности деятельности органов государственной власти Рос-сийской Федерации и ее субъектов, в частности при помощи такого инструмен-та, как общественный контроль.

     В современных условиях общественный контроль за деятельностью орга-нов государственной власти позволяет совершенствовать существующую структуру государственного управления, выстраивать систему обратной связи между государством и обществом, он направлен на соблюдение прав и свобод граждан, защиту общественных интересов и способствует формированию ак-тивного гражданского сознания.1

     На современном этапе развития термин «общественный контроль» доста-точно активно используется в сфере государственного управления. Однако если обратиться к юридической литературе или правоприменительной практике, то станет очевидным, что до настоящего времени у ученых не выработалось еди-ное понимание данной категории, что, в свою очередь, создает серьезные про-блемы, как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности.

     Таким образом, прежде чем перейти к определению сущности понятия общественного контроля, необходимо отграничить его от иных аналогичных форм контроля общества над государственной властью. В юридической литера-туре помимо термина «общественный контроль» употребляется «социальный контроль», а также «гражданский контроль».

     В настоящее время в научной литературе термин «социальный контроль» используется с целью обозначения совокупности средств и приемов, с помо-щью которых общество гарантирует, что поведение его членов, отдельных




1 Лапшина А. И. Общественный контроль и иные институты контроля общества за деятельностью органов государственной власти // Правовое государство: теория и практика. 2014. № 2. С. 136.

7

субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями.1

     Проблемы социального контроля активно разрабатывали классики марк-сизма-ленинизма. Так, В.И. Ленин более чем в ста произведениях не только ар-гументировал необходимость социального (социалистического) контроля во всех сферах общественной жизни, но и разработал принципы его организации и деятельности.2

     Термин «социальный контроль» активно использовался в литературе со-ветского периода и представлял собой совокупности норм, институтов и отно-шений, нацеленных на обеспечение поведения людей в первую очередь в соот-ветствии с интересами класса, общества в целом. Он осуществлялся не только посредством деятельности общественных институтов, но и при помощи госу-дарственного аппарата. В связи с подчинением интересов отдельных граждан правящему классу все, что было важно для советской власти, как в обществен-ной, так и частной жизни, входило в систему социального контроля. Фактиче-ского деления на государственный контроль и контроль общественный не су-ществовало.3
     В нынешней юридической литературе классическая доктрина социально-го контроля в сфере государственного управления сохраняет свои позиции. Со-гласно суждению Д.М. Овсянко «сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государ-ственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и обще-ственные организации, используя организационно-правовые способы и сред-ства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов ис-полнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законно-сти».4


1 Основы социального управления: Учебное пособие / Под ред. В.И. Иванова. М.: Высш. шк., 2001. С.166.

2 Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 5.

3 Лапшина А. И. Общественный контроль и иные институты контроля общества за деятельностью органов государственной власти // Правовое государство: теория и практика. 2014. № 2. С. 146.

4 Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 145.

8

     Вместе с тем, по мнению В. П. Беляева общественный контроль пред-ставляет собой одну из двух разновидностей контроля социального, вторым ви-дом которого выступает государственный контроль.1 Эти разновидности соци-ального контроля, обладая рядом сходных и отличительных признаков: един-ством целей и конкретных задач, совпадением принципов, в то же время разли-чаются по способу возникновения, осуществления, по правовому положению, характеру полномочий.2 Исходя из этого, отождествлять понятия «социальный контроль» и «общественный контроль», применять их в качестве категорий аналогичных представляется нецелесообразным.

     Обратимся к анализу соотношения понятий «общественный контроль» и «гражданский контроль». По словам ряда ученых, эти категории по своему со-держанию являются тождественными. Подобное понимание связано, в первую очередь, с развитием идеи гражданского общества, формированием этого фе-номена в Российской Федерации.

     В докладе Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества в России за 2011 год понятия гражданский и обще-

ственный контроль отождествляются и указывается, что «гражданский кон-троль представляет собой систему мероприятий и мер, осуществляемых по инициативе граждан, направленных на улучшение качества разрабатываемых, принимаемых и реализуемых властных решений, повышение эффективности деятельности органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций и учреждений с целью соблюдения общепризнанных норм между-народного права и национального законодательства указанными органами, ор-ганизациями и их должностными лицами».3 Как отмечает Ю.И. Исакова, в дан-ном отождествлении есть определенные основания, так как общественный кон-троль рассматривается исследователями в качестве одного из направлений



1 Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С.2.

2 Земскова О. А. Понятие общественного контроля и его современные трактовки // Альманах современной науки и образования. Тамбов: Грамота. 2008. № 6. Ч. 2. С. 77.

3 Филатова И.И. Общественный контроль как вектор формирования и развития гражданского общества // Вестн. Тамб. ун-та Сер: Гуманитарные науки. Тамбов.2014. № 2 С. 45.

9

жизнедеятельности гражданского общества и важного компонента системы сдержек и противовесов, обеспечивающего стабильность работы государствен-ной машины и создающего иммунитет от коррупции и иных злоупотреблений.

В данном понимании общественный контроль, по сути, и есть гражданский контроль, который еще рассматривается учеными, как механизм противодей-

ствия и пресечения коррупции, выступая одной из функций гражданского об-щества.1

     Нельзя не отметить, что на сегодняшний день широкое распространение также получила и иная точка зрения, согласно которой общественный контроль является более широким понятием, нежели гражданский контроль. Существо-вание данной позиции обусловлено делением контроля на виды в зависимости от осуществляющего его субъекта. Представленной позиции придерживаются В.В. Гончарова и Л.И. Ковалева, которые под общественным контролем пони-мают механизм осуществления обществом в целом или его отдельными инди-видами учета и оценки формирования и функционирования общественных ин-ститутов, включая государственную власть, с целью оптимизации их деятель-ности, выступающий в роли индикатора определения эффективности и резуль-тативности данного воздействия.2
     Несмотря на большое число дефиниций данного понятия, большинство современных ученых сходятся во мнении, что «гражданский контроль – это де-ятельность, прежде всего, институтов гражданского общества и отдельных граждан».3 В таком понимании гражданский контроль выступает в качестве ча-сти общественного контроля. Такой позиции придерживается Е.В. Клиньшанс, по ее мнению, «институт гражданского контроля как часть института обще-ственного контроля в отличие от последнего является организационно оформ-ленной, нормативно закрепленной и постоянно воспроизводимой системой



1 Исакова Ю.С. Концептуализация понятия «гражданский контроль» в социологическом знании // Историческая и социально-образовательная мысль. 2013. № 2 (18). С. 147.

2 Гончаров В.В., Ковалева Л.И. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. № 1. С. 72.

3 Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью органов внут-ренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13.

10

действий некоммерческих организаций, устанавливающих ограничения на дей-ствия органов государственной власти путем принятия собственных обяза-тельств в процессе реализации общественных интересов.1 По мнению О.С. За-браловой, необходимо выделить в системе общественного контроля граждан-ский контроль, который по своей природе представляет собой контроль отдель-ных граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц.2

     Таким образом, исходя из выше изложенного, на сегодняшний день в научной литературе существует три точки зрения относительно соотношения гражданского контроля и общественного контроля: первая, что данные понятия являются тождественными, вторая общественный контроль является более ши-роким понятием, нежели гражданский контроль, третья гражданский контроль выступает в качестве части общественного контроля.

     Теперь более подробно остановимся на содержании понятия обществен-ный контроль. Интересно отметить, что идея общественного контроля нашла свое отражение в работах великих философов. Аристотель в своих работах упоминает об общественном контроле народа за должностными лицами и пра-вителями государства, как одной из ключевых причин стойкого политического развития государства.3

     Позднее Ш. Монтескье, в своих научных трудах отчетливо разграничивал два понятия государства – как союз граждан и как совокупность должностных лиц. Он подчеркивал, что общество не способно существовать без правитель-ства. В свою очередь, законы дают возможность гражданам контролировать де-ятельность правительства. 4

     В «Философии права» Гегель обозначил сущность «общественного кон-троля – это обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением,


1 Соколов А. В., Исаева Е. А. Гражданский контроль: опыт политологического исследования // Власть. 2015. № 2. С. 152.

2 Забралова О.С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти Рос-сийской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.,

2012. С. 9.

3 Лапшина А. И. Общественный контроль и иные институты контроля общества за деятельностью органов государственной власти // Правовое государство: теория и практика. 2014. № 2. С. 146.

4 Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 5.

11

от злоупотреблений властью ведомствами и их чиновниками, через права об-щин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится для себя препятствие, и недостаточ-ный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу».1

     В советской научной литературе, ученые формулировали понятие, обще-ственный контроль, указывая при этом субъектов, осуществляющих контроль-ную деятельность.

     В частности, В. А. Власов «под общественным контролем предполагал понимать контроль, осуществляемый общественными организациями трудя-

щихся. Перечисляя формы участия трудящихся в осуществлении общественно-го контроля, В. А. Власов к общественным организациям относит партию, профсоюзы, комсомол и постоянные комиссии местных Советов депутатов трудящихся.2 Е. П. Попова дала уточненное, но тесное к предыдущему опреде-лению понятие общественного контроля как массовому, самодеятельному кон-тролю, исполняемому в добровольном порядке общественными организациями, добровольными обществами и союзами, органами общественной самодеятель-ности населения и гражданами за деятельностью органов государственного управления.

     По мнению Я.А. Здир «общественный контроль – это контроль, осу-ществляемый партийными, профсоюзными и другими общественными органи-зациями». Впрочем, раскрывая это определение, автор, кроме партии, профсою-зов и комсомола, не упоминает других субъектов общественного контроля. Та-кой же точки зрения придерживается и Е. И. Тагунов.3

     В современной юридической литературе ученые по-разному трактуют понятие общественный контроль. Некоторые, общественный контроль рассмат-

ривают как средство получения информации о жизни общества в целом, поли-




1 Земскова О. А. Понятие общественного контроля и его современные трактовки // Альманах современной науки и образования. Тамбов: Грамота. 2008. № 6. Ч. 2. С. 77.
2  Власов В.  А. Обеспечение социалистической законности в  советском государственном  управлении.	М.:
Госюриздат. 1958. С. 49.

3 Попова Е. П. О понятии общественного контроля в советском государственном управлении // Правоведение. 1961. № 3. С. 147.

12

тических, экономических и социальных процессах, которые происходят в госу-дарстве, о деятельности его органов власти и управления. Другие авторы рас-сматривают контроль в качестве средства и гаранта обеспечения законности в широком смысле.1 По мнению третьих, контроль является формой осуществле-ния управленческой функции, стадией управленческого цикла, присущей пре-имущественно деятельности исполнительных органов власти.2

     Чаще всего в современной литературе встречается понятие общественно-го контроля над государственной деятельностью. С. М. Зубарев, Н. М. Добры-нин, В. П. Беляев под этим термином понимают «контроль за реализацией по-литики государства и деятельностью политических властей и должностных лиц, осуществляемый партиями, общественно-политическими движениями, общественными организациями и другими объединениями граждан, гражданам России и иными людьми, проживающими в России, с целью защиты прав и свобод человека, подчинения политики государства, деятельности публичных властей и должностных лиц интересам общества».3

     Некоторые ученые отождествляют гражданский и общественный кон-троль, в частности Е.В. Киричек общественный контроль определяет как про-цесс, при котором гражданское общество участвует в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства, осуществляет про-верку и постоянное наблюдение за ее реализацией, проводит мониторинг, гражданские исследования и расследования, гражданскую экспертизу, а также участвует в решении иных общественно значимых вопросов на всех уровнях с целью побудить власть встать на позицию признания человека, его прав и сво-бод высшей ценностью.4




1 Купреев С.С. Общественный контроль как средство противодействия коррупции в органах власти и управле-ния // Административное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 10.

2 Гончаров В., Ковалева Л. Об институтах общественного контроля органов исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. № 1. С. 72.

3 Земскова О. А. Понятие общественного контроля и его современные трактовки // Альманах современной науки и образования. Тамбов: Грамота. 2008. № 6. Ч. 2. С. 78.

4 Киричек Е. В. Гражданский (общественный) контроль за деятельностью органов публичной власти в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 9. С. 1099.
13

     В свою очередь, О.А. Околеснова видит в общественном контроле дея-тельность по наблюдению, проверке и оценке соответствия деятельности орга-нов государственной власти, органов местного самоуправления и иных объек-тов общественного контроля общественным интересам.1

     Вызывает вопросы позиция Р.Э. Арутюнян, рассматривающей обще-ственный контроль как форму конструктивной социальной активности, которая находит свое выражение через специальный публично-властный механизм, ха-рактеризующийся самоорганизацией населения (особой формой деятельности гражданского общества) и государственной политикой по реализации кон-трольной функции управления на основе сочетания интересов общества и госу-дарства.2 Представляется, что государственная политика не должна быть опре-деляющим признаком общественного контроля.

     Нельзя признать удачным определение, предложенное И.О. Сквирским, по его мнению, «общественный контроль – это наблюдение общественности за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправ-ления и их должностными лицами, а также за негосударственными организаци-ями и иными субъектами, задействованными в реализации публичных функ-ций, имеющее целью обеспечение законности и дисциплины в сфере публично-го управления».3
     Достаточно интересной является точка зрения ряда ученых, высказыва-ющих мнение о том, что нельзя отнесенности соответствующий вид деятельно-сти общества к контрольной. Так, В.Н. Гаращук, говоря об общественном кон-троле как о деятельности различных общественных формирований, считает, что эту деятельность можно признать с определенной долей условности контроль-ной, поскольку в деятельности общественных формирований отсутствуют та-кие важные признаки контроля, как право вмешиваться в деятельность контро-



1 Околеснова О.А. Значение общественных интересов при осуществлении общественного контроля // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 4. С. 20.

2 Соболева Ю. В. Общественный контроль в Российской Федерации: условия эффективности // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 4. С. 68.

3 Сквирский И. О. Институт общественного контроля в Украине и его правовая природа // Административное право и процесс. 2013. № 2. С. 62.

14

лируемого и право самостоятельно привлекать его к правовой ответственно-сти.1 Т.В. Троицкая указывает на то, что «контроль – это государственная функция, обеспечивающаяся прямым механизмом реализации актов контроля». Поэтому, говоря о полномочиях общества, она предлагает в большей степени говорить об осуществлении надзора за деятельностью соответствующих орга-нов государственной власти.2

     Вместе с тем А.С. Полещук, рассматривает общественный контроль в двух смыслах. Так, по его мнению, в широком смысле общественный контроль представляет собой организованную систему (механизм) контрольных меро-приятий, проводимых институтами гражданского общества и отдельно гражда-нами, направленных на выявление и пресечение нарушений прав и свобод че-ловека со стороны органов государственной власти, государственных долж-ностных лиц, местного самоуправления, на предприятиях различной формы собственности, в целях укрепления стабильных гражданских отношений в об-ществе, повышения надежности и эффективности деятельности государства, а также обеспечивающих соблюдение дисциплины и правопорядка. В узком смысле под общественным контролем предлагается понимать процесс воздей-ствия населения на органы государственной власти и управления в целях каче-ственного обеспечения со стороны последних своих обязательств перед обще-ством. При этом, весь спектр возможных действий по реализации общественно-го контроля может быть представлен, в общем виде, двумя составляющими: а) многосторонней системой постоянного общественного мониторинга (наблюде-ния); б) активными действиями по предупреждению и устранению выявленных отклонений.3

     Как отмечает, В. В. Гончаров механизм общественного контроля дает возможность гражданам управлять и оценивать формирование и деятельность



1 Гаращук В. Н. Контроль общественных формирований и граждан как способ защиты прав личности в сфере государственного управления // Проблемы законности. 1998. Вып. 36. С. 107.

2 Гриб В. В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 12.

3 Полещук А.С. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 10.

15

общественных институтов, включая государственную власть, с целью повыше-ния эффективности их деятельности.1 По его мнению, общественный контроль является свойством общества и выступает в качестве одной из его основных функций.

     Ряд ученых при определении понятия «общественный контроль» выде-ляют его специфические черты.

     В частности, В.В. Гриб выделяет следующие особенности общественного контроля:

– не обладает властно-правовым характером;

– не является обязательным;

     – субъектами не могут являться органы государственной власти и органы местного самоуправления.2

     В то же время, по мнению исследователя В. Гончарова, общественный контроль выступает в качестве формы управления обществом и отдельными его институтами, соединяющей интересы и потребности всех членов общества в единую руководящую волю. Общественный контроль представляет собой ос-

новное средство обеспечения баланса интересов различных социальных групп и ограничение конфликтов данных интересов. Он является методом координа-ции и объединения усилий общества для решения неотложных задач. Обще-ственный контроль выступает в качестве гаранта исполнения социальных норм, так как позволяет выявить нарушителей и разработать механизм привлечения их к общественной ответственности, начиная с общественного порицания и за-канчивая правовой ответственностью, которая может выражаться в применении

к правонарушителям мер принудительного характера. И, наконец, он является объективным неотъемлемым полномочием любого общества и одним из основ-

ных его институтов.3



1 Бутова Т. В. Сущность общественного контроля в современной России / Бутова Т.В., Овсянникова Д. К. // Научные записки молодых исследователей. 2015. № 3. С. 49.

2 Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. № 3. С. 11.

3 Гончаров В., Ковалева Л. Об институтах общественного контроля органов исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. № 1. С. 73.

16

     В свою очередь, Н.В. Макарейко называет следующие особенности обще-ственного контроля: осуществляется гражданами и их объединениями (обще-ственными объединениями, политическими партиями, профессиональными со-юзами, трудовыми коллективами); объектом контроля является деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, их должностных лиц; широко применяются меры общественного воздействия; имеет профилактическую и правовосстановительную направлен-ность; осуществляется во взаимодействии с другими способами обеспечения законности.1

     Как совершенно верно отмечал В.В. Путин «Демократия, заключается, как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть в процесс принятия ею решений. А значит, демо-кратия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффектив-ные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и обратной свя-зи».2

     На сегодняшний день в целях формирования эффективного общественно-го контроля 21 июля 2014 г. был принят Федеральный Закон № 212-ФЗ, разра-ботанный по поручению Президента по итогам Ежегодного Послания Феде-ральному Собранию в 2013 г.

     В Федеральном законе №212-ФЗ, закреплено легальное определение об-щественного контроля. Так, согласно части 1 статьи 4, под общественным кон-тролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осу-ществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими ак-



1 Спиридонов А.А. Конституционно-правовые основы и основные направления общественного контроля за деятельностью органов власти и управления в России // Известия Тульского государственного университета. 2014. № 2-2. С. 106.
2 Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. № 20.

17

тов и принимаемых решений. Вместе с тем стоит отметить, что подобное опре-деление, употребляется во многих нормативно правовых актах, в которых до сих пор не дается разъяснение на законодательном уровне, что представляют собой отдельные публичные полномочия и какие организации и органы вправе их осуществлять.1 Кроме того, из рассматриваемой дефиниции следует, что общественный контроль может осуществляться лишь исключительно субъек-тами общественного контроля, указанными в Федеральном законе №212-ФЗ. Учитывая же положения статьи 9 названого закона, не включающей граждан, общественные объединения и иные некоммерческие организации в состав субъектов общественного контроля, можно придти к выводу, что обществен-ный контроль указанными лицами осуществляться не может. Стало быть, по-добное положение противоречит части 3 и 4 статьи 3 Федерального закона №212-ФЗ.

     Кроме того, в законе нашли свое отражение принципы общественного контроля, как общие, так и специальные, присущие лишь данному институту.

     В статье 6 принципами общественного контроля являются: принципы приоритета прав человека и гражданина; добровольности участия в осуществ-лении общественного контроля; самостоятельности его субъектов и их незави-симости от органов власти; публичности, открытости, законности объективно-сти, беспристрастности и добросовестности деятельности субъектов обще-ственного контроля; обязательности рассмотрения органами власти итоговых документов, содержащих результаты общественного контроля; многообразия форм общественного контроля; недопустимости необоснованного вмешатель-ства субъектов общественного контроля в деятельность органов власти, органов

и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами от-дельные публичные полномочия, и оказания неправомерного воздействия на них; недопустимости вмешательства в деятельность политических партий. Как отмечает профессор С.М. Зубарев, при формулировании указанных положений



1 Хачатрян М.С. общественный контроль в российской федерации и народный контроль в СССР: сравнительно-правовой анализ моделей // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2015. № 11. С.118.

18

допущены как юридически-технические, так и содержательные ошибки. По его мнению, при перечислении названных положений целесообразно было бы ука-зать только название принципа: добровольность, самостоятельность и незави-симость, публичность и открытость, законность, объективность, беспристраст-ность и добросовестность, и т.д.1

     На наш.......................